1、1经济发达地区福利结构差异的政治经济分析摘 要： 1994 年中国分税制改革后不同区域的福利水平和福利模式逐渐趋异。例如，辽宁省在财政支出中社会保障类福利支出较高而教育类福利支出较低，浙江省的教育福利类支出较高而社会保障类支出较低，广东省对于这两类福利支出的比例都偏低。福利支出结构的差异源自于这三个省份不同的经济发展模式和政商关系。作为理性行为者的地方官员，为了推进地区 GDP（晋升指标）增长和扩大税收，会在福利支出的结构上跟随当地主体类型企业的福利偏好。 关键词： 经济发展模式； 福利支出结构； 政商关系 中图分类号： D632 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2013）0
2、3-0073-05 一、问题的提出 自从 1994 年“分税制”改革起，中国地方政府的支出结构有两方面的特征值得关注。第一，地方政府在财政支出上偏向于基础设施建设，却在福利供给上明显不足。1对于这一问题，国内学者将原因归于地方政府官员之间围绕着 GDP 增长而进行的“晋升锦标赛” 。234第二，地方政府在福利类财政支出上有所差异，以及与之伴随的不同区域的福利水平和福利模式逐渐趋异。以我国东部沿海的辽宁、浙江和广东三省为例，辽宁省在财政支出中社会保障类福利支出较高而教育类福利支出较低，浙江省的教育福利类支出较高而社会保障类支出较低，广东省对2于这两类福利支出的比例都偏低（见表 1） 。那么，如何
3、来解释地方政府这种福利支出结构的差异呢？ 自二战以后西欧发达地区产生的“福利国家”开始，福利和福利政策逐渐成为学术研究的重要主题，不同理论范式对福利问题都有所关注，研究成果汗牛充栋。福利是如何产生的，是哪种逻辑主导下的产物？对于这一问题的回答可以大概归为四类。第一，福利是经济增长和工业化的产物，福利支出水平与工业化和经济发展的水平趋同；5第二，福利是作为阶级的要求而出现的，工人阶级和左派力量的壮大会促进福利水平的提升；6第三，民主政治导致福利的产生，社会大部分人都希望对市场所带来的潜在风险有所补偿，而民主为他们实现诉求提供了平台；7第四，国家主义认为，福利政策及福利水平反映了国家作为一个拥有自
4、身利益的独立行为者的特点，福利的演变是国家能力的结果。8由于本文研究的对象是中国不同省份的福利结构，国家主义的观点无法得到应用。另外，由于中国不同区域的民主化程度、阶级分化程度差异不大，故无法解释国内不同区域的福利水平差异。而关于经济发展水平和福利水平的关联作用，由于本文的研究对象是我国东部的经济发达地区，所以也排除了经济发展水平对这三个地区福利支出结构差异的影响。 西方学者对于比较福利体制的研究是否对这一问题的解释有所帮助？比较福利体制的开山之作福利资本主义的三个世界利用“去商品化（decommodification） ”这一概念把西方发达的福利国家分为三类，即统合主义体制（corporat
5、ist regime） 、自由主义体制（liberal regime）和社会民主主义体制（social-democratic regime） 。5 之后，3一些研究欠发达国家和地区的学者试图提出发展中国家的福利体制类型。例如，伊恩高夫（Ian Gough）提出的正式保险体制（formal security regime） 、非正式保险体制（informal security regime） 、无保险体制（insecurity regime） ；9 尼特罗（Nita Rudra）提出的生产型福利国家（productive welfare state） 、保护型福利国家（protective we
6、lfare state）和二元福利国家 （dual welfare state） ；10克里斯坦艾斯波特（Christan Aspalter）根据东亚国家的福利模式提出的保守型福利体制（conservative welfare regime） 。11 对于不同的国家和地区，其福利方面的理论并不一定完全适用。这方面存在的最显著的问题是，研究西方发达国家福利制度所提出的一些理论，很难照搬到欠发达国家和地区的福利制度上。 例如，艾兰沃克和黄焯基（Alan Walker and Chack-kie Wong 认为，西方学者所提出的福利国家这一概念隐含了两个制度性安排的前提，即资本主义制度和民主制度；1
