1、浅谈检察机关提起公益诉讼摘要：在我国，由人民检察院提起公益诉讼有其历史渊源，近些年一些地方检察机关已有不少对具有环境保护性质的案件提起公益诉讼进行了探索。实践证明，人民检察院并非公益诉讼的首先原告，却是公益诉讼制度中不可缺少的适格原告，是保护公共利益的最后一道防线。 关键词：人民检察院；公益诉讼；公共利益 中图分类号：D916.3 文献标识码：A 文章编号：1005-913X（2013）02-0056-02 公益诉讼，是指有关国家机关、社会团体和公民个人，对侵犯国家利益、社会公共利益的行为，请求人民法院进行纠正和制裁的诉讼活动。按照提起诉讼的主体不同，公益诉讼可以分为检察机关提起的公益诉讼、其
2、他社会团体和个人提起的公益诉讼。前者称为民事公益诉讼或行政公益诉讼；后者称为一般公益诉讼。公益诉讼的“公益”之处在于：没有直接利益的关联者也有资格对侵害社会或者公共利益的行为提起诉讼，它强调社会存在一种“隐形且共同关联的利益” ，这是对“谁受害、谁起诉”的私权诉讼的深化。 随着我国经济体制改革的逐步深化，近年来，国有资产流失、环境污染、食品安全、垃圾短信、垄断行业乱收费以及政府行政行为等对国家和社会公共利益造成较大侵害的事件时有发生，而就此提起诉讼的案件却寥寥无几。究其原因，或者是无合适的诉讼主体行使诉讼权；或因公民、法人法律意识淡薄，不知道行使诉讼权；或因公民、法人能力欠缺无法行使诉讼权；或
3、因侵害方与受害方地位、能力的巨大差距，受害方不敢行使诉讼权等。 2011 年 10 月，十一届全国人大常委会审议的民事诉讼法（修正案）中增加了公益诉讼的内容。2该草案首次明确了公益诉讼的主体，赋予有关机关和社会团体对群体利益纠纷的诉讼资格，为建立社会公共利益的司法救济机制奠定了基础。但是我们也应当看到，修正草案中“有关机关、社会团体”的提法非常模糊，在我国并非所有社会组织都属于法定的“社会团体” ，该条文可能会将某些“草根组织”挡在了公益诉讼门外。另外，从我国的诉讼成本的实际情况来考虑，由个人或社会团体提起公益诉讼不仅成本高，而且影响力有限，所以就算法律条文赋予社会团体提起公益诉讼的权利，一般
4、社会团体基于各种因素的影响，最终是否能正常行使权利还是未知数。 针对以上问题，最重要的是明确提起公益诉讼最适格的主体：设定一个能够代表公共利益，而且拥有足够有效法律手段和权威的主体代表国家来提起公益诉讼、参与公益诉讼。笔者认为，检察机关是国家利益和社会公益代表，其作为国家法律监督机关，具有较高的法律地位和独立性，不易受到外界的干扰，是代表社会公共利益提起公益诉讼的合适之选；赋予检察机关提起公益诉讼的权利，既体现了民行检察监督权的独立性和完整性，又体现了通过司法程序及时解决问题的现代法治精神；检察机关代表国家利益和社会公共利益提起公益诉讼，不仅具有法律地位的保障，而且相较于社会团体和公民个人，更
5、具有提起公益诉讼的人、财、物等方面的优势；同时，赋予检察机关提起公益诉讼的资格，也不用担心会滥用诉权或诉讼地位失衡等问题的出现。 由检察机关提起公益诉讼，有人担心检察机关的介入会产生不当干涉私权的危险。笔者认为，当今世界各国越来越重视对民事权利的制约，传统“私权绝对”的观点已经被修正。如果公民、法人和其他组织在行使民事权利或诉讼权利时损及国家利益或社会公共利益，国家就应当进行干预。而且，检察机关的介入也是有条件的并遵循当事人诉讼权利平等原则，如此一来，就降低了检察机关干涉私权的危险。 在我国，行政机关作为原告提起公益诉讼在个别立法中有所体现。如我国海洋环境保护法第 90 条第 2 款的规定：“
6、对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。 ”该法条赋予了对海洋具有管理职能的行政机关以提起公益诉讼的权利，但是笔者认为，相对于检察机关，行政机关是不适合作为公益诉讼的原告的，一是因为提起的公益诉讼带有司法属性，与行政机关行使行政权的职能相悖；二是因为行政机关手握诉权和行政权，对另一方当事人存在不恰当的威胁和压迫，会打破诉讼平衡；三是因为存在可能掩盖行政失误的情况，不利于通过公益诉讼揭示行政违法的现象。现实生活中，公益诉讼的产生，往往或至少有时与行政违法或行政懈怠相关联。这种情况的客观存在，不仅会
