1、1论集体建设用地流转解禁之谬误摘要当前关于集体建设用地问题的研究中，主流的观点认为允许集体建设用地自由流转，建设城乡统一的土地市场将成为解决当前土地问题的有效路径。这些研究往往赋予自己保护农民土地财产权利、给予农民“国民待遇”等道德话语，但是由于其分析的片面性与缺乏逻辑性使得诸多研究主张与其所期待的改革目的完全相悖。在梳理关于集体建设用地流转问题的已有研究的基础上，笔者认为对此问题的探讨应当理清并具体分析一些基本问题，明确允许集体建设用地自由流转并不是解决当前土地问题的有效途径，当前与建设用地相关的土地问题应当置于中国城市化的进程和调节收入分配机制的框架之下进行思考与建构。 关键词集体建设用地
2、；城乡二元土地制度；土地增值收益；城市化；收入分配机制 一、问题的提出 随着中国城市化的快速推进，对于土地问题的讨论开始从着重于对耕地相关问题的关注，转移到农地非农化问题的讨论上来了，而集体建设用地问题作为一个既与农地非农化问题相关联，又与耕地问题相关联的问题成为了当前土地问题中的焦点。 1 集体建设用地流转何以成为问题 我国是一个人地矛盾突出的国家，因而保护耕地、保证粮食安全以及保持粮食产量（增产）成为了土地及其相关制度的设计中的核心要素。2土地是不可再生资源，为了保护有限的土地资源，国家提出了坚守 18 亿亩耕地红线的目标，并实施偏紧的国有建设用地供给政策，即地方每年获得的国有建设用地指标
3、不能超过地方发展的实际需求，该政策主要是为了保证国有土地的集约节约利用。 在偏紧的国有建设用地供给政策下，出现了三个方面的土地问题。其一，征地与拆迁中的利益博弈问题。国家实施偏紧的国有建设用地供给制度，并且国家是土地一级市场上的唯一供给方，国有土地的出让价格是高昂的，也就是说，集体土地经征收程序转为国有土地后产生了巨额的土地增值收益。面对巨额的土地增值收益，必然产生征地拆迁中利益主体的博弈问题，这也是当前征地与拆迁中各种矛盾突出的原因所在。其二，在城郊区域出现小产权房问题。小产权房问题的发生在于只有国有建设用地才是能够自由流转的，而集体建设用地是限制流转的，小产权房问题的解决首先取决于集体建设
4、用地改革的走向。其三，地方政府冲破中央对于征地指标限制的问题。地方要发展经济，土地是基本要素，中央采取偏紧的征地指标供给，而地方则有着冲破限制的强烈动力，所以在 1990 年代，中央开始将一些区域列为以集体建设用地流转为主要内容的土地改革的试点区域，这实际上也是央地互动的一个结果。 关于以上三个方面的土地问题的讨论往往会归结到对于集体建设用地流转问题的讨论上。首先，集体建设用地流转的限制或放开直接影响征地拆迁补偿模式，即限制流转则集体建设用地只能参照农用地进行补偿，而放开流转则意味着征地拆迁参照市场价格进行补偿将成为可能；其次，集体建设用地流转走向与小产权房问题的解决有着最为直接的关3联性；最
5、后，大量的研究立足于对以集体建设用地流转为主要内容的土地改革的试点区域考察，在此考察的基础上对于集体建设用地流转的必要性、途径、效果及注意事项等进行探讨。而随着我国经济的高速发展，城市化的迅速推进，上述三个方面的土地问题显得尤为突出，因此，集体建设用地流转问题成为土地问题中的焦点。 2 主流主张：集体建设用地流转应当解禁 当前关于土地问题的研究中，普遍的观点认为我国城乡二元土地制度格局的弊端正在逐步凸显， “它给整个经济运行带来很大风险，包括土地资源的浪费、地方政府的财政和基础设施建设投资高度依赖土地出让和土地抵押，加大了政府财政风向和金融风险、农民土地财产权受到侵犯等” 。而这一问题的解决正
