1、1检察机关参与社会管理创新问题研究摘 要：检察机关参与社会管理创新具有社会、宪政、法哲学以及学理等多方面的理论依据，检察机关参与社会管理创新不会降低检察权威，也不会损害检察独立，更不会侵蚀社会自治和损害法治的安定性。在社会管理创新过程中，检察机关要发挥好保障公平正义、化解社会矛盾、维护多元利益以及创新社会管理等方面功能，并建立公共政策检察运用机制、检察工作社会互动机制、法律监督协商机制以及社会治理协同机制等检察工作机制，不断提高检察机关社会管理创新的工作水平。 关键词：检察机关；社会管理创新；检察权；功能定位；机制保障 中图分类号：D926.304 文献标志码：A 文章编号：1002-7408
2、（2014）02-0034-06 加强社会管理、完善社会管理体制是构建社会主义和谐社会的重要内容。深入推进社会管理创新工作，是中央政法委的重要部署。检察机关能否参与社会管理创新，是否属于社会管理创新的主体，对这些问题，检察机关内部还存在着一些有争议的认识。因此，深入分析检察机关参与社会管理创新的深层次原因，对相关理论争议进行回应，进而探讨检察机关参与社会管理创新的功能定位，并提出检察机关参与社会管理创新的相关保障机制，对提高社会管理水平、实现社会和谐具有重要的理论与实践意义。 一、检察机关参与社会管理创新的理论依据 2检察机关作为国家的法律监督机关，在我国属于司法机关的范畴，而司法权最重要的特
3、征是处理案件，检察机关应该依法独立行使法律监督权，为什么会提出检察机关参与社会管理创新的问题？换句话说，检察机关参与社会管理创新何以被推崇和践行？ 1.社会层面的原因：风险社会的形成。风险社会理论为德国社会学家贝克所创立。贝克以反思现代化为视角，按照风险分配、个体化法则、科学和政治的衰微这样的思路展开其风险社会的理论。他认为，现代世界正在从“工业社会”向“风险社会”转变， “风险社会”是现代社会发展的一个阶段。1而风险社会产生的根源是， “社会不断地进行功能分化，结果造成社会没有能力应对产生的诸多问题。 ”2作为一个处于高速发展和社会转型过程之中的大国，我国面临的社会风险管理任务更加艰巨。在风
4、险社会中，检察权作为一种常态化的国家反应，保障和促进生活共同体安全、及时应对各种风险管理问题是其一项重要的任务。检察机关是宪法赋予的国家法律监督机关，是行使法律监督权的唯一主体，在转型时期社会急剧变化的进程中，检察机关既是社会管理创新的主体，又是推进社会管理创新的力量。在防范和化解社会风险方面，检察机关应主动以法律的手段对各种风险因素进行调节和规制，以保证社会管理秩序的良好运行。 转型时期体制滞后的内在性挑战、环境变化的外在性挑战以及全球化的国际性挑战并存，由此造成了风险类型的多样、风险主体的多元以及风险关系的复杂。检察机关必须与社会发展变化保持同步，以对社会的高度关切，并以各种可能运用的司法
5、手段，回应社会在不断发展变化3中形成的需要，特别是要把社会目标直接导入到具体案件的处理之中。现实中，移送到检察机关的案件，相当一部分是基础性社会矛盾所衍生出的社会纠纷。这类纠纷中潜含着某个或某些群体及阶层间的对抗，或多或少带有一定的政治色彩，处理不当很容易引发群体性的社会冲突，而且这些纠纷与其他衍生于基础性社会矛盾的纠纷具有同源性，因而很容易借助于某一具体纠纷而叠加和聚合。对于这些“非常规性纠纷” ，检察机关需要加强对案件的深度识别，从纠纷的表象背后探求蕴含于其中的冲突的实质，把握案件背后潜隐的各种利益冲突，在兼顾和平衡各种因素后形成处理案件的具体方式。这些变化反映在具体检察执法活动中便是息诉
