1、1论生态补偿法律关系的特点摘要：生态补偿法律关系主体具有多元化、复杂化的特点，补偿主体不必然是实施主体、接受主体不必然是受偿主体、受偿主体不必然是申诉主体，国家不是唯一的补偿主体、受偿主体或监督主体。生态补偿法律关系的客体是利益，利益的表现形态既包括作为国家、社会组织和自然人的“人” ，还可以是生态环境。生态补偿是对生态利益、经济利益的均衡，生态补偿不等同于生态赔偿。 关键词：生态补偿；法律关系；生态环境 基金项目：国家社会科学基金项目“我国跨流域调水生态补偿法律制度研究” （11BFX077） ；湖北省高等学校人文与社会科学重点研究基地中国地质大学（武汉）资源环境经济研究中心重点项目“我国跨
2、流域调水生态补偿法律制度研究” （011A004） 作者简介：才惠莲，女，中国地质大学（武汉）公共管理学院教授（湖北 武汉 430074） 中图分类号：D9601 文献标识码：A 文章编号：16710169（013）03005705 收稿日期：F0130309 生态补偿法律关系不是基于一般性社会行为，而是在生态补偿活动中形成的。法律关系是法律规范在指引人们行为、调整特定社会关系过程中所形成的权利义务关系。法律是利益分化和利益冲突的产物，其实2质是保障和维护利益，法律创制的核心内容是利益的分配与协调。立法者用确认或分配权利义务的方式，回答保护或限制哪些利益及其界限如何划分等问题。生态补偿法律关系
3、包括其主体、客体和内容三个方面，要明确生态补偿活动中“谁来补偿” 、 “补给谁”及“补偿多少”等问题，必先确定其法律关系及其特点。 一、生态补偿法律关系主体的多元化 在法律关系中，主体是主导性因素，影响到法律关系的产生、变更和消灭。没有主体，法律关系就无从谈起，主体认定是实现生态补偿法律关系的前提。国家、社会组织和自然人都可以成为生态补偿法律关系的主体。 （一）生态补偿法律关系主体构成的多样性 学界对生态补偿主体研究的成果，大多反映出对生态补偿法律关系主体多样性的认识。杜群认为，生态补偿法律关系的主体分为“生态补偿的实施主体”和“生态补偿的受益主体” ， “生态补偿的实施主体”又有“给付主体”
4、和“接受主体”之分，而国家同时具有这两种身份，充当两个角色1（P187） 。刘旭芳和李爱年认为，生态补偿法律关系的主体是生态补偿实施中权利的享有者和义务的履行者，在我国主要包括个人主体（自然人） 、集体主体（国家机关、社会组织）以及国家（P54） 。赵春光对流域生态补偿法律关系进行研究并认为，流域生态补偿中主要存在经济法律关系、行政法律关系和民事法律关系。在这三种法律关系之下，包含着多个主体之间生态补偿的内容3（P37） 。 当认定生态补偿法律关系主体的时候，凡是参加了生态补偿，并在3这种法律关系的产生、变更过程中享有权利和履行义务的政府、社会组织及自然人，都可以成为法律关系的主体。生态补偿法
5、律关系的主体不仅包括补偿主体和受偿主体，而且还包括监督主体。监督主体应全过程参与生态补偿活动，既要有事前决策过程的参与，也要有执行过程的参与，还包括事后监督过程的参与。如果没有监督主体，生态补偿资金的运作就存在障碍和风险。 （二）补偿主体、受偿主体或监督主体自身的多维性 生态补偿过程中的补偿主体，是补偿资金的筹集者和补偿义务的履行者。补偿主体可以分为直接补偿主体和间接补偿主体，前者是“实施主体” ，具体完成生态补偿事宜，后者是生态补偿活动的最终埋单人。补偿主体具体包括国家、社会组织和自然人，确定了“谁来补”的问题。传统生态补偿的主体是国家或地方政府，而任何政府都无法承担生态补偿需要的所有资金。
