1、1论农业产业政策与竞争政策的协调摘要：农产品作为人类基本的生活物资，其价格波动影响甚广。近年来我国农产品涨价潮频发的原因有很多，其中市场竞争秩序的扭曲值得高度重视。从目前我国农业市场竞争秩序的规制现状来看，农业产业法规与以反垄断法为首的竞争法律政策的协调出现了问题，包括积极冲突和消极冲突，且以后者居多。鉴于后者发生的原因多在于农业产业法与反垄断法农业适用除外制度适用时衔接上存在盲区，建议通过优化农业适用除外制度以补正两者的关系。实现农业产业法律政策与竞争法律政策的协调与双赢。 关键词：农产品；市场竞争秩序；农业产业政策；农业产业法规；竞争政策；农业适用除外 中图分类号：D922.4；D922.
2、294 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）01-0140-05 一、从农产品涨价潮透视农产品市场竞争秩序 近年来，大蒜、绿豆、大米、鸡蛋、牛肉等基本农产品接连大幅涨价。源于这类基本农产品涨价的示范效应，白糖、苹果等农产品也交替领涨。过高过快的农产品涨价潮催生了“豆你玩” 、 “蒜你狠” 、 “姜你军” 、“糖高宗” 、 “苹什么” 、 “火箭蛋” 、 “牛魔王”等网络新词，广泛深刻地影响了人们的日常生活，使民众普遍感受到了生活水平的急剧下降。 与此同时，农产品价格大幅上涨并未带来农民收入的大增长，农民2收入现状仍然不容乐观。究其原因，除了一些涉农因素，如土地经营规模、农村
3、劳动力供给、农业从业者素质等，还涉及非农因素，如产业链条失衡、市场定价机制不合理、商品供销信息不对称等，而其中最为关键，却是以往较为忽视的因素是现代竞争策略对当下农业发展的影响和作用。其进一步表现为缺乏在法治经济下对推动农业产业发展与维护农产品市场有效竞争之关系的准确解读。这不仅导致了农业生产者收入的低增长，也致使农业产业链条利润分配不公平，普通消费者和广大农业生产者无法合理、正当地分享农业发展带来的利益，农业产业的发展面临着因缺乏有效竞争和合理监管而可能带来的风险。以近年来农产品轮番涨价现象为例。业内分析认为，除了种子、农药等原材料价格上涨，存储、运输成本增高，人力、加工成本增加以及自然灾害
4、频发等正常引致市场涨价的因素外，游资炒作农产品，中间商囤积农产品，控制农产品交易价格等违法行为，也成为农产品价格大幅上涨的重要推手。这类违法行为危害性极大，不仅对我国近年来的通货膨胀产生了助推作用，而且明显影响到了农产品的供给及其价格的稳定。 回应近年来一浪高过一浪的农产品涨价潮，无论是业内人士、专家学者还是一般民众，都普遍认为农产品生产者和消费者是农产品大幅提价的受害者，对加工、流通环节获利巨大的加工企业和中间运营商谴责之声不断。究其原因，在整个农业产业链条中，农产品生产者与消费者都面临着付出与收益极不对等的情况农民种植农作物付出辛勤劳动，但其正当利益受到占优势地位的加工企业和中间运营商的过
5、分挤压；消费者以高于竞争环境下正常价格几倍甚至几十倍的花销购得的农产品，3却并非物有所值。这一切都严重违背了在市场有效竞争下运行的价值规律和利益分配机制，极大损害了农产品生产者和消费者的正当利益。 当竞争成为一种社会运行模式时，任何形式的市场，实际上均为社会秩序的重要构成要素。对市场的损害无疑会破坏社会秩序的整体性与有效性，进而影响到存在于这一秩序中的每一个体。前述农产品涨价潮的出现，表面上看是农业产业链条上利益分配不公平的问题，深入观察就会发现该现象折射出的是农产品市场竞争秩序遭到了破坏。在如此环境下，垄断、不正当限制交易、不公正交易等违法竞争随时都有可能发生，届时受到损失的就不仅是农产品生
