1、1论大学内部治理结构中的民主管理摘要：民主管理不仅是大学使命的内在需求，也是大学权力配置的必然选择。大学自治必须依靠民主意识维护，行政权力运行必须依靠民主制度监督，学术自由必须依靠民主管理保障，民主管理在大学制度中发挥着重要作用。 关键词：大学；内部治理结构；民主管理 中图分类号：G471 文献标识码：A 文章编号：1672-4038（2013）06-0057-05 一、民主管理的涵义及特征 1 民主管理的涵义 归纳起来，民主管理包括三个层面的内涵：一是代表一种政治制度。它是指人民行使自己当家作主的民主权利，对国家事务和社会事务进行管理。二是代表一种管理制度。它是指群众和各种非行政团体、机构参
2、加自己所处的社会组织的管理，它包括决策、计划、组织、领导、控制和监督。三是代表一种管理方式。它是指群众和各种非行政团体、机构参加自己所处的社会组织事务的日常管理，它是相对于民主选举、民主决策、民主监督而言。基于此，民主管理就是群众和各种非行政团体、机构参加自身所处的社会组织的决策、计划、组织、领导、控制和监督的活动。大学的民主管理有广义和狭义之分。广义的民主管理是指运用民主理念、民主作风、民主方法所进行的管理。它不仅包括发挥学校教2职工代表大会、工会委员会、学术委员会、校务委员会以及学生会、共青团委员会等机构、团体的作用，还包括发挥中国共产党学校委员会、民主党派组委，甚至行政机构的作用。狭义的
3、民主管理是指师生员工、群众团体以及非党政机构运用少数服从多数的方式所进行的管理。它主要包括学校教职_T 代表大会、工会委员会、学术委员会、校务委员会以及学生会、共青团委员会等机构、团体参加学校事务和人事的决策、计划、组织、领导、控制和监督的活动。 2 民主管理的特征 民主管理有三个方面的特征：一是民主管理的群众性。首先，参加管理的主体是群众或者代表群众的群众团体，而不是行政机构或其他部门。从这个意义上讲，民主管理可以称为“群众管理” 。其次，民主管理的决策是按照少数服从多数的原则进行，通过管理来反映多数群众的意愿，体现了群众性。二是民主管理的程序性。首先，民主管理必须有制度和规则作为其运行的前
4、提条件。民主管理是自下而上的管理，这种群众管理缺乏权威性和可操作性，需要程序保障其能够实施。没有程序就没有民主管理。其次，民主管理在运行过程中也必须有制度和规则的支撑。群众是由不同利益人们集合而成的群体，他们会站在各自的立场上从事管理，如果没有制度和规则，这种管理只会空有其名。同时，当群众从事管理的时候，可以更好反映不同利益群体的诉求，通过规则允许下的博弈，帮助所在社会组织吸纳有益的建议，帮助组织形成更加合理的运行规程，提高组织的运行能力。三是民主管理的现实性。由于民主管理实行少数服从多数的原则，而多数人往往反映的是现实的客观存在，3是“主观见之于客观的东西” 。因此，民主管理表达的是一种代表
5、多数群众利益的现实诉求，即是一种现实客观存在的主观表达。 二、民主管理是大学使命的内在需求 1 大学使命的涵义 对于使命这个概念，1989 年版的辞海解释为：“使者所奉之命。”2007 年第 5 版现代汉语词典解释为：“派人办事的命令，多比喻重大的责任。 ”从这两种解释出发，笔者认为，大学使命就是时代赋予大学的伟大历史任务，是大学应该去做，也是必须去做的事情，它具有崇高感和神圣感。 对于什么是大学的使命，学界有不同的看法和意见。笔者认同较多学者的观点，即“文化传承和创新是大学的使命” 。尽管许多学者在表述上不尽一致，但其基本内涵是一致的。纽曼教授在大学的理念中明确指出，大学是“一切知识和科学、
