美国环境争端非诉讼解决机制考察及启示.doc

1、美国环境争端非诉讼解决机制考察及启示摘 要 美国民间基金会对早期环境争端非诉讼解决实践进行了资助，国会也制订了一系列环境非诉讼争端解决方式的相关立法。我国可以在制定专门立法、丰富环境非诉讼争端解决方式类型、建立专业组织和设立特别基金等方面来完善我国环境争端非诉讼解决机制。 关键词 环境争端 非诉讼 方式 考察 作者简介：李红润，桂林电子科技大学法学院副教授。 中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）12-236-04 非诉讼争端解决方式（以下简称 ADR）是一系列争端解决程序的统称。这些程序的共同之处是对法院诉讼的代替，但其并不是对传统诉讼方式的取代，而是

2、一套与诉讼方式相并存的争端解决方式，二者都是在当事人环境利益无法实现的情况下，通过对社会关系进行第二次调整的方式来实现矫正的环境正义。因此，把 ADR 全面推广到环境争端解决领域具有非常重大的现实意义。我国已运用这种方式来解决环境争端，但是由于法律规定的不完善，该方式解决环境争端的效果并不明显。因此，需要对 ADR 加以完善。美国运用 ADR 解决环境争端的实践走在世界的前列，因而有必要考察美国在这个方面的相关立法，以便为我国环境争端非诉讼解决方式的完善提供思路。 一、美国环境争端非诉讼解决方式考察 （一）美国环境争端非诉讼解决方式相关法律的产生及发展始于 美国运用 ADR 解决环境争端始于

3、20 世纪 70 年代，先行者是一些实践者和基金会。1982 年美国行政会议提出了制定指导协商性谈判规则的政策方针，国会于 1986 年颁布了舒坡尔修正和授权法 ，该法是在对1980 年颁布的环境综合治理、赔偿和责任法修改的基础上制定的，从此国会开始对运用 ADR 解决环境争端给予支持。 1989 年，美国环保局颁布了具有强制执行判决案件 ADR 适用指导这一内部备忘录，该备忘录为运用 ADR 在解决环境争端起到中重要推动作用。1990 年国会颁布了行政争端解决法和谈判型立法法 ，这两部法律都明确授权当事人可适用联邦机构中的 ADR 去解决争端，从而对政府机关运用 ADR 解决环境争端提供了法

4、律保障。 同年，美国又颁布了民法司法改革法 ，该法对在环境争端解决领域推广 ADR 起到重要的作用。1998 年克林顿总统签署了ADR 法 ，该法对通过 ADR 解决环境争端作出了较为系统的规定。目前，美国已经形成了较为完备的诉讼外环境争端解决法律体系。 （二）环境 ADR 类型 美国的环境 ADR 包括仲裁、调解、谈判、私人审判、事实调查、小型审判、民间调查、简易陪审审理、法院附设仲裁、和解会议和简易审判团审判等方式。 1.仲裁。仲裁由环境争端当事人将争议事项提交仲裁机构进行裁决。在该方式下，当事人可以协商仲裁事项及所适用的程序，然后由仲裁员做出裁决。 2.调解。调解是由中立第三方协助环境争

5、端当事人解决纠纷的方式。第三方通常要安排解决环境争端的日程、保障协商的顺利进行以及对协商事项进行综合评价等。 3.事实调查。该方式是通过中立的事实发现者来认定争议事项中的事实问题。事实认定的结果可以为其他 ADR 提供事实依据，从而有助于争端的解决。 4.小型审判。该方式由负责人听取争端当事人对重要事项的陈述。同时，负责人往往邀请第三方顾问参与听审，当事人可以协商确定所适用的程序，如运用证据开示、证人作证和交叉盘问等。通过小型审判，能够明晰争议事项及相关法律问题。 5.私人审判。该方式通过由像退休法官这样的决策者来审理环境争端。该方式给予了当事人较大的选择权，当事人可以选择审理该案件的“法官”