6、产者和消费者，目前获利巨大的农产品加工企业、中间经营商等也会蒙受损失，进而整个农业产业的健康、有序发展都会受到影响。 客观地讲，作为经营者，追逐利益是本性使然，其固然需要承担相应的社会责任，但是在一个缺乏有效竞争与市场监管的环境下，要求经营者自身通过高度自律来实现良好的竞争秩序，维持公正的市场交易是不现实的。这一要求通常会与其本性相冲突。为此需要建构一种正常的、外部性的竞争法治，通过及时有效、专业合理的竞争监管来实现有序竞争。 然而，从学术界的研究现状来看，近 5 年内（20062011 年）以“农业产业”和“市场竞争”为主题词，刊载于核心期刊上的论文仅 11篇，其中没有属于法学研究范畴的成果
7、，这一状况值得深思。虽然近十年来（20042012 年） ，中共中央连续以中央一号文件的形式明确指出“三农”问题的重要性，学术界也涌现出了大量关于“三农”问题的研4究成果，其中不少属于法学范畴，但是从市场规制法与农业产业发展法等经济法学视角观察“三农”问题的相对较少。这在一定程度上制约了将农业产业发展问题纳入法治经济框架下予以考虑的思路，不利于逐步改变农业发展主要靠政策的局面。为此，需要从农业发展的法治化维度入手，重点对农产品贸易与竞争活动进行规范分析，客观评价农业发展所面临的市场法治状况，结合社会经济发展的现实提出有效对策。 二、农产品市场竞争秩序遭破坏的规范性原因 一般认为，经济活动离不开
8、市场机制，市场运行需以自由公平的竞争为前提。自我国反垄断法实施以来，竞争与垄断成为社会普遍关注的话题。为了推进竞争，发挥市场机制的作用，我们及时出台了配套性法律、法规和相关司法解释。建立和完善各级竞争执法机构，努力营造以反垄断法为首的竞争法实施环境。然而，由于我国传统上缺乏市场竞争观念，竞争法制建设起步晚，因而所面临的困难也不少，尤其是在农业生产经营领域，长期分散经营，缺少商业化、组织化的经营模式，竞争意识弱，议价能力差，相关竞争规范及其操作能力严重不足。 从目前法律实施的情况看。关系国计民生的重要产业，如银行业、石油业、铁路业、电信业、航空业等都不同程度地受到了竞争法制的挑战和竞争执法部门的
9、监管，但就农业发展中的竞争扭曲现象而言，由于反垄断法第五十六条采用了农业适用除外规定，加之农业发展长期依靠政策调控，导致对发生在农产品市场上的竞争活动的规范和监管相对反应迟缓。 需要说明的是，在我国农业基本法中规定了“建立统一、开放、竞争、有序的农产品市场体系” ， “县级以上人民政府工商5行政管理部门和其他有关部门按照各自的职责，依法管理农产品批发市场，规范交易秩序，防止地方保护与不正当竞争”等规制农产品市场竞争的相关条款，应该说在基本法律制度上不存在供给不足。然而，依照我国法律实施和具体运行的特点，通常在基本法出台后会配套相关行政法规加以细化和明确，或（再）加之相关司法解释予以具体操作上的
10、确定等，由它们共同来完成法律从“书面”到“行动”的运行，这一复杂的过程会影响监管的具体实施。正是在这个意义上，同时考虑到以反垄断法为首的竞争法存在着对农业竞争问题规制的不确定性，可以初步得出这样一个结论，在我国目前的法律体系中缺乏有效的对农产品市场竞争活动进行规制的法律法规。以下予以具体分析。 近代以降，西方现代工业文明对我国政治、经济与社会产生了深刻的影响，在“被迫”与“主动”之间，我们逐步走上了现代工业化和城市化的道路，工业文明和商业文明大行其道。相关法律活动应运而生。呈现出一派法律工业化和法律商业化的景象，似乎对农业问题的法律思考越来越弱。实际上，基于农业在国民经济中的基础地位，国家从未
11、忽略过农业立法，尤其是近年来，为了适应市场经济深入发展的需求和解决“三农”问题，国家出台了大量的农业法律、法规及规章，农业法律体系基本形成。农业法看似不受重视，只不过是我国农业法学研究长期以来滞后于农业立法与执法实践，所投入的人力、物力以及智力支持远远不足，以至于在实践中已经严重影响了农业法的发展和“三农”问题的解决。近年来农产品涨价潮的发生。从制度规范上讲，也就是由于农业法与其他法律部门的规范（这里主要是指竞争制度规范）在调整农业6发展所引发的各类社会、经济关系时，在制度衔接和规范适用上出了问题。这些问题可以概括为制度规范的冲突，包括积极冲突和消极冲突。 为了更好地解说这类制度规范冲突的原因