6、事实和原理、探索和发现、实验和思索的高级保护力量。 ”西班牙学者加塞特认为， “大学的任务在于向人类传授时代文化的全部内容，向人类清楚地展示个人生活必须得到阐明的宽广世界。 ”美国学者弗莱克斯纳在现代大学论中，赞赏并引用了英国霍尔丹勋爵的观点：“大学是民族灵魂的反映” 。他假设打碎现在所有的大学，随心所欲组装后，一定存在的是“保存知识和观念、解释知识和观念、追求真理、训练学生以继承事业 ”。在这里， “民族的灵魂”就是民族的精神、民族的文化，大学就是要传承和创新民族的精神和文化。社会上再没有任何其他机构能够肩负这一历史使命，只有大学能够承担。 42 大学使命决定了大学基本特征 “传承和创新文化
7、”的大学使命决定了大学的两个基本特征：学术自南和大学自治。 “学术自由”就是学术人拥有探索未知和追求真理的自由。 “对于一个大学来说，学术自由是非常重要的，伟大的思想无不来源于自由探索。 ”学术自由不仅仅是一种提法、一种要求，更是一种信念、一种追求。大学要履行自己的神圣使命，就必须坚持“学术自由” 。 “这种自由的基本理由完全是为了公众利益。社会依靠高等学府作为获得新知识的主要机构，并作为了解世界和利用它的资源改进人类生活条件的手段。 ”只有这样，面对文化的传播和运用，大学才可能以独立、批判的精神进行扬弃：面对人类文化的遗产，大学才可能摒弃世俗的观念进行保护；面对文化的创造，大学才可能具有献身
8、科学的精神和大无畏探索的勇气，才可能引领社会的文化。正如美国学者弗莱克斯纳所说：“大学不是风标，不能什么流行就迎合什么。大学应努力满足社会的需求，而不是它的欲望。 ” “大学自治”就是大学人自己管理自己的事情。文化的传承和创新都需要大学自治，这不仅是西方高等学校“最悠久的传统之一” ，而且是现代大学制度最重要的特征。学术自由必须有自治作保障， “自治所以合理存在的根据必须是忠实于真理” 。 “本质上，高等教育的自治在于公众对独立思考的作用的理解。高深学问正包括在这种独立思考之中。 ”大学自治不仅仅是一种口号、一种原则，它更是一种精神、一种制度。大学自治包括四个方面的内容：自主、自理、自律和监督
9、。大学自主要求大学的事情由大学自己做主；大学自理要求大学的各个利益相关者共同治5理大学；大学自律要求大学不仅要遵守国家的政策和法律，而且在大学内部形成权力制衡的约束机制：大学监督要求投资者、其他利益相关者和社会对大学进行评价和监督。这四个要素既相互区别又相互联系，构成了大学自治的内涵。大学自治并不是绝对的、无条件的。我国大学一直处在国家行政体制的管理下，对政府的依存度极高，依法自主办学还只是停留在口号上。但是，知识的保存、传播、运用以及生产，有其内在的规律和特殊的要求，政府不能简单运用行政命令的办法管理大学，自治必然成为大学的选择。只有这样，大学才能在人才培养、科学研究、社会服务等方面发挥重要
10、作用，才能引领实现国家和民族的长远目标。促进人类进步和社会发展。 3 大学使命决定了大学内部治理结构框架 履行神圣的使命，大学必须要拥有学术自由，必须要拥有自治。大学自治要求大学内部治理结构形成各司其职、权力制衡的运行体制。首先，内部治理结构要反映执政者和投资者的权益。学校党委的领导代表政治领导，公立大学的党委还代表投资者国家履行权力，把握办学方向，宏观管理学校。其次，内部治理结构要反映办学者的权益。学校校长要根据大学自身的规律和特点，形成良性的管理机制，有利于大学履行人才培养、科学研究和社会服务的职能。再次，内部治理结构要反映专家学者的权益。教授参与学校决策，尤其是学术方面的决策，有利于为学
11、术自由提供制度支撑、为学术活动运行提供有效保护。第四，内部治理结构要反映师生员工的权益。师生员工参与学校管理。尤其是对学校的领导和重大事项进行监督，有利于发挥师生员工的智慧，调动他6们的主动性和积极性，促进学校事业健康、快速发展。由于学校相关利益主体各自的权益都应该受到保护。这就决定了大学内部治理结构是“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理” 。可见，民主管理是大学内生性的需求。 同时，学术自由要求大学内部治理结构形成有利于崇尚学术、探索真理的制度环境。对待学术问题，以前人们更多地关注来自外部的干扰，即来自政府、社会等外部因素的干扰。其实，还有来自内部的干扰，即学校行政、学术组织、学术权威等
