1、略论中国城镇化进程中的城乡社会公平正义问题内容摘要：城镇化进程要求维护社会公平正义，不是一方受益而另一方受损，而是遵循帕累托改进原则，保证参与经济主体能够公平竞争。政府要力求构造全新工农关系、深化土地管理改革、全面推动户籍制度改革、建立和完善覆盖城乡的社会保障制度等措施，这既事关社会公平正义本身，又是城镇化顺利推进和实现中国经济可持续发展的保证。 关键词：城镇化 公平正义 体制创新 中国城镇化进程中的社会不公平现象及原因 （一） “以农补工”：农民变成弱势群体 中国城镇化过程同样是产业兴起与不断升级的过程。工业是城镇化必要的产业基础之一，没有产业支撑的城市必将成为“人造空城” 。为给工业输血，
2、我国的做法是“以农补工” 。 从古至今，我国是农业大国。重农抑商政策贯穿了整个漫长的封建社会，奇怪的“重农抑商”政策并没有导致农业的大发展。从“帕累托改进”到帕累托最优”原则分析，重农抑商政策本身就是错误的，只有工农业协同发展，才会使农业与工业共同繁荣。当然，还有一大重要因素是：土地所有制的缺陷，在封建社会，农民因为没有土地的所有权而丧失了勤奋劳作的热情，不但农业不景气，最终还因土地的种种苛捐杂税爆发了农民起义。直到外国列强的对华战争改变了一切，民国初年，为“振兴实业、改良商货” ，以及振兴民族资本主义工商业， “重商轻农”思想开始萌芽。让人遗憾的是“重商轻农”之国策，仍然没有带来工业的大繁荣
3、。没有农业的发展，工业自然失去了发展的动力。新中国成立后，我国理顺了三大产业的发展布局关系，确立了农业的基础发展地位，相对于封建主义时期，农业取得了前所未有的发展。 改革开放后，政府加大了对工业的投入，却对农业的重视程度开始下降。国家农业投入总量严重不足。1978 年农业总产值中农业再投入份额为 39.4，到 1989 年下降为 31.6，如果以 1979 年农业生产中再投入农业内份额为基数，1980-1988 年间平均每年少投入农业的资金总量为 50亿元。但奇怪的是为什么中国改革开放后，农业还会取得惊世成就，少得可怜的耕地，却能养活全世界五分之一的人口呢？这里不难发现，从1978 年后，我国
4、开始对土地进行了改革，把土地的使用权交给农民，为了能吃饱肚子，农民夜以继日地劳作。三十多年过去了，人们又猛然发现，农民却成了数量庞大的弱势群体。 1978-2006 年党和政府对农业的做法是“多取少予” ，价格剪刀差，农业税收，加上物价上涨，农产品价格却相对固定，多因素共同作用，最终把农民几乎逼上绝路。凭什么中国工业的发展、中国城市化的推进就要将近全国三分之二的人口来付出沉重的代价呢？谈得上公平与正义吗？直到 2006 年，我国才完全取消农业税，开始走上反哺农业的道路。几年过去了，农民的处境却没有较大的改观，弃耕现象还很严重。显然，中国农业、农民、农村发展滞后还另有病因。 （二）土地所有制度缺
5、陷：农民成为真正的“无产者” 我国的土地所有权分为国有和集体所有。实行家庭联产承包责任制，这在土地仅用作耕作，工业发展滞后，城镇水平低下的时期，国家通过这种安排把土地分给农民，极大地调动其生产积极性，农村发展在这一时期是一片欣欣向荣。 伴随着工业化水平的提高、城镇化进程的推进，城乡间的收入差距很快被拉开，特别是住房商品化之后，土地甚比黄金贵。为了市政建设、或者是商品住宅开发，把原属于农民的耕地和宅基地直接占用、或者低价收购，农民不同意就强拆，这种现象几乎发生在中国所有城市。面对政府的强拆，中国的拆迁户农民如同一只可怜的虫子。问题的根源众所周知，中国土地制度规定只准我吃你，不准你吃我，当政府出于