7、2 而伊恩高夫（Ian Gough）则具体地指出了福利体制范式（welfare regime paradigm）本身包含的九个基础要素。 也许正是由于中国福利体制的某些特殊性，使得目前对于欠发达国家福利体制的分类研究中难觅中国的踪影。伊恩高夫（Ian Gough）在他的研究中明确指出，其划分的欠发达国家福利体制类型不包括中国；9克里斯坦艾斯波特（Christan Aspalter）所研究的东亚国家福利模式中包括日本、韩国、台湾地区、香港地区和新加坡，没有涉及中国内地。11 因此，西方学者对于福利体制与福利政策的研究并不能直接4对问题的解释有所帮助，但其提出的一些概念还是会对中国问题的研究有所裨
8、益。比如本文中“生产型福利” 、 “保障型福利”的概念，正是受到了尼特罗（Nita Rudra）提出的“生产型福利国家” 、 “保护型福利国家”的启示。 现有关于中国不同区域政府福利支出水平差异的研究认为，经济发展水平是主要的解释变量。也就是说，伴随着经济的发展，地方政府会提高福利方面的财政支出。例如，柯卉兵认为中国区域经济的非均衡发展直接决定地方政府财政能力的强弱，从而引发地区间社会保障公共产品和服务供给水平的差异。13陈赟指出，影响教育投入最基本的因素是物质资料的生产和经济发展水平，国内生产总值和人均国内生产总值越多，用于教育投资的数量越多，反之越少。14 这些研究主要运用定量方法对影响福
9、利差异的因素进行回归分析，其中划分区域的方法主要是根据中国不同区域的经济发展水平将不同的省份归入东部、中部和西部三类地区。但是，辽宁、浙江和广东都属于东部经济发达地区。以人均 GDP 的全国排名进行衡量，三省都处于前十的位置，差异不大。因此，经济发展水平并不能解释三省的福利差异问题。 关于国内福利差异问题给出的第二个解释变量是转移支付水平。正是由于西部地区由于具有政策优势（如“西部大开发” ） ，能够获得较大数量的转移支付，地方政府在教育和社会保障方面的支出比重甚至超过中部省份。然而，转移支付主要是针对西部地区。辽宁、浙江和广东并不具有此类政策优势。那么，作为中国经济水平相对发达的辽宁、浙江和
10、广东三省，为什5么在福利支出的结构上存在较大的差异？具体说来，辽宁更重视社会保障类福利支出而忽略了教育类福利支出，浙江更重视教育福利类支出而忽视了社会保障类支出，而广东对于这两类福利支出的比例都偏低。下文将给出一个假说并论证之。 二、中心假说与论证方法 本文的中心假说是：作为理性行为者的地方官员，为了推进地区GDP（晋升指标）增长和扩大税收，会在福利支出的结构上跟随当地主体类型企业的福利偏好。具体而言，地方福利支出结构的差异体现了地方政府福利偏好的不同，而这种福利偏好是由当地主体类型企业决定的。从理论层面讲，地方官员虽然都是利益最大化者，但其利益由制度定义，这种制度主要体现在不同经济发展模式下
11、地方政府与企业的关系类型。 在阐述本文的论证方法之前，有必要对本文所使用的变量进行定义，并指出案例选取的标准。 1. 本文研究假说的自变量是地方政府与地方企业之间组成的政商关系。对于地方政府而言，本文将其看作利益最大化的理性行为者。地方官员是地方政府的领导者，也是决定当地福利政策的政策决策者。对于地方企业而言，本文实际上是按照所有制类型进行了分类。出现在本文三个案例中的企业类型分别是国有企业、乡镇企业和外资企业。这里要说明的是，同一省份往往同时具有上述三种企业类型。例如，辽宁虽然是以国有企业为主，但其沿海城市大连市近年来却通过引进外资企业带来显著的经济增长。再比如，浙江和广东两省同时存在乡镇企