12、，需要阐明以下两点：其一，基于市场经济条件下农业的脆弱性和农业危机发生后带来的巨大破坏力，现代农业法律制度建立和运行的主要目的是运用法律规范对农业加以扶持。体现国家对农业和农村经济的干预和调控，属于产业法范畴。就现阶段“三农”现状而言，可进一步认为当下农业法律制度就是对农业产业政策的法律化，其制定和执行部集中反映了国家的“三农”政策。其二，农业生产经营活动作为市场经济活动的一个重要组成部分，必然存在基于市场竞争的普遍性而出现的农业竞争行为或结构，农业经济活动也需要接受竞争法的适当调控。 当将农业法作为农业产业政策的法律形式划入产业法范畴时，通过农业法来规制农业生产经营过程中发生的竞争行为，其本
13、身就具有一定的制度风险，因为产业法律政策的目标在本质上是要实现整个产业的增长。以我国农业法为例，其第一条规定：“为了巩固和加强农业在国民经济中的基础地位，深化农村改革，发展农业生产力，推进农业现代化，制定本法。 ”第三条规定：“农业和农村经济发展的基本目标是：建立适应发展社会主义市场经济要求的农村经济体制，逐步实现农业和农村现代化。 ”至于在产业内部达成一种自由公平的竞争秩序，以及这种竞争秩序的存在给社会大众带来的利益，并不是产业法律政策的终极关怀和核心价值目标，甚至在产业利益与竞争利益发生冲突时。产业法律政策会自然地偏向前者。在此情势下，农业法律制度极易与竞7争法律制度产生积极冲突。 就消极
14、冲突而言，一方面，现有农业法律体系缺乏有效、系统地规制农业市场竞争问题的规定，相关案例较少，行政监管与执法面临着制度规范与操作经验两方面的不足；另一方面，反垄断法对农业领域特定行为采取适用除外规定，且对“农业生产者” 、 “农村经济组织”以及“农产品”等关键词没有作明确规定。在这种情势下，容易导致法律规制盲区的出现，即所谓法律规制的消极冲突。 结合近年来频发的农产品涨价潮来观察，农业法与竞争法对农产品市场交易与竞争活动的监管不力，更多地表现为一种消极冲突。具体而论，可从农产品交易环节经常存在的以下现象中窥见一斑：其一，由于农产品的普遍易腐性、长期存储的技术问题以及缺乏高效率的运输，使得许多个体
15、农业生产者对中间商（包括批发商或收购者）依赖很大；其二，农业生产面临的风险较大，个体农业生产者为了保证最低收入，防止在农产品供过于求的情况下“谷贱伤农” ，往往会选择与农产品收购团体事先签订订单，这种交易方式有时并不能真实反映交易时的市场价格；其三，对农业产业组织的性质与功能存在着误解与滥用，在滥用现象出现之后又缺乏及时有效的监管。前两项因素，基于农业生产经营活动的特殊性，是农业法律政策本身无法很好解决的，即便是所谓的解决亦只是减低其风险，而并非消除这类基于农业生产经营本质而固有的弊端。第三项因素，我国农业法规有专门规定，如 2006 年 10 月颁布、2007 年1 月开始实施的农民专业合作
16、社法 ，然而该法实施的效果不是很好。与此同时，有关农业发展的竞争政策的实施，以反垄断法农业适用除外8制度为例，由于其相关术语和规定不够明确，尤其是对于“农村经济组织”等农业产业组织的认定与既有的农业法尚未实现对接，致使以反垄断法为首的竞争法对农业领域的竞争活动的规制实际上没有起到作用，大多数情况下以适用除外为由不予规制。在此现实下，极易出现借发展农业产业为由，片面追求地方 GDP 短期增长，滥用农业法之产业促进功能的现象，加之竞争法失效，最终导致对农业领域发生的违法贸易与竞争行为规制不力，甚至恶化了农产品市场竞争环境。 面对目前我国农业法与竞争法在规制农业领域竞争活动上的冲突更多表现为一种消极
17、冲突，从国际经验看，应该通过实现农民专业合作社等农业法律法规所授权成立的产业组织的产业促进功能与反垄断法农业适用除外（具体是选择除外还是豁免，仍有待讨论）制度的优化适用之间的良好关系，来保障农业领域竞争活动的有序开展。进言之，应该在大力发挥农业法促进产业发展功能的同时，通过竞争法来约束其产业特征的过度体现。避免给自由公平的竞争秩序和社会公共利益造成威胁甚至损害。鉴于此，如何理解并实现反垄断法农业适用除外制度的优化适用就显得尤为重要，其成为了合理约束农业法之产业促进功能过分扩张的前提与保障。 三、优化反垄断法农业适用除外制度的适用 我国反垄断法第五十六条规定了农业适用除外制度，这是对农业领域特定