6、 ，也可以选择案件审理所适用的程序。此外，案件当事人要对整个过程中所涉及的秘密负有保密义务。 6.法院附设仲裁。该方式附属于法院，运用该方式解决争端通常会有专业人士或者律师主持，即使是法官主持，其充当的角色也不同于传统诉讼中法官。 7.和解会议。该会议是在法官的主持下来帮助当事人达成和解的一种纠纷解决方式。和解会议通常会在法官的办公室举行，主持和解的法官往往不是审理本案的法官，有时法院会专门设立调解法官主持和解会议，或者聘请退休法官或律师来主持和解。 8.简易陪审团审判。该方式已在联邦法院初步使用，联邦法院给当事人双方提供一个由许多陪审员参加的以一种简化了的方法“审判案件”的机会，然后这些“陪

7、审员”再共同讨论并做出一个“建议性”的意见。该意见可以帮助纠纷双方清楚地意识到他们在案件中的优势和劣势。此外，该方式可以比一般审判程序进行得快得多。 （三）专门环境 ADR 机构 美国争端解决专家协会在 1983 年增设了一个环境调解委员会。该机构聘请了专业的环境争端调解员来专门处理环境纠纷。截止到 1984 年中期，环境争端当事人通过聘用调解员或协助人解决了超过 160 件环境争端。 1986 年美国律师协会宣布成立争端解决委员会，把它的地位从先前的特别委员会提升为常设委员会。 （四）环境 ADR 基金资助 福特基金、威廉与佛洛拉休利特基金会等最早资助了运用调解方式解决环境争端的实验性项目。

8、在 20 世纪 70 年代，福特基金资助了在华盛顿州内卢高美河上因修建防洪大坝而引发争端的解决。全国纠纷解决研究所设置了一个旨在解决调解员费用的基金，马塞诸州、罗德岛州、德克萨斯州、弗吉尼亚州、威斯康星州等在 20 世纪 70 年代通过立法规定用谈判方式来解决因固体或危险废物设备堆放问题引发的争端。 （五）环境 ADR 成效分析 1999 年美国环保局对 61 个环保局 ADR 项目律师进行采访，并对这些律师在 1988 年到 1998 年 10 年间运用 ADR 解决环境纠纷的情况进行汇总和分析，最终得出了较为详尽的统计结果。结论表明：运用 ADR 解决的环境案件中，大约有 58%的案件得以

9、完全解决、7%的案件得以部分解决、34%的案件未能解决。案件解决的费用范围在 1 千美元到 1 千万美元之间。此外，解决案件的时间也存在差异，一些案件通过一次面谈后就得以解决，然而一些案件解决的时间多大 4 年之久。 相对于诉讼而言，用 ADR解决环境争端具有时间及费用上的优越性，以及能够达成双方当事人都较为满意的结果。 二、我国环境 ADR 机制问题分析 改革开放以来我国经济进入发展的“黄金时期” ，但是在经济繁荣发展的同时，却出现了日益严重的环境污染和生态破坏现象，因而环境纠纷案件的数量也呈逐年增加的趋势。面对数量巨大的环境纠纷，就需要充分发挥诉讼模式和 ADR 解决环境争端的优势，使非诉

10、讼方式和诉讼方式相互配合，及时、有效的解决环境争端。然而我国关于环境 ADR 的立法及实践都存在严重的滞后性，没有构建起一套诉讼外的环境纠纷解决机制。 （一）无环境 ADR 专门立法 目前，我国关于环境 ADR 的规定散见于环境保护法 、 矿产资源法 、 草原法 、 海洋环境保护法 、 土地管理法等法律中，还没有一部专门的环境 ADR 立法。由于缺少专门的法律来协调非诉讼方式相互之间以及非诉讼方式和诉讼方式之间的关系，致使环境争端方式之间出现不衔接的现象。例如，通过行政调解和协商方式解决的环境争端因不具有法律拘束力，一旦当事人反悔而提起民事诉讼，双方当事人所达成的合意得不到法庭的确认，往往要从