6、和解方式的广泛适用、恢复性司法的提出、宽严相济原则的明确实施以及对法律监督社会效果的充分强调，而所有这些，都是检察机关参与社会管理创新的实践形态。 2.宪政层面的原因：司法与政治的融合。现代各国的实践都越来越清楚地表明，司法始终只是一个政治装置，是实现政治目标的一个工具；检察院始终是国家政治权力结构的组成部分，是民族政治国家的权力网格中的一个关键节点；检察工作固然有独立的行为标准与活动方式，但并没有独立于统治之外的利益。正如美国政治学家波齐所说：“国家的每一个部分不仅仅作为一个独立的权力中心，而且也是国家的有机组成部分，使国家另一个整体在实现自己的目的方面具有更高的权能。 ”3在中国的法律语境
7、中， “政”与“法”的联系从来没有被分离过。检察机关参与社会管理创新体现了执政党基于对中国社会问题的判断，而对检察机关提出的政治要求。作为政治系统中发展着的一个部分，检察权随着4社会秩序的生成和变迁已经不仅仅是通过具体案件的处理，使公民的权利在一定程度上得以还原的内在机制，而成为社会政治发展的重要的主导性变量和动力资源，影响和决定着社会政治的实际进程和方式。4检察机关参与社会管理创新，强调检察工作的人民性，强调检察工作为民众服务，其实质仍然是在强调检察权的政治功能作为政权的重要组成部分，检察权必须为增进政权的政治合法性和夯实民众基础而努力。检察机关在参与社会管理创新中更强调结合中国的政治体制、
8、司法的社会现实、司法在中国发展的独特性，如“中国特色的社会主义” ，更旗帜鲜明地强调“执法为民” 、 “服务大局” 、 “党的领导”等法治的外部因素。司法与政治的关系决定了司法活动以及司法过程必须从属和适应于社会政治统治的总体要求，在这种从属与适应中，检察机关参与社会管理创新既是司法与政治关系的重要稳定器，也是司法与政治关系保持恰当平衡的必要方式。 3.法哲学层面的原因：对检察权理论认识的深化。检察机关参与社会管理创新对检察权在现代社会的运行提出了更高的要求，对于承担法律监督职能的中国检察权来说，其未来的角色意味着更多的权能和更多的社会责任。从法哲学的视角，检察机关在参与社会管理创新过程中，应
9、体现积极回应现实问题的现实使命感，用自身独特的理论方法、整体思维、富有学术传统的知识积累、一般性的理论指导等理论优势，实现对这一重大社会基本制度转型的积极性理论回应和思想概括。在社会管理创新中，检察权的功能构造应当顺应时代的发展，兼顾社会秩序和人权保障等法律精神，并适当向人权保障机能倾斜，丰富检察权的人权蕴5涵。检察机关参与社会管理创新是一项重大的制度实践，法哲学非但不能回避，反而须直接面对，对这一创新性的事业给予理论层面的回应，以引领、指导社会管理过程中相关检察制度的具体建构和体系完善。5 基于传统法治理念的负面影响仍然存在、转型过程的重大代价及配套要求等因素，检察机关参与社会管理创新并非一
10、日之功所能实现。所以，在这一过程中的理论性指导就非常重要，法哲学对于这个转型，必须有自己的“学术态度” 。究其实质，检察机关参与社会管理创新就是为了实现有序的社会秩序，通过透明度高的法律构造，实现资源的有效配置、利益分配的公平和效应，实现全社会的正义与公平，让公民在利益均衡、权力制衡、权责一致的体制中得以生存和发展，从而实现资源价值的极大化。当前检察机关参与社会管理创新的制度设计以什么坐标作为参照是一个复杂的问题。由于我国的国情和传统，可以说目前没有任何一种法律制度、法律传统可以作为我们的参照系，在社会管理创新过程中还有许多新问题有待解决。所以，法哲学对这一问题进行理论回应，也是其自身理论体系
11、与现实社会的复杂状况结合“本土化”过程，是一个理论与重大社会实践的结合和相关理论提升的过程，也是形成自身“理论答案”的过程。 4.学理层面的原因：能动检察的践行。近年来，能动司法理念方兴未艾。能动司法的因子进入检察领域就是要求检察官以及检察权的运行体现适度的能动和灵活，主要是指检察机关在社会管理创新语境下，充分发挥自身的主动性、服务性和有效性，以应对转型中国改革实践中遇到的各种难题，从而实现“强化法律监督，维护公平正义”的检察使命。6具体而言，就是将检察能动的宗旨立足于对社会目标的追求。检察权的运行不只是具体事实的程式化活动，更是实现社会功能、追求社会整体利益的具体实践。因为关注民生、民情和民
