1、检察机关案件管理类型化研究对案件实行集中管理，是这些年高检院为改革完善检察内部监督管理机制而大力推行的一项重要举措。截至 2012 年 10 月，全国已有 2250个检察院设立了专门案件管理机构，其中省级院除军事检察院外均成立了案件管理部门，形成了不同的案件管理模式。对这些不同的案件管理模式进行类型化研究，对比分析不同案件管理模式的利弊得失，进而为改进和完善案件管理工作提供理想参照，对于全面认识和把握当下检察机关案件管理工作现状，进一步采取有针对性的措施推动检察机关案件管理工作科学发展，具有十分重要的理论价值和实践指导意义。 本文以狭义的案件管理范畴为研究对象，为使案件管理类型化研究更具科学性
2、和针对性，以案件管理的目标为基准对案件管理进行分类，即将各地检察机关案件管理模式划分为程序监督型、程序监督与实体监督兼顾偏重实体监督型、程序监督与实体监督兼顾偏重程序监督型等三种类型。 一、检察机关案件管理模式及其评估 （一）第一种模式：程序监督型 在理论上，有观点认为流程控制权与实体审查权的相对分离是司法改革的必然选择，主张案件管理应针对办案中的程序性问题，即是否严格遵守刑诉法及相关司法解释对检察机关各办案部门的职责权限、办案时限等程序性规定进行监督，通过审查办案程序的合法性，规范执法活动，确保办案质量。1程序监督型的案件管理实践中以上海市检察机关的模式最具代表性。上海检察机关在 1997
3、年就设计开发了检察动态办案系统辅助流程办案，实行案件集中管理。目前上海三级检察院均已成立了案件管理中心，把案件统一归口管理、流程监控和统计分析作为案件管理中心建设的三项职能，统一收送案、统一分配案件、统一流程监控、统一信息查询，明确在案管职能定位上把握案件管理是程序性管理而不是实体管理，所关注的是检察机关各项业务工作在过程中的各个环节是否都得到了控制，单位、部门和岗位的职能是否得到了充分的履行，案件管理部门能够及时全面了解和掌握检察机关全部业务情况，便于检察长对办案进行统一指挥、协调、督办，使检察机关的整体优势和效能得到充分发挥。2目前实行这一制度的主要还有哈尔滨、福州等地检察院。这一案件管理
4、模式在内部又有区别，上海、哈尔滨检察机关在案件管理中全面避开实体监督的内容；福州检察机关在案件管理过程中，一般不介入案件的实体审查，仅在阶段性调研过程中，涉及同类案件的实体处理结果和案件的实体分析。 该种模式主要问题在于：一是程序监督上仍然存在盲区，包括对庭审活动、初查、侦查活动等，这些执法办案活动均由业务部门独立开展，在此过程中办案程序是否符合法律和检察机关内部规定无法监管；二是实践中对案件的程序管理和实体监督有时难以截然分开，特别是大量案件是程序错误导致实体错误的案件，对案件进行实体监督是案件管理不可或缺的组成部分，也是防止管理流于形式的基础；三是案件管理机构的权威性不高，没有实体监督的权
5、力使得相关案件管理机构在程序监督上与业务部门的衔接、沟通上也存在一定困难，一些地方更是将案管机构设置在控申部门，无法充分发挥案件管理的监督、服务职能；3四是在程序监督过程中，要求业务运行过程中能够随时提供各项工作过程及其质量情况的记录，需要借助信息化手段，但目前管理软件的开发往往自成体系，与以往检察业务软件不相兼容，此外，记录各项工作过程及其质量情况的操作，特别是对检察业务及其他工作应用软件已经录入的基础信息进行的重复操作，增加了工作量，影响了程序监控工作的进一步开展。 （二）第二种模式：程序监督与实体监督兼顾偏重实体监督型 该种模式在理论上主张案件管理要适应案件在事实、证据、程序、适用法律等