7、消解行政机关提起诉讼的动力，还会在其提起公益诉讼后，产生导致诉讼中途流失的后果。 部分学者认为，通过行政系统内部的层级监督和专门监督也许更能解决行政违法问题，检察机关介入行政公益诉讼（所谓“官告官” ）会造成国家机构间的对立。笔者不赞同这种观点：行政系统内部的监督对于解决行政行为违法侵犯国家和社会公共利益的问题的确可以发挥重要作用，但上下级机关可能构成利益共同体以及专门机关对同级行政机关的监督缺乏权威性等因素，限制了层级监督和专门监督的效力，使这种作用十分有限。 综上所述，由检察机关提起公益诉讼，既能够通过诉讼形式体现行政诉讼的客观维护的秩序功能，还能有效避免由行政机关提起公益诉讼所产生的弊病
8、，有利于在更广泛层面上构建和谐社会。 法国、美国、俄罗斯等许多国家都从立法上授予检察机关民事行政诉讼领域的公诉权，由此可见，检察机关介入公益诉讼在世界上不仅是一种十分普遍的现象，而且也具有相当程度的规范性。相比较而言，我国这方面的立法无论从现实需求，还是从世界潮流而言都是有所欠缺的。因此应当修改民事诉讼法和行政诉讼法，明确检察机关有权代表公共利益提起民事公益诉讼和行政公益诉讼；同时，检察机关也有权对公民个人、社会团体等提起的公益诉讼支持起诉等等。 为了防止检察机关在保护公益过程中产生干涉私权、诉权被滥用的危险，我们认为，检察机关提起的公益诉讼应具有以下特点：第一，公益诉讼的目的是维护国家和社会
9、共同利益；第二，原告并非与案件有“直接利害关系” ；第三，提起诉讼的一方当事人一般不受法院裁判的拘束；第四，公益诉讼中，因为涉及的利益不属于原告，所以其处分权受到一定限制。根据以上理论，再加上我国的国情和其他国家的经验，法学界主流观点认为，检察机关可以对国有资产流失案件、环境污染公害案件、不正当竞争或垄断案件等涉及国家利益、公共利益的案件提起公益诉讼。 检察机关介入公益诉讼在法学理论界已经是共识，实践中也已有检察机关提起公益诉讼的先例，但我国至今尚未有检察机关提起公益诉讼的立法根据，这种立法滞后于实践的境况不能不说是一个尴尬。我们认为，这一问题应当引起立法机关的重视，应尽快予以解决。解决的途径
10、可以是修改现有法律，但这是一个系统工程。 首先，在宪政法方面，应当考虑修改人民检察院组织法 。1954 年检察院组织法曾规定检察机关有权代表国家和社会公共利益参与民事诉讼。1979 年开始起草的中华人民共和国民事诉讼法（试行） 草案中本已写入了人民检察院参与民事诉讼的条款，但由于司法实务部门意见不统一，认为检察机关人力不足，无暇顾及民事监督，造成 1982 年民事诉讼法（试行） 在定稿时删除了有关内容，仅保留了“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督”的原则性规定和“人民检察院对已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”的规定。1991
11、年颁布的民事诉讼法继承了试行法的精神，第十四条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督” ，第一百八十五条至一百八十八条对检察监督的方式作了规定，将抗诉作为其监督手段。而行政诉讼法对于检察权的规定只有两条，一是总则第十条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督” ；二是第六十四条规定“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉” 。由此可见，在法律层面上，检察机关只享有抗诉权，而没有在民事、行政诉讼中的起诉权、参诉权，这是目前检察机关提起公益诉讼无法可依问题的根源。1954 年人民检察院组织法第 4 条关于检察机关“对于有