12、意的总体状态，特别需要注重司法行为的社会影响和社会效果。检察机关不但要关注个案的处理和当事人的个体权利，还要关注个案背后的体制性因素和社会意义；不但要追求个案的实体和程序正义，更要为实现社会体制转型和社会的普遍正义发挥积极作用。检察能动并不是一个单一的、具体的权力种类，而是一个系统性、综合性的权力运行方式。在一定意义上，检察能动反映了一种思维方式和主观意识，从而促成对化解矛盾纠纷的具体方式和方法作出正确选择。 笔者基于对最高人民检察院的司法解释、司法文件、工作部署、领导讲话等文献的梳理与分析发现，检察权优化配置的进程中已经逐步呈现出能动主义的因子。尽管检察机关的各种文献并未直接使用“能动”这一
13、词汇，但是已经向社会明确地昭示检察权顺应时代发展、满足社会需求、服务和谐大局的司法取向，彰显了追求检察能动与良好社会效果的愿望与姿态。检察权的运行领域已拓展至社会生活，拥有广泛的社会事务干预权。可以说，检察能动是检察权优化的理性选择，也是检察改革的重要内容。能动检察作为我国检察理论的基本理念，体现了检察工作的适度主动性和干预性，服务性、主动性、有效性是其三大显著特征。它要求检察机关的工作必须围绕党和国家的工作大局，为促进经济社会又好又快发展提供有力的司法保障；它还要求检察机关的工作必须围绕服务社会发展、维护社会稳定的终极目标，运用政策考量、利益衡平、7柔性执法等方式履行检察职能、分析预警研判，
14、创新社会管理。 二、检察机关参与社会管理创新的理论诘问 以上看来，检察机关参与社会管理创新遵循的基本是政治发展的社会治理逻辑，对于秉持法律职业化理论和传统法治理论的相关主张者来说，检察机关参与社会管理创新的政治或社会治理逻辑必然会受到相关的理论质疑或追问。笔者认为，法治建设的发展，总是比我们在象牙塔里做出的理论逻辑推演公式复杂得多。因此也绝对不能够运用单一的逻辑理性去评判其他理论的对与错、是与非，需要立足于检察权的特殊性，从中国的国情出发来论证检察机关参与社会管理创新理论的合理性。 1.检察机关参与社会管理创新是否构成对检察权威的贬损。检察权威是以检察权为依托，以控诉、职务犯罪侦查等职能为核心
15、，以执法公信力为保障的有关价值、制度、机构、角色所构成的检察系统所具有的权威。由于我国宪法和法律没有直接规定检察机关参与社会管理的职能作用和具体形式，社会对检察权的认识还仅仅停留在控诉、职务犯罪侦查等相关核心检察职能的认识基础上，对检察机关参与社会管理创新的理论依据及基本内容认识还不够，检察机关参与社会管理创新会不会弱化其核心检察职能，特别是消解其支配性和控制性的权力影响力，进而降低检察权的权威呢？ 笔者认为，权威并不是天然获得的，也不是一成不变的，而是被不断建构出来的。对内而言，权力是国家对于自身权力来源及权力行使过程的维护；对外而言，通过这种合法性维护使权力本身的公信力增强，从而为获得社会
16、的自愿服从奠定基础。从政治发生学的角度来看，权威8的强大与否取决于国家与社会的互动状况。国家与社会如果出现一种良性的互动，那么国家对社会的管理就是有序的。检察机关参与社会管理创新，一方面旨在从宏观上调校检察工作在中国政治结构中的定位，把检察活动自觉地融入到社会全局的运行之中，以利于维护检察权本身的权力运行过程，提升检察机关在经济社会发展过程中的话语权和影响力；另一方面，在实际运作层面上，引导和启示检察工作人员超越单一的法律思维，努力发现蕴含于各种诉求背后的法律、政治、道德、民俗等不同价值或规则之间的冲突，注重社会影响和社会效果，可提高检察机关的执法公信力。因此，检察机关参与社会管理创新并不意味