6、方面的质量要求，在加强办案流程管理的同时，通过建立完善办案质量督查机制、案件质量评查机制、办案质量考核奖励机制，侧重对实体质量进行监控。4实践中以浙江省杭州市萧山区检察院为代表。该院在 2006 年成立案件管理中心，定位为检察业务综合管理部门和检察委员会日常工作机构，案管中心在检察长、检察委员会的领导下，对案件进行流程管理、质量监控，负责案件管理的指导、协调、检查、督导、质量评估等方面工作，实体监督具体是将每个案件确定为实体、程序、事务三类共 500 余个质量控制点，制定相应的质量检查标准，由案件管理中心对所有已办结案件进行质量评查；针对检查中发现的执法问题，撰写季度质量分析报告提交检委会专题
7、会议讨论，并根据会议纪要实施督促检查；针对有信访、质量差错比较严重等案件，就个案实施专门评查，同时，将案件质量评查结果与承办人的考核晋升挂钩。5吉林、辽宁、郑州等省市检察院也采取这一案件管理模式，区别是吉林省检察院和郑州市检察院是对所有案件进行分类评估，如吉林省检察院根据执行实体法、程序法和遵守办案纪律三个方面对检察各环节办结的案件进行质量分类评估，将案件质量由高到低划分为 A、B、C、D 四类，由案件管理办公室审查拟定质量等级评价意见并向业务部门反馈，再提请检察长或者检委会确认，案件质量评审结果作为对办案人员、办案部门奖惩的重要依据，郑州市检察院也基本采取这一评查方式，只是在其中增设了案件质
8、量评查办公室的审查环节。而辽宁省检察院案管部门则承担有限的实体审查任务，具体负责检委会办公室和执法质量、队伍建设考评办公室工作，对各业务部门提交检委会研究及部分重点案件进行实体程序审查，对错案、严重瑕疵案件进行调查，提出处理意见和建议，同时承担办案质量考核、业务考评等工作。6 该模式力图对案件质量进行程序监督的同时，突出案件质量的实体方面进行监督，从各地的实践看，更加有力地规范了办案行为，促进了执法规范化；实体方面的案件质量评价与绩效考评相结合，对办案人员的素质提高也起到了重要的引领作用，促进了队伍专业化建设。同时，也存在三方面的突出问题：一是各地对案件质量评价的客观标准不尽一致，分级分类评价
9、案件的标准难以明确，评价难度较大；二是案件管理机构介入实体审查或部分介入实体审查，与业务部门的现行职能有重叠交叉，同时由于案件管理机构工作人员业务水平等原因，可能把关不严，致使案件处理过程中出现一些问题，造成工作中的推诿、扯皮；三是目前尚处于初创阶段的案件管理部门无力承担所有案件的实体审查，而且可能导致案件办理效率低下，实际降低案件办理质量，而辽宁省检察院对部分重点案件进行实体审查，又难以对整个办案工作实施管理和过程监控。 （三）第三种模式：程序监督与实体监督兼顾偏重程序监督型 在理论上，有些观念认为案件流程管理的过程中，应体现出过程控制和预防为主、以实体结果监督为辅的理念，对办案活动的行为过
10、程进行监督、检查和调整，其目的是为了控制其他业务部门办理案件过程中的程序性违法行为，一般不宜进行实体审查，改变传统案件管理模式主要对案件结果进行评估和检查的方式。7该模式以 2010 年 1 月成立的山西省检察院案件管理中心为代表，明确采取程序管理和实体监督相结合、以程序管理为主，职能体系较为全面的案件管理模式。具体构建了案件程序管理机制、案件审查督查机制、案件运行分析评价机制、检察业务考评指导机制等四大机制，重点是通过统一审查受理和分配各类案件，审查开具、备案管理法律文书、对扣押涉案款物管理的监督等手段，实施案件进口与出口监管，同步监督办案环节和诉讼程序，及时发现和督促纠正违规违法行为，促进
11、执法办案活动依法规范进行；而对案件质量的实体审查突出重点案件，通过对提出异议的不批捕、不起诉、撤回起诉等案件，检察长批示交办、督办案件进行审查、督查、评查，促进提高执法水平和案件质量。8这种模式得到了普遍认可和运用，目前案件管理工作运行已比较成熟的江苏、广东等省检察机关均采用这一模式，对程序监督的规范基本一致，仅就对重点案件的实体监督有所区别，如江苏重点对自侦部门不立案案件、撤销案件、刑检部门不批捕、不起诉案件及无罪判决案件，由案件管理部门负责组织实体复查；广东重点对上级机关交办、督办的社会影响较大的案件、重复信访案件以及其他可能存在问题的案件进行评查。9最高人民检察院案件管理办公室也采用这一