6、是在于集体建设用地流转的解禁，在于“建立城乡统一的建设用地市场” ，实现“集体土地与国有土地的同地、同价、同权” 。而这一主张的依据主要表现为三种类型的观点，即效率论的观点、公平论的观点和诱致型制度变迁的观点。 效率论的观点认为，土地资源在各部门之间自由流转，优化配置，通过这种方式能够提高土地资源的利用效率，最终“社会的总收入就会因资源的转让而提高了” 。效率论的观点一方面看到了随着城市化和小城镇建设的加快，建设用地在供需方面的矛盾突出，另一方面又看到了当前农村宅基地闲置和“空心村”的出现等问题，而这两个方面问题都与现行的土地制度对集体建设用地流转进行限制的规定的相关，也就是说以上问题的呈现正
7、是建设用地资源没有得到有效配置的反映，而变革的路径正是在于集体建设用地“在市场集中的作用下，自由地在各部门间4流转，以实现其最有配置，取得最佳经济效益” 。 公平论的观点认为，在当前仅由国家掌控土地一级市场而集体建设用地限制流转的体制下，农民在土地增值收益的分配中受到了不公平的对待，这种不公平对待既表现在征地拆迁中对农民的补偿过低的问题上，还表现在集体建设用地不能自由流转导致的小产权房不能合法化的问题上。既然集体建设用地的限制流转成为了征地拆迁矛盾突出等土地问题的原因所在，那么解决这些问题的路径也就比较清晰了，即“把土地非农化的极差收益更多地留在村集体和农民手中，使农民一次性获得土地补偿变成长
8、期、稳定的收益，让农民得以凭借土地权利参与到工业化、城市化之中，实现了政府、用地企业、村集体和农民的共赢，农民也分享到了城市建设和经济发展的成果。 ” 诱致型制度变迁的观点看到了在国家法律对集体建设用地的流转进行了限制规定的当下，实践中宅基地的流转、宅基地交易却频繁发生，这被称为是集体建设用地流转的隐形市场。这种集体建设用地流转的隐形市场又进一步引发更多的土地问题，一方面是隐形交易市场由于不能受到法律的调控而产生了大量的产权纠纷，另一方面是由于农民的宅基地和房屋不能够进行市场化的交易而导致其在交易中只能进行“简单的成本估价” ，这样“农民宅基地及房屋的真实交易价值就肯定会被低估”，从而造成对农
9、民财产利益的损害。由于宅基地隐形市场的普遍存在，而在宅基地管理上“采取疏导方式而非强堵手段”被认为是明智的选择，也就是集体建设用地流转的隐形市场的存在表明了集体建设用地流转的制度需求，这被称之为“诱致型制度变迁” 。 3 少数派的观点：对5集体建设用地自由流转持否定态度 虽然主流的研究结论都是主张集体建设用地自由流转，但是也有少数学者从多个角度对土地制度及中国当前的土地问题进行分析之后，并不认为集体建设用地自由流转将成为解决中国土地问题的有效路径。 土地发展权的视角。陈柏峰通过对土地发展权的研究表明：土地发展增益主要源于外力，是全体社会大众努力的结果，具体地块的发展增益与国家发展战略、城市规划
10、、非农用地供应政策、城市化速度等因素密切相关。我国当前的土地法律制度虽未严明土地发展权，但实质上实施的是土地发展权国有模式，这种模式能够防止少数人独享土地发展增益。 土地资源属性的视角。刘俊的研究表明，土地作为一种自然资源，其上存在着资源与财产的双重属性，土地的财产属性追求的是经济效益价值目标，而土地的资源属性则蕴含着人类的生存保障等社会公平价值理念的追求。 “对土地的私人所有权给予不合理的严格法律保护，会导致将本来属于社会全体成员乃至未来社会成员应当分享的土地资源利益被垄断控制在具有优势地位的私人土地所有权人的手中。 ”所以，他主张“应当将土地中隐藏的相当大的那一部分来源于土地资源的利益剥离
11、出来，通过建立一项土地资源利益的社会返还制度，让土地权利人将占有的非劳动产生的利益返还给社会，有全体社会成员共同分享” ，而这项制度只能通过土地所有权独占主体国家才能实现。 土地制度宪法秩序的视角。贺雪峰将当前“中国土地公有，地利共享，消灭土地食利者的法律” ，称为是中国土地制度的宪法秩序。中国土6地制度的宪法秩序， “是中国 20 世纪资产阶级革命和社会主义革命的重要成果，这一成果在当前中国现实中的表现就是，土地特权利益集团已经作为一个阶级被彻底消灭了，没有人再可以声称自己是特定土地的所有者，从而要求这块土地上的超出个人劳动的特殊利益。 ”也就是说我国当前的土地制度恰是一个土地涨价归公，地利