6、伴随着生态补偿市场化的发展趋势，企业、社会团体及自然人都可能成为补偿主体，相关法律制度应确认和引导不同类型补偿主体的出现，无必要禁止其取得补偿主体的资格。 生态补偿的受偿主体可以分为实际受偿主体和接受主体。前者是生态补偿活动中真正的受偿者；后者只是代为接受补偿资金，不是真正的受偿者。受偿主体可以是国家、社会组织和自然人，还可以是生态环境。生态环境始终是受偿主体，而不是接受主体；作为国家、社会组织和自然人的“人” ，扮演着受偿主体和接受主体的双重角色。受偿主体明确了“补给谁”的问题，人和生态环境都是必要的受偿主体。生态补偿有利于财富再分配和减缓贫困，更能保护自然资源、提升人类对生态系统价4值的认
7、识，环境保护和贫困减缓是生态补偿两大基本目的。 生态补偿的监督主体是国家机构、社会机构和公众。从我国生态补偿法律实践来看，主要是国家在履行监督职能。长远来看，还应广泛开展生态补偿的社会监督和公众监督，积极发挥社会化机构和公众的作用。因为生态补偿涉及的不仅是双方当事人利益，还有社会公益和生态利益。二、生态补偿法律关系主体的复杂性 （一）补偿主体不必然是实施主体 通常情况下，补偿主体就是实施主体，而当补偿主体通过第三方实施生态补偿的时候，第三方就成了实施主体。特别是随着我国生态补偿事业发展，专门的企业、社会组织等参与到生态补偿活动中，可以起到中介与保障作用。如果受偿主体对补偿主体的经济状况不够了解
8、，实施主体还可以对补偿主体做出专业的财产评估，协调补偿主体和受偿主体之间的利益关系。 （二）接受主体不必然是受偿主体 生态补偿的受偿主体可以是政府、社会组织、自然人，还可以是生态环境。相对生态环境而言，作为受偿主体的政府、社会组织、自然人，既是接受主体又是受偿主体。因为只有“人”有能力接受和使用生态补偿资金，并使“人”因补偿而减缓贫困、获得利益。作为受偿主体的生态环境，是受偿主体但不是接受主体。生态环境本身不能像“人”那样，依靠主观能动性进行生态修复，需要国家、政府、社会组织将补偿资金用于修复生态系统。当生态破坏超出自然界自我调节能力的时候，通过5“人”的行为才能改善生态环境。接受主体始终是“
9、人” ，受偿主体的范围大于接受主体。区分接受主体和受偿主体的意义在于，促使生态补偿资金专款专用、结构优化、合理使用，既要激励“人”在保护和改善生态环境中的积极性，又要切实保障生态环境利益，实现人与自然和谐。 中国地质大学学报（社会科学版） 才惠莲：论生态补偿法律关系的特点 （三）受偿主体不必然是申诉主体 受偿主体有成为申诉主体的内在要求和动机，政府、社会组织、自然人都是受偿主体，当他们的生态补偿利益受到侵害时，有理由依照相关法律就特定法律事实提起诉讼。但是，受偿主体并非一定是申诉主体：跨流域调水生态补偿具有社会共享性特征，对于调水区居民来说，它反映的不是个别或极少数人利益，就跨流域调水生态补偿
10、事宜提起的诉讼往往具有集团诉讼的特点，调水区居民通过其集团“代表人”提起诉讼，受偿主体因而不一定是申诉主体。更有甚者，生态环境作为受偿主体显然没有能力自己成为申诉主体，只能通过环保团体等“监护人”提起诉讼，这时受偿主体肯定不是申诉主体。 三、国家是生态补偿法律关系的3特殊主体 （一）国家既是补偿主体、受偿主体，又是监督主体 国家是补偿主体。国家依据宪法等法律法规赋予的权力，从更为广泛的社会利益出发，重新分配和调整了天然状态下的经济、生态利益，必须对损益地区进行补偿。例如，根据中华人民共和国宪法第九条，国家拥有水资源所有权，使之有权在一国范围内协调跨流域调水沿线的6用水利益。对于广大受水区来说，
11、跨流域调水工程的增益性非常明显。而对于调水区而言，为保证良好生态环境，确保受水区享有足够水量和清洁水质，调水带来的损益也十分突出，国家有必要对调水区损益部分进行补偿。实践中已经出现了多种跨流域调水国家补偿的形式，如财政转移支付、政策优惠等。 国家也是受偿主体。依据宪法等法律法规赋予的职责，国家有保护和治理生态环境的义务，同时有权获得相应补偿。例如，跨流域调水工程规模大、投资多、公益性强，基于投资风险、回报率及其周期的考虑，私人或企业存有种种顾虑和负担，国家成为跨流域调水主要（或完全）的投资者。工程运行后，用水主体通过各种途径消耗掉了所调之水，享用了所调之水中的资源环境利益，而这些水资源的所有者