12、业和外资企业类型，而且浙江的外资企业和广东的乡镇企业在绝对数量上也不在6少数。但是，我们这里只是将当地的主导企业类型作为代表进行讨论，这种简化在提取自变量过程中是必须的。 2. 本文研究假说的因变量是不同地区的福利支出结构差异，这种结构差异体现在保障型福利和生产型福利所占的比重。所谓保障型福利，指的是使劳动者因年老、失业、患病、工伤、生育而减少或丧失劳动收入时能从社会获得经济补偿和物质帮助，保障基本生活的一种福利，例如养老保险、失业保险等。所谓生产型福利，指的是能够提升人力资本和社会资本的福利，例如教育与工人培训。由于社会保障和教育是这两种福利类型的主要组成部分，本文在提出问题和论证的过程中都
13、以这两种福利作为代表，即社会保障代表保障型福利，教育代表生产型福利。 本文的主要论证方法是案例分析，共选取了辽宁、浙江和广东三个省份作为分析案例。案例的选取首先考虑到排除干扰变量对因变量的影响。正如前文所述，当地的经济发展水平和中央对地方的转移支付对于中国不同地区的福利支出水平都有影响。因此，必须选取在这两个方面基本相似的地区作为案例。辽宁、浙江和广东都是中国东部沿海经济发达地区，经济发展水平差异较小，基本可以控制经济水平对福利支出的影响作用。其次，这些发达地区基本没有或有较少的中央转移支付支持，并非中国西部地区省份主要依靠转移支付等政策优势来维持当地福利。也正因为本文选取的案例控制了这两个干
14、扰变量，我们就必须提出其他新的解释变量来解释这三个案例省份的福利结构差异问题。 3. 本文在选择案例时也考虑到必须具有一定的代表性。环渤海经济圈、长江三角洲经济圈和珠江三角洲经济圈组成了中国东部地区的三大7经济圈。改革开放以来，依托发达便捷的交通优势、雄厚的工业基础和各异的自然禀赋，这些地区一直是中国经济最活跃的地区。辽宁、浙江和广东分别是这三大经济圈的主要构成省份和典型代表。不仅如此，这三个省份所体现的中国东部地区三种经济发展模式，以及当地经济发展所依赖的企业类型同样具有代表性。 三、案例分析及论证 （一）辽宁高保障型福利财政支出的政治经济分析 建国初期，国家在第一个五年计划以后模仿了苏联的
15、传统工业化道路，以便尽快在工农业产值上赶上和超过西方国家。辽宁作为我国的重工业基地，是东北三省经济实力最强，经济发展水平最高的省份，其中鞍山、本溪、抚顺、盘锦、沈阳等都是我国著名的老工业基地城市。辽宁是新中国现代工业的发祥地，为我国的经济发展和工业化做出了卓越贡献。同时，这种重工业化的发展方式给辽宁遗留下来大量的国有企业，国有企业在辽宁经济活动中占据主导地位。由于国有企业几乎在各个产业都占有主体地位，扼杀了民间资本的投资机会，对民营企业的发展具有“挤出效应” ，导致民营企业发展缓慢。就辽宁的经济发展模式而言，其政商关系主要体现在地方政府与国有企业之间的关系。 这种以国有企业为主导的经济发展模式
16、给辽宁带来了较大的后遗症。企业办社会是国有企业的传统，是我国“单位制”时期为企业职工提供社会福利的主要方式。然而，伴随着改革开放带来的国有企业改革，大中型国有企业的政策性破产以及国企职工下岗分流导致了辽宁社会保障负担非常沉重。这主要表现在三个方面：（1）参加社会保障的人数最多。8辽宁作为东北老工业基地的典型代表，城市化高，国有大中型企业多，拥有大批的在职职工及离退休人员。15 无论从数量，还是从覆盖率上计算，辽宁省参加社会保障的人数都在全国排在前列。 （2）下岗失业人员过多。2006 年辽宁失业保险参保人数为 614.1 万，企业占 74.30%，为 456.3 万人。其中在企业范围内，国有企
17、业的参保人数为 209.2 万，占全省企业事业保险参保人数的 45.85%，占据了半壁江山。2007 年辽宁省城镇登记失业率为 4.4%，同期全国城镇登记失业率为 4.0%。16 （3）离退休人数逐年增多。截至 2011 年，辽宁省离退休人数为 458.1万人，全国退休人员数的 8%，位居全国第一。辽宁省抚养比 2.2：1，远低于 3：1 的全国平均水平。近年来全社会老龄化问题严重，退休人员比例呈上升态势。17 我国从 2002 年底到 2003 年开始的政府行政机构改革使地方政府逐步确立了独立的利益主体地位，地方政府因此得到了部分可自由支配的财政收入，并承担了地方财政预算的责任。对于地方政府