12、模式，明确了案件统一受理与登记、案件流程监控、案件文书监管、涉案款物监管、办案质量评查和案件统计等六项职责任务，以程序性监督为主，涉及实体内容的案件评查采取随机评查、重点评查、专项评查等方式进行。10 该模式较好地满足了现阶段提高案件质量对流程控制的需要，同时又兼顾了实体监督的要求，与相关业务部门形成了集约或者统筹关系、资源整合关系和促进型关系，能够最大限度避免案件管理影响到业务部门的正常工作。这种模式运行中主要问题在于与上级院考核关系的处理，上级院的考核往往侧重于数量和结果，侧重于评优，与表彰奖励挂钩，而偏重程序的案件管理强调的是过程，时刻关注过程及过程的质量是否得到控制，不简单追求数量和结
13、果，在满足两方面工作要求的过程中难度更大，费力不讨好，影响到工作积极性。此外，偏重程序监督的案件管理模式与前述程序监督型的案件管理模式相类的是，也集中面临着存在监督盲区、案件管理机构权威性不够以及案件管理信息软件开发的问题。 二、检察机关案件管理模式改革的理想类型 检察机关案件管理模式选择是一个复杂的问题，尽管实践中存有诸多的“模式” ，但各种模式都有自己的优势和不足。目前，案件管理工作已正式纳入高检院修订后的人民检察院刑事诉讼规则（试行） ，检察机关的案件集中管理改革，应当坚持以高检院确定的承担“案件管理、监督、服务、参谋”职能为方向，以妥当的基础理论为支撑和指导，以各地模式构建的探索实践为
14、依据，寻求具有正当性和合理性的制度性方案。这里我们很难对具体制度进行详细勾画和描绘，只能对其中的关键节点进行探讨，宏观构建案件管理的理想类型和图景。 在观念前提方面，我们应该树立“办案质量问题不可避免、尽量减少质量问题”观念，摒弃“杜绝错案、有错必纠” 、 “不仅杜绝错案，而且拒绝瑕疵”中理想性或者口号式的成分。我们认为，案件质量问题不可能杜绝，案件具有可错性，我们努力追求公正裁判时，不应将其绝对化，使之成为可望不可及的目标。11一味坚持有错必纠，过于注重案件实体监督，无疑给检察机关案件管理注入“不可能完成的任务” 。要使刑事司法过程获得正当性，使得刑事司法裁决获得可接受性，防范和救济案件质量
15、问题应当成为刑事诉讼的重要任务。这时，尽量减少质量问题就成为一种与现实妥协的选择方案。这种诉讼观念决定了在程序正当、行为合法的前提下，就应该允许检察官出错，同时尽可能地减少质量问题。同时，上述三种案件管理模式的相互印证表明，对案件进行实体监督应当是实施案件集中管理不可或缺的组成部分，也是防止管理流于形式的基础。在案件管理中，要将对程序的监督和实体的监督截然分开实属困难，科学的做法是程序监督与实体监督相结合、以程序监督为主，并要通过实体监督来保证管理活动的约束力，确保案件集中管理对于规范执法行为、提高办案质量的改革成效。 在运行模式方面，要坚持对程序的事中监督、全程监督和对实体的事后监督、重点监
16、督。程序具有流程特点，对其进行监督必须与检察权的行使紧密衔接，进行事中监督，这从上述三种模式的运行，特别是偏重程序型监督的检察机关的实践可以得到体现，为防止工作偏差，应当遵循以下原则：一是公开性原则，案件管理应与执法办案活动一样通过公开的方式运作，防止某些管理行为对执法办案行为的不当干预；二是程序性原则，对程序监督一定要遵循程序规则，特别是作出重大管理决策、对个案的维护保障和监督制约措施等，必须在一定的程序规则下进行；三是公正性原则，在案件管理活动中对程序的执行、对案件质量的评判要体现公正性，要有章可循，有科学、合理的标准，要统一尺度，防止案件管理的盲目、混乱；四是时效性原则，检察机关案件管理