12、内部因素的干扰。不论什么个人或组织，一旦考虑问题只从自身利益出发，一旦成为既得利益的享有者，就会排斥、干扰与自身利益不相符的人和事，更谈不上学术中的自由探索。从这个意义上讲，学术权威就会蜕变成为学术霸主。学术问题的研究是一个需要不断探索、发现的艰苦过程。真理往往首先掌握在个别、少数人的手上。而不是掌握在多数人的手上。因此，学术自由对大学权力配置提出了要求。对待学术问题既不能按照行政命令的办法进行管理，也不能简单按照少数服从多数的原则行事。对于高深学问，通常只有同行之间的评价才更加具有意义。只有在充分争鸣、充分说服的基础上，才能真正显示出同行评价的价值。然而，同行评价只是判断学术问题的重要标志，
13、不是唯一的标志，只有实践才是判断真理的根本标准。这就决定了大学管理的特殊性，要求学校管理者充分发挥教授治学（校） 、民主管理的作用，营造追求思想自由的氛围和制度环境，民主管理成为大学使命的内在需求。 三、民主管理是大学权力配置的必然选择 7广义上讲，权力是指能够影响、制约或改变自身或者他人思维和行为方式的力量。这种力量具有等级性、强制性、排他性和扩张性的特征，其中权力的扩张性是权力的根本特征。权力的这些特性，使得权力在缺乏监督和制约的情况下容易被滥用。 “一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。 ”权力的特性决定了权力运行必须有相互制衡的机制。 纵向上，大学内部治理结构的权力可分
14、为决策权、执行权和监督权。这三种权力互相联系，互相制约，构成学校权力平衡运行的架构。党委领导下的校长负责制主要体现了权力的决策和执行，即党委领导决策，校长负责执行。当然，这里面也存在着监督的权力。如：学校党委对党员和干部廉洁自律的监督，对校长行政工作的监督；校长对行政干部工作的监督和作风的监察等。但这些监督的权力是自上而下的，即权力强势者对权力弱势者的监督。还缺乏自下而上的监督，即权力的弱势者对权力强势者的监督。因此，广大师生员工、群众团体以及非行政机构组织对学校党委、行政权力的监督，显得尤为重要，这是权力配置和平衡的必然选择。 横向上，大学内部治理结构的权力可分为党委的领导权、校长的行政权、
15、教授的学术权和广大师生员工、群众团体以及非行政机构组织的民主权。大学自治必须依靠这四种权力的共同运作来维系。每种权力都有自己的功能，既要彰显自身的作用，又要制约他方。如群众或代表群众的组织所拥有的民主权力。在大学的内部治理结构中既要参与学校的管理，又要对学校的管理进行监督。权力只有在均衡和恰当中才能有效8运行。从现实情况看，由于缺乏相应机制的约束，大学内部治理结构的均衡性明显不够，缺乏权力运行的科学性和效率性。如大学的决策权与执行权没有很好分离，决策和执行往往是两套班子一套人马；党委的权力和行政的权力往往代替了学术的权力和民主的权力等。 四、民主管理在大学制度中发挥重要作用 1 大学自治必须依
16、靠民主意识维护 大学的民主意识伴随着大学的产生而产生，伴随着大学的发展而发展。早在中世纪，大学在政府与教会之间取得了一定的自治权，学者可以较自由地教授课程和探索未知。同时，师生员工与校方一起探讨、管理学校的各项事务。随着大学的发展，学校内部逐渐形成了评议会、教授会等民主管理的组织形式。 大学自治是现代学校制度的客观要求。人们在这一方面还存在着认识上的误区：有的认为大学自治仅仅就是国家要对大学松绑，给足政策：还有的认为大学自治仅仅就是赋予校长权力，把大学自治简单等同于校长个人负责。其实，大学自治不仅需要国家建立和完善对大学管理的政策和制度，通过松绑，给大学一个宽松的外部环境，还需要在大学内部形成