17、着对检察权威性的忽视，而是在检察权与社会的互动过程中对检察权根本价值或内在本质的深入探寻，是法律精神在更高层次上的实现，因而也是对法律权威的真正尊重。 2.检察机关参与社会管理创新会不会构成对检察独立性的损害。 “无论环境的改变多么巨大，法律却只能通过自身的运作来改变自己。这其实与我们的常识与直觉并不冲突。从理想意义上看，一个社会的法律应该具有独立于政治、经济、宗教、道德的标准，不能完全依附于其他社会功能系统。否则法将不法，法律的功能不能实现，一个社会也很难良性运转。 ”6检察权的运行机制作为一个系统结构，是法律运作系统的一部分，是法律监督作用于监督对象的权力结构、运作程序和具体方式的独特体系
18、，检察权的运行有其自身的运行规律，如果一味强调法律为政治、经济服务，或者完全不顾法律的自主性，而频繁运用政治、经济系统的标准干涉法律运行，又如何保障司法的独立性和严肃性，检察机9关参与社会管理会不会使检察权成为表达和贯彻政治加改革意图的工具，是否存在着可能将法治带向政治权力附庸的危险呢？ 近年来，我们对作为法治重要内涵的司法独立存在着一定程度的误读和误解，司法独立性往往被理解为司法机构应立足于规范主义立场，隔绝于社会，机械、刻板地办理案件。然而，法治国家所提供给我们的是与此相反的例证。在高度强调司法独立的美国，历来把创造性地、及时、恰当回应各种社会要求视为重要的司法理念。美国学者诺内兹认为：“
19、法律机构应该放弃自治型法通过与外在隔绝而获得的安全性，并成为调整和社会变化的更能动工具。 ”7我国宪法和法律虽然没有直接规定检察机关参与社会管理的职能作用和具体形式，但是法律监督是法的运行的一个重要环节，而法的运行则是社会秩序运行的重要保障。检察机关参与社会管理创新，作为反映社会要求的一种重要形式，不会损害检察权的独立性。笔者认为，当前我国正处于经济社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，社会的和谐稳定亟需法律监督机关的司法保障。检察机关在社会管理创新过程中，政治、经济、宗教、道德等系统都能够对检察执法监督产生影响，但检察权系统在运作时只是将这些作为环境要素，无论环境的改变多么巨大，检察权却
20、只能通过自身的运作来改变自己。检察独立性与检察认知和回应社会要求并不矛盾。正因为如此，作为反映社会要求的一种重要形式，检察机关参与社会管理创新也不会构成对检察独立性的损伤。 3.检察机关参与社会管理创新是否会侵蚀社会自治。现代法治国家，社会自治权的功能在于对抗国家公权对社会的挤压与侵蚀，与国家公权10构成分离与制衡的良性互动关系。8在我国的国家公权力体系中，检察权是国家权力的重要并且独立的组成部分，检察机关会不会以参与社会管理创新为依凭在社会领域随意介入与扩张，会不会将自己的利益强加于社会之上呢？同时，在一个功能式分化主导的社会中，法律、政治、经济、科学、宗教、教育独立的社会功能系统各自具有其
21、特定的、不可替代的功能。正是这种功能的独立才使得各功能次系统获得各自的自主性。9检察机关参与社会管理创新，会不会导致各功能系统的交叠所引发的诸多问题以及法律界线划定上的不明确，从而侵蚀社会自治的自有空间呢？ 笔者认为，现代社会管理不是简单的管束，而是较多的调控，它也不单纯以维持现有秩序为目标，而是同时也包括促进发展的取向。我们现在所倡导的形成新的社会管理格局实际上是社会治理，是多方参与的社会管理系统，不过相关各方在社会管理、社会治理结构中所扮演的角色、所发挥的作用会各有侧重，而实际上各部分之间是一种协同关系。从功能性协同的角度来看，检察机关参与社会管理创新不会直接进入社会管理系统，只会促进社会管理与周围其他系统相互联系的功能，并不会损害社会自治，只是使各社会系统内部组织的建构与物质、能量、信息的输入输出统一起来。当社会自治权的行使受阻时，检察机关还可以发挥社会监督功能，提出有针对性的检察建议，以排除社会自治权的变形与异化，从而推动各行各业的社会管理系统以及社会自治系统的更新和完善。另外，检察机关还可以通过多元化监督功能来协调各类社会关系，以便将个人、社会组织的意志与国家的意志有机地结合在一起，从