6、某种需要时，农民手头的使用权就算不了什么了。产权属于国有或集体所有，这模糊不清的文字游戏，字里行间潜藏着滑稽与不公。中国农民的命运有何改变，不是看城镇化如何推进，首先得看土地制度如何改变了。 （三）中国城市等级化：隐藏着巨大的不公平性 从“城市”来源来讲，我国城市大多是政府主导型城市。政务中心便是中心，基本上每个城市背后都有一个权力级别不等的政治中心。当地政府在城市发展中具有关键的作用。城市规模愈大，行政级别愈高，自然支配权力就愈大，最终还是因为大权力造就更大规模城市，大权力造就大城市、大城市权力更大。形成中国特色的“造城运动” 。这种人造城市不但空间布局不合理，而且行业间关联度差，效率低下。
7、 拼“权力”谋城市发展的运作模式，其间隐藏着巨大的不公平性。一是区域发展差距拉大，中西部城市会越来越落后；二是城乡差距扩大，特别是与城镇化无缘的乡村地区，将逐渐变成被遗忘的角落。 （四）户籍制度扭曲中国城镇化：农民被隔离在现代城市文明之外 户籍“城墙”导致了社会经济二元结构、城市等级制和区域社会发展不均衡。户籍制度主要通过粘附、控制和排斥三种机制达至对城镇化进程的扭曲。中国现行户籍具有限制自由迁移、识别身份、隐藏福利等多重功能。特别是户籍制度违背经济规律对人的迁徙和自由流动的管制，间接扭曲其他相关生产要素和资源的优化配置，扭曲中国城镇化。 虽然近些年国家政策开始向农村倾斜，但与农民庞大的支出相
8、比，国家给与农民的补偿却是杯水车薪。为了支付子女高昂的学费、为了让子女跳出农门、为防老而贮蓄、为生老病死急用，大批农民工被迫背井离乡，参与城市建设与维护。当一座座现代文明城市拔地而起，农民工便会收起行囊，踏上回家的路、抑或寻找新的栖息地。 粘附在户籍上最大的隐形福利，不是养老、医疗，也不是城市市政设施，而是教育。外来人口对于户籍的要求并不高，他们最希望获得的是孩子的平等教育机会，其次才是养老等。子女教育、享受公平的教育资源已经是所有外来人口最关心的事。遗憾的是城市教育资源奇缺，优质教育资源更是稀缺，借读费动辄数万；与此同时，农村的教育资源正在加速萎缩。 农民工的双手建起的现代文明城市，到头来却
9、被隔离在城市之外，问题的根源不在城镇化本身，传统的户籍制度才是真正的病原体。显然，要推进城镇化进程，必须稳步推进户籍制度改革。 兼顾社会公平正义的城镇化政策思路 （一）构建新型工农、城乡关系：一种双赢的城乡发展模式 几十年来，国家推行以农补工的政策把农民变成弱势群体。林毅夫从政治经济学的角度估算了计划经济时期我国政府目标函数中的结构参数。结果发现，城市工人的福利所占权重远远高于农民的福利。此外，政府也更重视资本积累而轻视居民福利。 在未来城镇化进程中，国家大的方针是要以工补农。那么，新时期的以工补农不能再走计划经济时期以农补工的老路。简单地讲，不能以剥夺城镇户口居民的利益为代价去反哺农民，所以
10、需要在城镇化进程中形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。以上所述新型工农、城乡关系，是一种双赢的模式。这种模式既符合经济发展规律，帮助农业走出困境、工商业求得发展，同样也体现了社会公平正义。 （二）改革户籍制度：建立国民信息系统 户籍制度不改，农业转移人口就找不到真正归宿，更谈不上让农民分享城镇化利益，中国城镇化进程最终会走入困境。如何进行户籍制度改革，值得深思。 改革户籍制度方向是：建立统一国民信息系统。基于公民身份证号码，以网络为依托的综合信息管理系统。个人教育情况、就业失业情况、收入情况、纳税情况、医疗情况和住房情况，甚至是个人的信用情况、犯罪记录等都记录在其中