18、主体之特定行为的适用除外制度的规定。与该制度相似的，也是人们经常讨论两者间区别的是反垄断法豁免制度。国内多数学者认为，前者指特定经济领域不受反垄断法调整，即使它表面上具备垄断行为的构成要件；后者则有“网开一面”的意思，指在形式上符合反垄断9法禁止行为的特征，由于符合免责规定而不课以法律责任。在具体适用这两项制度时，前者在法律明确规定之后，无需任何机关许可；后者则需向特别机关申报并获得批准。总体而言，两者有共同的地方，如都属于合法垄断，但是也存在差异，如反垄断法对两者的规制方式、两者的适用对象以及发展趋势等方面都不相同。但也有部分学者认为，两者只是表述上不同，适用除外制度也称豁免制度，都是指排除
19、适用反垄断法的情形。 从域外立法与法律适用经验看，具体到本文讨论的农业问题，也持不予区分的意见。如美国，在 1914 年克莱顿反托拉斯法第六条中使用的是“除外” （exemptsfrom） ，1956 年“美国诉马里兰牛奶生产者合作社（United States v.Maryland Coop.Milk Producers） ”案中使用的却是“豁免” （immune from） ，两者时有互换，没有严格区分。在欧盟，欧共体条约第三十六条明确规定。竞争规则适用于农产品贸易或（和）生产。第三十七条第二、三款进一步规定，竞争规则适用的程度由理事会决定。理事会享有广泛的自由裁量权，通过考虑共同体农业政
20、策的目标并将其作为标准来建立适宜于农业部门的竞争规则。在 1962 年理事会制定的第二十六号规则（Regulation 26）中，规定了适用于农产品贸易或（和）生产的竞争规则，其中第二条第一款设定了两种适用例外的情况，包括“属于构成某一成员国国内市场的一个不可分的部分”和“为了达致共同体条约第三十三条所设定的共同体农业政策的目标所必需”而从事的行为。在实际适用中。出现了许多关于农产品协定是否适用竞争规则的案件，虽然规定了例外情况，但是理事会授权适用例外的案件10非常少。事实上，在欧盟竞争法适用上“例外”与“豁免”并没有明确的区分，当局所主张的原则是竞争规则适用于经济活动的所有领域，只不过有些经
21、济部门依法享有一定的特殊待遇，而且这种特殊待遇是需要依法申请并经严格审查方可获得的。这与我国学者理解的“除外” （只要法律规定的“除外”情形出现，就无需任何机关许可）不同。从这个意义上讲，欧盟竞争法的适用中没有“除外” 。只有“豁免” 。 在日本，适用除外制度被解释为：“尽管禁止垄断法是有关事业者的经济活动的一股法，但是，对于特定的事业者、事业者团体、特定的事业、行为，或者在特定的场合。就可能存在被认为适用本法在经济、社会上并非妥当的情况。像这样的场合，一般地都设置了这样的制度：即使是违反了禁止垄断法的行为，当满足一定的要件时，也决定不适用禁止垄断法也就是适用除外制度， ”这与我国学者理解的适
22、用除外不同，似乎更接近豁免制度。 与此同时，在日本学界有“创设的适用除外”和“确认的适用除外”之分。前者指对于违反了禁止垄断法之规定的行为基于个别政策的考虑而设置的特别规定，是明示了不适用整个禁止垄断法或构成违法的相应规定的除外制度：后者指对于本来就不违反禁止垄断法诸规定的行为，为提醒注意而明示不予以适用的制度。当我们结合日本适用除外制度的发展过程来看就会发现，该制度大多都是 1945 年到 1955 年期间以保护、培养日本的产业，强化其国际竞争力，规范企业的经营活动并使之合理化等为日的而设置的，如许可不景气卡特尔等。进入上世纪 80 年代，日本成为经济大国，其禁止垄断法的适用除外制度遭到了来自其他国家的