18、而言，当地国有企业既是他们促进经济发展，获得财政收入的重要手段，同时，国有企业沉重的社会保障负担也是他们所必须解决的问题。国有企业所带来的经济效益与其历史遗留的社保负担就像硬币的两面一样，既是税收的主要缴纳者，也是生产经营活动的参与者，还是地方政府实现政绩目标的主要依附力量。地方政府可以通过自己正式的或非正式的方式介入国有企业的资产运营当中，并通过国有企业输送利益来完成地方政府的目标。当地方政府面对社会保障基金筹集过程中出现的巨大历史隐性债务问题时，能够通过国有企业中国有资产的转移来实现政府的福利目标。这就将二者的利益捆绑在一起，形成具有中国特9色的地方政府与国有企业之间的政企关系。 中华人民
19、共和国宪法第二章第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。 ”在当前我国中央与地方政府的事权划分中，地方政府对于地方的科教文卫和社会保障都负有重大责任。为确保社会保险基金的稳定和及时征缴，从而实现国家的社会与政策目标，辽宁地方政府不得不承担起相对于其他地方政府来讲更为沉重的社会保障负担。 综上所述，在辽宁，政府与企业的关系主要体现为当地政府与当地国有企业的关系。相对于其他地方政府为了辖区的经济发展而忽视社会保障投入不同，辽宁国有企业沉重的社会保障负担是历史遗留问
20、题，无法回避。另外，本省除了大连等沿海城市以外，招商引资的先天优势并不明显。地方政府并不会为了保留辖区内的企业和吸引新的企业进入辖区对福利采取消极态度。由于国有企业为当地的经济发展与财政来源都做出了巨大贡献，这就使得地方官员必须在一定程度上满足国有企业的偏好。国有企业的偏好体现在对其国企成员的保障性福利供给上，而保障辖区内人民的福利水平又被法律规定为不可推卸的责任。因此，辽宁地方政府不得不在社会保障类福利上投入更多。 （二）浙江高生产型福利财政支出的政治经济分析 在计划经济时代，浙江并未被定位为“工业基地” ，并没有得到政府较多的支持和投入。同时，计划经济体制下对于地区产业发展的政策性限制或投
21、入歧视一直影响着浙江的经济发展。面对这种政策性的限制，10浙江只有通过自我的体制创新来寻求经济发展和工业化的途径。从产业发展的模式看，浙江经济最初是从技术含量较低的劳动密集型加工工业起步的，加工深度、加工规模和资本集约度处于一个自发的提升过程之中，产品主要以建材、纺织、小家电和小商品为主，这一特征被总结为“轻、小、低、散” 。与我国东部的其他沿海省市相比，浙江工业生产的集约度和集中度都偏低。18 浙江省经济发展模式的一个重要特征是块状经济或区域特色经济，在一定的辖区范围内产生了具有明显地方特色的区域性产业群体，即所谓的“一村一品、一地一业” 。20 世纪 80 年代以来，浙江 90%以上的县市
22、区都培育和发展了块状经济，比较知名的如宁波服装、义乌小商品、温州皮鞋、海宁皮革、永康小五金、嵊州领带、大唐袜业等，这些块状产业在全国同类产业中都占有相当份额，呈现出良好的成长性。19 这种块状经济的发展模式带动了浙江经济和社会的发展。块状经济对地区发展的促进作用是多方面的，但就其对于地方财政的福利支出而言，其最重要的影响是带来了浙江财政体制上的强县扩权、强镇扩权改革。据统计，20 世纪 90 年代以来，浙江经历了四次强县扩权改革。20 在我国当前的财政体制背景下，基层政府的财权与事权不匹配是一个得到学界广泛认同的现象。尤其是 1994 年的分税制改革后，财权上移而事权下移，地方财政尤其是县以下财政状况堪忧，负债问题比较严重。而浙江省的块状经济发展模式，既给予地方财政更稳定的财政资金来源，同时其带动的县镇扩权改革也有利于基层政府事权与财权的合理配置。这两方面的因素使得浙江省省以下各级政府有能力履行好在就业和社会