12、关国家的人民利益的重要民事案件，有权提起诉讼或参加诉讼”的规定，值得我们重温。 其次，在实体法方面，我国正在酝酿制定民法典 、修改环境保护法等部门法，应借此机会在有关实体法律中规定检察院提起公益诉讼的职权：1.在民法典总则部分，赋予检察机关对损害社会公共利益、妨害公共秩序的民事活动检察监督权，作为民法的一条原则，为检察机关代表国家和社会干预民事活动奠定法律基础；2.根据我国海洋环境保护法第 90 条第 2 款的规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。 ”该条文赋予对海洋环境有管理职责的行
13、政部门提起公益诉讼的权利，便于救济被侵害的海洋公共利益。我们在修改环境保护法等其他部门法的时候，也应明确赋予检察机关行使代表国家对责任者提起公益诉讼的权利，有利于检察机关对被侵害的公共利益进行救济。 第三，在程序法方面，应当考虑修改民事诉讼法 、 行政诉讼法 。关于民事诉讼法的修改，应当明确规定检察机关提起民事公益诉讼的诉权，检察机关提起诉讼的方式、程序，在诉讼中的法律地位、权利和义务，证明责任的分配等内容。值得关注的是，2003 年中国人民大学江伟教授组织起草的民事诉讼法修改建议稿（初稿） 已对公益诉讼作了拟定，第 64 条规定：“检察机关、其它有权机关、公益团体、有利害关系的公民为维护公共
14、卫生、环境、生活质量、文化财产、国有财产以及保护消费者的利益，可以针对侵害多数人利益的人提起不作为之诉或者赔偿诉讼。 ”第 82 条规定：“对于涉及公益的诉讼案件和非讼案件，检察院可以参加诉讼。检察院参加诉讼，具有当事人的诉讼权利义务。 ”对于民事诉讼法学理论界的这一建议，希望立法机关在修改民事诉讼法的过程中予以重视。关于行政诉讼法的修改，与民事诉讼法的修改应保持同样的法律精神，其中关键就是要突破检察机关不能提起行政诉讼的观念禁区，赋予检察机关在行政公益诉讼中享有起诉权和参诉权。只有如此，才能真正发挥公益诉讼在保护公共利益方面应有的作用。在我国，由人民检察院提起公益诉讼有着历史渊源，而在近些年
15、的司法实践中，一些地方的人民检察院也已有了不少对具有环境保护性质的案件提起公益诉讼的有益探索：浙江省嘉兴市检察院和嘉兴市环保局联合制定的关于环境保护公益诉讼的若干意见出台，在浙江省尚属首次，标志着该市的环境保护公益诉讼制度正式启动，一些违法排污、屡禁不止的环境污染案件，现在可以由检察机关代表公众利益进行起诉；2010 年 11 月 30 日，由浙江省嘉兴市人民检察院指导，协调办理的浙江省首例环境保护公益诉讼案由平湖市人民检察院向该市人民法院依法提起，检察机关以公益诉讼原告身份，请求法院判令嘉兴市绿谊环保服务有限公司等五被告赔偿因环境污染造成的直接经济损失共计人民币 54.1万余元，同时承担本案
16、诉讼费用，法庭没有当庭作出判决。 我们认为，人民检察院并非公益诉讼的首选原告，却是公益诉讼制度中不可缺少的适格原告，是维护公共利益的最后一道防线。人民检察院虽不以提起公益诉讼为其主要职责，但是，依其法律监督职能，这一“后备”原告行使起诉权，不仅有利于及时防止、救治公共利益损害，还将为公共利益的法治建设提供必不可少的司法监督力量。与此同时，法律也鼓励关心公共利益的有识之士、社会群体等民间力量，自觉维护公益，弥补国家公权力的不足、不及时或有时需妥协等缺点，为公共利益的法治建设增强公众监督和社会参与力量。 参考文献： 1 我国拟修改民事诉讼法增加公益诉讼制度.大江网，2011-10-24. 2 民诉法公益诉讼修正被指倒退N.新京报，2011-10-26. 3 白 洁.论检察机关提起民事诉讼的必要性.武汉大学学报：人文科学版，2004 （4）. 4 检察机关介入公益诉讼N.检察日报：必要且可行，2005-9-9. 5 许彩云等：检察机关提起、参与民事诉讼的探索与实践N.中国市场，2008 （27）. 6 浙江嘉兴检察院建立环保公益诉讼制度.中新网，2010-8-30. 7 浙江检察机关首例环保公益诉讼案件开庭审理.正义网，2010-11-30. 8 人民检察院提起环境公益诉讼的依据.正义网，2009-9-29. 责任编辑：高治平