17、良好的约束机制，形成各司其职、权力制衡的运行体制。除了明确的责任、规范的制度、严格的要求外，还来源于广大师生员工的民主参与和监督。大学自治也不仅仅是校长自主办学，校长负责制不等于校长个人负责，而应该是学校利益相关体共同自主办学，它必须包括投资者、校长、行政人员、教师、技术人员、学生以及毕业出去的校友，缺一不可。 9大学自治的前提是大学必须自律。从内部治理结构看，大学自律必须要有学校利益相关体的民主意识的支撑，必须要有广大师生员工的积极参与。师生员工通过参与学校的决策和管理，通过对学校重要人事安排和重大事项进行监督，在大学内部形成有效的自律机制。民主管理的过程其实也是广大师生员工自我教育、自我管
18、理的过程。通过民主管理。可以使师生员工自己约束自己、自己教育自己、自己激励自己，不仅可以监督、约束学校的自律，也可以促进自身的自律。教代会制度作为民主管理的一个重要平台，教代会代表不仅参与了学校事务讨论和决策，而且对学校行政系统运行起到了很好的监督、检查作用，同时也是一个自我教育、自我约束的极好阵地，可以较好地保障大学依法自主办学权力的正确行使。 2 行政权力运行必须依靠民主制度监督 大学行政是大学认真履行职能、完成大学使命、形成正常运转的保障。行政管理的核心价值在于追求行政效率。要使行政管理既有效率又负责任，行政管理必然实施行政首长负责制，即本组织的行政一把手对上级组织负全面行政责任的工作制
19、度。行政下级以服从为天职，要求不折不扣地执行行政首长的命令。这种行政权力的运行具有“权力集中、指挥统一、体系完整、分工明确、职责分明”等特点。除了这些优势外，传统行政管理体制本身存在着内在的缺陷：一是行政管理所追求的效率是否正确？这是行政管理体制本身所没有办法解决的问题；二是行政管理执行首长负责制，首长运用权力是谋公还是谋私？这也是行政管理体制本身所没有办法解决的问题。在现实生活中，大学权力运行体制没有完全理顺。比如：大学的决策权、执行权很强，而监督权尤其是民主监10督权很弱。因此，在大学内部治理结构中，单一行政管理无法满足大学生存、发展需求，仅有党委领导下的校长负责制也是不够的，需要有其他管
20、理方式跟进，其中民主管理、学术管理成为必然的选择。 3 学术自由必须依靠民主管理保障 大学的学术问题包括三个层面的问题。一是对学术问题的自由探索。如何了解、认识事物的规律，把握事物生存、发展的原理，探寻这个问题的答案。这一类问题的评判标准通常是同行评价，唯一标准只能是社会实践。二是与社会需要、学校发展紧密相连的学术问题。比如学科方向凝练、学科建设、专业设置等，这是在学术权威领导下，通过学术组织对其进行评判和裁定。三是与学术问题相关的其他问题，比如学位授予、职称评定、学术制度建设等，这是由学术组织严格按照少数服从多数的民主原则进行裁定。无论哪一个层面的学术问题，从民主的角度讲，都需要有“对人格的
21、尊重和对人的权利认可” ，都需要有“在群体中各成员之间的相互平等” ，都需要有“对学者学术研究权利的保护，对学术上不同意见、尤其是少数人意见的尊重和保护。 ”而这些正是民主意识、民主作风所涵盖的内容，成为民主管理的重要组成部分。只有这样，大学才能够真正形成崇尚学术的制度环境，学术自由才不会是一句空话。 大学运行、发展的内在逻辑决定了教师特别是教授在学术上的决定权，决定了大学的学者应该参与学校事务的管理和决策，特别是学术事务上的决策。通过民主管理，可以维护学者学术研究的权益，还可以为学术活动营造良好的氛围，可以为学术自由提供制度支撑，可以为学术活动的运行提供有效保护。如：以教师为主体的教代会行使民主管理的