11、新审理，结果反而是增加了争端解决成本。 （二）环境 ADR 类型较为单一 ADR 作为和诉讼方式相并存的环境争端解决模式，应当是多元化的机制，这个机制既要有民事性 ADR，也要有行政性 ADR，还要有司法性ADR。当发生环境争端时，当事人可以选择一种最佳的 ADR 来解决争端。目前，我国民事性 ADR 的立法和实践较为成熟，有协商、人民调解和仲裁三种类型。而行政性 ADR 则较为欠缺，仅有行政调解一种。就司法性ADR 而言，依据我国民事诉讼法的规定，诉讼程序中的调解与和解等程序因其发生时间、地点的特殊性以及以及和附属于诉讼的性质还不能纳入 ADR 的范畴。以法院调解为例，法院调解是否属于 AD

12、R 方式？大陆学者和台湾学者的观点不一致，台湾学者把法院调解定位于独立于国家审判权外的非诉讼方式，而大陆学者却较一致的认为调解属于法院的诉讼程序，是法院行使审判权的方式之一。 本文也认为，诉讼中的调解与和解不应属于 ADR 的范畴。可见，我国环境 ADR 解决方式较为单一。 （三）缺乏常设性的环境 ADR 机构 目前，我国还没有建立全国性环境 ADR 专门机构，运用 ADR 解决环境纠纷的专业化水平普遍较低。之前，我国进行了建立地方性环境争端解决机构的尝试。例如，云南省沾益县环保局与县司法局等共同成立了环境污染争端调解委员会，该委员会选调了县环保、农业、林业、渔业、卫生、司法等部门的有关专家担

13、任委员，负责对各种环境污染争端进行责任认定和损失核算。被污染的群众和污染企业对责任认定和损失赔偿金额及具体办法都能信服，协商解决问题的效率大大提高了。 沾益县环境污染争端调解委员会的成功实践，为在我国建立专业化的争端解决机构提供了宝贵的经验。但是该调解委员会只是属于一个地方性的、临时性的调解机构，不像美国那样以法律形式将“环境调解委员会”作为常设性的专业机构而固定下来，并在全国范围内开展业务。 （四）缺乏有力的基金支持 在我国，通过 ADR 解决环境争端还处于起步阶段，而且我国 ADR 的种类较为单一，且处理效果并不明显，因此迫切需要基金支持来推动环境 ADR 事业的发展。根据预算法和基金会管

14、理条例等规定，我国目前已设立了中华环保基金会、北京环保基金会、山东环保基金会和广东环保基金会等，由于这些基金会资金有限及活动范围较为广泛，其工作重心没有放在环境争端解决上，还不能对环境 ADR 实践提供有力的支持。 （五）环境 ADR 比较优势不明显 美国学者 Bingham 和 Haygood 认为，某种纠纷解决方式成功与否取决于对纠纷处理结果衡量的标准，衡量环境 ADR 的成效主要有下述四种途径：（1）达成合意的数量；（2）所达成合意的执行程度；（3）运用替代性纠纷解决方式的成本；（4）解决环境纠纷花费的时间。 目前我国缺少关于 ADR 解决环境纠纷的数量、费用和时间等方面统计资料。此外，

15、相对于有强制执行力的司法调解和判决而言，通过协商、调解等 ADR所达成的合意因不具有强制执行力，使得该合意的执行情况呈现出比较劣势。 三、完善我国环境争端非诉讼解决机制之启示 （一）环境争端非诉讼解决专门立法之启示 美国制定了专门的环境争端解决法，使得通过 ADR 解决环境争端有了明确的法律依据。美国 ADR 立法主要有行政争端解决法 、 谈判型立法法和ADR 法等。这些立法对通过 ADR 解决环境争端提供了法律依据，有助于环境争端的迅速解决。为了使我国环境争端处理方式之间的关系更加协调，可以像美国那样制定专门的环境争端非诉讼解决立法。我国的环境争端解决立法名可为环境争端非诉讼处理法 。该立法

16、要对解决环境争端的方式的类型、各种解决方式所适用的程序和法律效力等作出规定。该法应着重强调对通过 ADR 达成的合意经过公证部门的公证或环境行政管理机关备案后，即具有法律拘束力。当事人若反悔而提起诉讼或者再采取其他的纠纷解决途径，除非其能提供证据表明该合意存在严重不公或者欺诈等现象，否则不予受理。此外，为了保障环境争端解决效率，该立法应当明确非诉讼与诉讼方式之间的效力认可关系。 （二）多元化的环境 ADR 之启示 美国的环境 ADR 机制较为完备，形成了民事性 ADR、行政性 ADR 和司法性 ADR 相配套的体系，为当事人解决环境纠纷提供了更多的选择，充分发挥出了公民、民间组织、行政机构和司