12、共享的体系，而当前的集体建设用地自由流转，集体建设用地直接入市等主张， “正是要重建本已消灭的土地利益集团” 。 从以上关于集体建设用地问题的研究综述中可以看出，关于集体建设用地流转解禁之辩最终还是要归回到对于土地收益的分配问题上来，一个理想的土地制度应该要兼顾土地收益分配的公平，土地利用的效率和社会的可持续发展。但是在当前关于集体建设用地流转应否解禁的讨论中，肯定与否定的观点都表明了自己的主张是对农民土地利益的维护和对于土地利用效率问题的考虑。那么，哪种主张更为可取呢？要回答这个问题，我们必须对其中的关键命题进行仔细的清理，从而还原集体建设用地问题的真实逻辑。 二、农民权利话语与城市化进路
13、在关于集体建设用地流转解禁的争论之中，很多的研究将集体建设用地自由流转之后会产生的“积极后果”的设想作为其主张集体建设用地流转解禁的论据。这些“积极后果”包括：真正使农民的财产权利获得保护，有益于城乡一体化的进程和我国城市化的推进。这些美好的发展结果确实值得向往，但这是否是集体建设用地自由流转的必然后果却值得反思。 71 什么农民？什么权利？ 当前诸多关于集体建设用地问题的研究将农民拥有使用权的集体建设用地（宅基地）表述成为“沉睡的资本” 、 “农民手中的金砖（金碗） ”等，即认为农民的集体建设用地使用权是一项能够产生巨大经济收益的资源。但是现有限制集体建设用地流转的制度“无疑限制了农民对属于
14、自己财产的有效处分，使农村房屋沉淀，成为不具有基本市场价值的死资产，物不能尽其用。 ”也就是说，认为当前土地制度对集体建设用地流转进行限制损害农民利益的一般论证逻辑是：当前土地制度对集体建设用地的流转进行了限制性的规定，这一限制性的规定导致了农民所拥有的宅基地资源（集体建设用地使用权）不能够自由流转，包括农民房屋产权的处分实际上也受到了限制，也就是说农民的宅基地及房屋的财产属性无法获得实现，所以说当前对于集体建设用地流转的限制实际上是妨碍了农民土地财产权利的实现。并且依靠这一逻辑还引申出了“农民不能依靠土地脱贫” 、农民没有受到与城市居民等同的国民待遇以及农民不能依靠土地换取进城资金因而妨碍了
15、城市化的进程等观点。 以上看似为了保护农民利益而提出的主张是站不住脚的。首先，土地市场的活跃程度与土地的地理位置有着直接的关系，已有的一些实证研究证实了当前集体建设用地的流转比率近郊高于远郊，交通条件好的区域高于交通条件不好的区域，集体建设用地流转的价格由于地理位置的差别呈现巨大的差异。其次，笔者在对江汉平原的非城郊农村进行调研时发现，在当地的集体建设用地流转的过程中，宅基地的财产性价值很难获得体现，其原因不在于制度对于集体建设用地流转的限制，而在8于在这样的区域很少有对于建设用地的需求。因此，由于农民拥有使用权的宅基地呈现巨大的区位差异，即使从制度层面上放开对集体建设用地流转的限制，农民能否
16、通过宅基地流转实现财产性收益，农民能够在宅基地流转的过程中实现多大程度的财产性收益都将由于每个人宅基地的区位不同而呈现出差异性。而事实上，随着城市的平面扩张，建设用地的需求将主要在城郊区域展开，最终只有占农村人口 5%的城郊区域的农民，还包括极少数具备其他区位优势（比如风景秀丽区域的农民）能够通过集体建设用地的流转分享土地增值收益，而剩余的占农村人口绝大多数的农民根本没有这样的机会。 这也就是说，放开对集体建设用地流转的限制看似赋予了农民土地财产权利，但实际上却是一种在权利的初始配置阶段就极端不平等的权利设置，其只能代表占农民人口极少数的具备区位优势的农民的利益，其维护的也只是这一小部分农民的