17、机制的构建必须注意管理过程的经济合理性和管理效果的合目的性，前者包括诉讼周期、程序繁简、司法资源合理配置，后者包括管理案件的数量和质量。在实体上以事后监督为主，既明确了办案人员的责任，又发挥了办案人员的积极性，符合检察办案工作“亲历性” 、 “判断性”等内在规律，同时，对实体监督实行重点监督能够使得管理人员更有效的把握提升重点案件的质量，树立监督权威。要明确的是，案件管理机构对案件实体提出的处理意见，只能是一种参考意见，最终决定还是要由案件承办人、检察长或者检察委员会来作出。 在机构定位上，有观点认为根据案件管理工作的性质、地位和监督权威，应当适当提高案件管理部门的设置规格。12实践中也有不少
18、地方争取高规格批编设立案件管理部门，如山西目前已有 4 个省辖市内的全部县级检察院和其它市的部分县级检察院经编制管理部门批准，设立了规格建制高于其他内设机构的案件管理部门。我们认为，要正确处理案件管理权与检察权间的关系，虽然案件管理起着管理、监督、服务等作用，但始终只是检察权的一种辅助性权能，它不能超越检察权而独立存在，更不能替代检察权。当两者发生冲突时，首先应从管理权入手，剖析冲突原因，查出引起冲突的症结所在，不断优化案件管理权的配置。同时，当检察权的行使不当引起冲突时，则要分析案件管理在哪些环节存在疏漏以致对检察权的控制和监督不力，及时采取适当的应对措施。就案件管理机构的监督权威问题，我们
19、认为一是要坚持内部监督主体主导原则。案件管理机制作为内部监督机制，责任主体应当包括检察长、分管检察长、执法办案部门负责人及其检察人员，13执法办案内部监督的组织部署、具体实施主要应当由这些主体在案件管理部门、监察部门的协调下分别负责完成，不能在实践中一讲到执法办案内部监督，就感到是案件管理部门、监察部门的事情，而更主要的责任者确没有担负起应有的责任。二是要积极协调。案件管理存在着大量的环节与环节之间的衔接、部门与部门之间的配合问题，实际运作当中难免会出现各种摩擦冲突。为确保案件管理的运行流畅，应当建立案件管理协调、严重案件质量问题监管向检察长报告等制度，理顺案件管理部门与各内设业务机构的关系、
20、案件管理人员与检察官的关系等，避免和缓和案件管理权与检察权间发生冲突。三是要依法管理。案件管理权应当围绕内部监督，依照修改后的刑诉法、检察院组织法和相关司法解释进行设置；同时，要积极探索检委会办事机构与案件管理机构合署办公，直接向检察长与检察委员会负责，立足人民检察院检察委员会组织条例来确立管理权威。14实践中，辽宁省检察院、杭州萧山区检察院等案件管理机构偏重实体监督型检察院已在这方面取得有了良好成效。 在保障措施方面，重点抓好三项工作：一是要加强对检察院管理工作的整体评价。注意纵向的上级院管理下级院的绩效考评对横向的院内部案件管理工作的影响，充分认识到纵向的指标体系不能全面反映各项工作情况，
21、不同检察、不同部门、不同检察人员的工作情况，不能完全单纯地按指标来统计积极探索对质效指标数据进行分析，应采取自我前后比较分析为主，尤忌不同类别的检察院之间不顾实际情况的盲目攀比。15二是要加强对检察人员个人的评价指引。借鉴各地的实践经验，通过对办案人员办理的每一个案件适时、准确的质量评价，并把评价结果记入个人执法档案，作为评优评先、升职晋级的重要依据。三是尽快研发推行统一的案件管理软件，建设最高人民检察院、省级检察院及部分市级院检察数据管理中心，以保证案件管理机构具有必要、高效的监督管理手段和能力。 注释： 1石京学：案件管理机制的理论基础 ，载检察实践2005 年第 4 期；刘科：论案件管理中心的建设 ，载法制与社会 ，2010 年9 月（上） ；李百建：构想与实践案件管理机制改革探索 ，载中国检察论坛2003 年第 1 期。 2参见上海市检察机关案件统一归口管理工作规定（试行） 、上海市检察机关案件统一归口受理、登记移送操作办法 、上海浦东区院、静安区院案件管理操作细则 。