11、。剥离原有户籍制度身上隐藏的多项权利。 户籍制度改革最核心的内容，不是制度设计的调整，而是与此相关的利益调整。目前与户籍挂钩的个人权利主要有：政治权利、社会保障、就业权利、教育权利、计划生育、义务兵退役安置政策和标准、交通事故人身损害赔偿等。以上权利现行城乡居民间的差别较大。户籍改革就是要赋予农村居民以城镇居民同等权利，要配套衔接好教育医疗、住房、社会保障等一系列公民权利。 改革的阻力不是城里人了，也不是农民，而是政府。政府要为改革支付巨大成本，特别是地方政府的责任更大。中国社科院发布的蓝皮书指出，今后 20 年内，中国将有近 5 亿农民需要实现市民化，人均市民化成本为 10 万元，为此至少需
12、要 40 万亿-50 万亿元的成本。 户籍制度改革后，地方政府要为庞大的外来流动人口支出巨额的教育、就业和社会保障费用。流动人口越多的城市，其压力就越大。就论现在这些地区的经济支付能力，单靠地方政府是解决不了的。缓解政府的财政压力的方法有：一是对外来人口多的城市进行财政补贴或者财政转移支付；二是分年限给予外来人口本市的各种待遇。目前改革户籍制度最大的难点，是大城市存在高考红利。 （三）革新现行土地制度：从维护农民权益角度推进城镇化 土地产权主体模糊不清，不光是农民的权益得不到保障，有失社会公平正义之外，它还是我国城镇化推进的主要障碍。曾经土地是农民的命根，今天土地是农民养老的依靠，是自己精神的
13、家园，是落叶归根的地方。城镇化不能以损害农民利益为代价，更不能把他们从赖以生存的土地上驱离，让他们无依无靠。 要革新中国现行的土地制度，首先要从土地确权开始，做好农村集体土地的确权颁证工作。其次是要建立并完善土地使用权流转制度，将土地商品化，在土地经营者之间进行合理流动。要保证土地使用权的顺利流转，就要想法建立土地使用权市场即土地租赁市场。 土地租赁市场要分为两级：一级土地租赁市场是土地所有者（集体组织）与土地使用者之间的交易市场。二级土地租赁市场是土地使用者之间的交易市场。目前，土地大多在普通农户之间流转。要真正充分利用土地资源，还要大力培育二级土地租赁市场，通过市场化手段促进土地流转。 （
14、四）完善覆盖城乡的社会保障制度：为被城镇化农民消除后顾之忧 根据中国经济发展的实际情况来看，覆盖城乡社会保障制度首先要做好的是城乡保障统筹。通过恰当的联结机制实现城乡社会保障制度的良性互动。这里需要把“覆盖城乡的社会保障”与“统一的社会保障”加以区分。城乡统一社会保障指的按照一个保障标准在城乡之间推行，是在未来中国经济发展到一定程度后应该执行的保障标准，目前，中国还不具备这个财力。但是农村一部分特殊人群可以参照这个标准执行。一类是进城农民工和乡镇企业职工；另一类是失地农民。伴随着城镇化的推进，以上人群数量逐渐增加，纳入城市社会保障体系的人数也会逐年增加，二元结构最终消除。 结论 构建新型工农、
15、城乡关系；改革户籍制度；革新现行土地制度；完善覆盖城乡的社会保障制度。这四点兼顾社会公平正义的城镇化发展思路，主要是为了消除社会公平正义在实现过程中的制度障碍和政策障碍。当然，除此之外，一个国家的公平正义还得寄望于社会公平保障体系和制度的建立。靠制度来保障人民平等参与、平等发展权利。城镇化成功与否，不能单以城市数量和城市人口的增长来判断，城镇化应该更加注重增长“质量” ，即社会公平正义、城乡协调发展问题。如果我们一味地追求城镇化率，就如同对农村竭泽而渔，城镇化进程也会止步不前。总之，中国未来的城镇化应该是公平正义的、充满关爱的、和谐互动的城镇化。 参考文献： 1.中国农业投入问题研究课题组.农业投入：独特的历史难题与严峻的现实选择中国农业投入问题研究报告J.山西农经，1994（6） 2.陆益龙.户籍：一种对中国城镇化制度性的扭曲J.探索与争鸣，2012（12） 3.林毅夫，余淼杰.我国价格剪刀差的政治经济学分析：理论模型与计量实证J.经济研究，2009（1）