17、利益，而损害的是大部分不具备区位优势的农民的利益。值得一提的是，在关于这个问题的讨论中，有一种观点认为当前的人口流动呈现双向流动的趋势，既有大量农村人口向城市的流动，也有城市人口基于创业、养老等原因向农村的流动，并且认为“这两种趋势在客观上刺激了农村宅基地市场的发育和形成” ，而这只是一种不切实际的想象，城市化的进程是不可逆转的趋势，大量的农村人口进城，由农民转为市民将是社会发展的趋势，纵使会出现个别的城市人口迁往农村的事例，一般情况下他们也会选择特定的区位进行迁移，比如到交通条件好的地方进行创业，到风景条件好的地方养老，但是这些都不足以改变大部分的农村难以产生建设用地需求的基本状况。 92
18、集体建设用地流转与城市化进路 当前在集体建设用地流转问题的讨论上还有一种观点认为，集体建设用地流转的解禁能够促使农民自主地参与到城市建设的过程中，能够实现在城市化的过程中政府减少投入而农民又可以获得土地收益的双赢的局面。该主张的依据在于，随着征地成本的增加， “政府在城市化的过程中先垫付很大的征地成本，现有财力很难承受，将影响城市化的进程。”如果集体建设用地的流转不受限制，农民以租赁、联营、入股等方式提供土地并参与土地经营，这样“不仅可以降低建设用地一次性投资成本，同时也可以使农民在入股联营以后得到长期稳定（或稳中有升）的经济收入，让农民共享城市化带来的文明成果，使农民自觉支持城市建设。 ”
19、这个看似完美的论证实际上是一种逻辑错乱的论证。事实上，根据土地被征收后使用方式的不同可以将征地分为三类：公益性征地，比如为修建道路而征地；产业发展用地，比如当前工业园区的征地；经营性用地征地，比如进行房地产开发的征地。而当前中国城市化进展迅速，城市基础配套设施相对完善的逻辑在于：在经营性征地中，地方政府低价征地，高价让地，其间的巨大差额形成地方政府的土地财政，而这部分土地财政主要应用于城市基础配套设施的提供，其中就包括了在公益性事业上的征地支出以及其他基础配套实施上的费用支出。可以说，没有当前的土地财政，地方基础配套设施建设将寸步难行。而根据上文主张的逻辑来看，通过集体建设用地的自由流转，原先
20、地方政府在经营性用地的征收出让中产生的土地财政的收益将直接转化为特定区域农民的10收益，这确实能够实现“（特定区域的）农民分享城市化的成果” ，这一部分农民为了实现自己长期稳定的收益或会将一部分收益用于基础设施建设，即实现“农民自觉支持城市建设”的目的。但是很快公益性征地问题就会面临困境，首先原先政府通过土地财政获取的征地资金没有了，其次农民不会自主将自己的土地用于公益性建设，而自己不分享任何的好处，所以只可能出现两种结果，其一，公益性征地由于资金问题难以开展；其二，将不存在纯粹的公益性征地，比如征地所在区域的农民将自己的建设用地提供出来用于修建公路，然后收取公路使用费。除此之外，其他不直接与
21、土地相关公益性事业将更难展开。 由此也可以看出，集体建设用地的自由流转不仅不是城市化的有效路径，而且只会使当前的城市化进程受到阻碍。 3 土地二元结构与城乡一体化 与国有建设用地相比，当前的集体建设用地的流转是受到限制的，这被认为是集体建设用地使用权与国有建设用地使用权的不对等，形成当前城乡二元的土地格局。主张打破城乡土地二元结构的观点认为，当前城乡土地二元结构的弊端也日益显现， “其可持续性也面临很大挑战。最明显的是，它给整个经济运行带来很大风险，包括土地资源的浪费、地方政府的财政和基础设施建设投资高度依赖土地出让和土地抵押，加大了政府财政风险和金融风险、农民土地财产权受到侵犯等。 ”而所谓的打破城乡土地二元结构，即主张实现集体建设用地与国有建设用地“同地、同价、同权” ，达到“两种产权、一个市场、同等权利”的目标。并且打破城乡二元土地结构也被认为是推动城乡一体化发展的路径。