17、法系统在解决当事人环境纠纷中的优势。鉴于我国的民事性 ADR 发展已较为成熟，值得借鉴的是美国行政性 ADR 和司法性 ADR 之经验。 就行政性 ADR 而言，本文认为，我国可以借鉴美国的“事实调查”方式，并在行政机构中设置该方式。之所以如此安排，一方面是因为行政机关具有专业性和技术性等方面的优势；另一方面是行政机关享有国家行政管理权，在证据的搜集方面可以排除很多障碍。因此，在行政机关内部设立一个事实认定机构是相当重要的。不过，并非所有的程序都要进行事实认定，事实认定主要是针对一些比较复杂，当事人难以准确查明原因的环境污染纠纷。行政机关一旦作出事实认定，该认定就应当具有公信力，在事实认定的基

18、础上，当事人可以去选择最适宜的方式去解决纠纷。 就司法性 ADR 而言，有学者认为，我国民事诉讼中的和解、法院调解等程序和司法性的 ADR 有一定的类似性，建议在我国构建司法性 ADR 机制。 本文对此种观点也较为赞同，我国可以借鉴美国的成功经验尝试建立司法性 ADR。然而，我国仲裁法规定，仲裁机构只能是民间性的组织，作为享有国家司法权的法院是不能进行仲裁的。所以， “法院附设仲裁”在我国是行不通的。我国可以尝试建立“和解会议”这一类型的法院附设 ADR，充分发挥出法院运用 ADR 解决环境纠纷的优势。（三）环境争端非诉讼解决专门组织建立之启示 为了增加环境争端非诉讼处理的效率，美国在争端解决

19、专家协会增设了环境调解委员会。这些专门争端解决机构的设立使得通过调解方式解决环境争端走上了专业化模式，提高了环境争端解决效率。美国以及我国沾益县通过专门机构处理环境争端的实践被证明是成功的。为了使得我国的环境争端非诉讼解决尽早走上专业化的道路，在我国通过立法来确立这些专门机构的法律地位及职能势在必行。 （四）环境争端非诉讼解决专门基金设立之启示 美国运用基金推动了环境争端非诉讼解决实践的蓬勃发展，赢得了环境争端当事人和处理人员参与热情。笔者建议，在我国应设立专门的环境 ADR 基金，用于推广通过 ADR 解决环境争端的实践。基金应通过政府拨款、社会捐助、企业付费等途径建立。基金主要用于对环境争

20、端当事人争端解决费用的资助、争端处理人员的酬劳以及支持一些创新性环境 ADR 实践。 （五）发挥环境 ADR 比较优势之启示 美国环保局及一些组织采取了统计分析方式，对一定时期内运用 ADR解决的环境争端案件进行汇总，并对这些案件的成功率、花费的时间和金钱等因素做一统计，并将统计数据公之于众，使得专业律师和普通的社会公众都能知悉环境纠纷 ADR 的比较优势。为了使得我国的环境 ADR比较优势能够凸显出来，本文建议，我国一方面应通过立法途径，赋予ADR 强制执行力，使得 ADR 处理结果和诉讼判决具有同等的效力，以此促进 ADR 方式能够得以广泛应用。另一方面，环保部门应积极收集、统计、分析运用

21、 ADR 解决环境纠纷的相关信息，并将结果公之于众，以保障该方式能得以广泛应用。 注释： Charlence Stukenborg.The proper role of alternative dispute resolution（ADR）in environmental conflicts.Dayton Law Review，REV，1993-1994.1320，1328，1512，1306-1309，1312. 斯蒂芬B戈尔德堡，弗兰克 EA桑德等著.蔡彦敏，曾宇等译.纠纷解决-谈判、调解和其他机制.中国政法大学出版社.2004 年版.第 3-5 页. Charlence Stukenborg.The proper role of alternative dispute resolution（ADR） in environmental conflicts.Dayton Law Review，REV，1993-1994.1512.1306-1309.