12、正是国家，国家理应收取生态服务的相应费用、从用水主体那里获得补偿。 国家还是监督主体。我国生态补偿活动中，不同目的、部门分工及地区利益的均衡与协调，都是长期、复杂的工作，国家机构履行着重要的监督职能，其监督过程涉及多部门、多地区，范围广、影响大。 （二）国家不是唯一的补偿主体、受偿主体或监督主体 在谈到国家这一主体时，有学者认为，生态补偿法律关系主体的一方恒定为国家和政府，并且占据核心地位。他们依据的是自然资源国家所有，国家提供公共物品、公共利益，做出生态补偿决策。但也有学者指出，尽管国家是生态补偿的重要主体，但过分强调国家的补偿主体地位容易形成主体的封闭和单一性，不利于建立开放的生态补偿主体
13、体系4（P139） 。 7国家不是唯一的补偿主体。按照国家介入生态补偿的强弱，我们可以把国家补偿分为“强干预”和“弱干预”两种形式。 “强干预”通过财政转移支付等形式实施生态补偿，国家在生态补偿活动中发挥主导作用。但是，由于补偿资金不足、补偿利益关系难以协调、补偿活动复杂性和变异性强等问题，一些受偿主体还难以真正得到补偿。 “弱干预”是在国家宏观调控的指导下，积极发挥市场机制作用，利用经济刺激和市场手段提高补偿效益。它强调生态保护的受益者，有支付相应对价的义务；否则会造成国家背负沉重财政负担，形成极大压力，而企业等受益者只索取不付出的局面，有违社会公平。同时，国家不是唯一的受偿主体，“人”和生
14、态环境都可以成为受偿主体。国家也不是唯一的监督主体，随着生态补偿机制不断完善，社会监督和公众监督将会发挥更大的作用。（三）国家是虚置主体 JP3无论生态补偿市场机制走得有多远，国家始终是最坚强、最负责任的补偿主体。在生态补偿法律关系中，国家只是抽象性主体，它并不直接参与生态补偿活动，而是通过各级政府等机关的代理来实现这一行为。实践中由各级地方政府、环境保护机关磋商确定补偿具体事宜。各级地方政府、环境保护机关是国家利益的代表，代表的是辖区内生态补偿受偿主体或补偿主体的利益，这既是基于其本身的社会管理职责，也是基于降低生态补偿成本的考虑。 四、利益是生态补偿法律关系的客体 从耶林将权利的实质界定为
15、法律保护的利益以来， “利益说”在法学8界逐渐占据了一席之地。任何外在客体，一旦它承载某种利益价值，就可能成为法律关系的客体。法律关系建立的目的，总是为了保护某种利益、获取某种利益，或者分配、转移某种利益。实质上，客体所承载的利益本身才是法律权利和法律义务联系的中介，权利义务的真实指向是利益，物、行为、智力成果等是利益的载体。 （一）利益的表现形态 庞德认为， “利益”在自然状态的古老观念中就已存在，法律的核心问题是利益；利益是人类社会的永恒话题，只要人类社会存在就会有利益问题。他在通过法律的社会控制中探讨了“法律的任务（或目的） ”：承认某些利益；确定承认和实现这些利益的限度；在此限度内保障
16、这些利益。利益从表现形态上可以分为物质利益和精神利益、有形利益和无形利益、直接利益和间接利益；从享有主体的角度，利益可分为国家利益、社会利益和个人利益，等等5（P15） 。法律关系的客体是利益，但利益不是一个抽象的存在，而是具体形式与内容的统一。 生态补偿法律关系中的利益从表现形态上可以分为：“人”的利益、生态环境的利益。例如，跨流域调水生态补偿中的利益关系由两个重要部分组成，一是调水区因保证调水水量和水质的投入、丧失的经济社会发展的机会成本，应该补偿给特定的“人” ，允许他们运用这部分补偿资金调整经济结构、重新进行产业布局，以减缓贫困。二是调水区生态保护或污染治理的成本、因水量减少而带来的生
17、态效益损失，应该补偿给“生态环境” 。在这个意义上， “人”只是接受主体而不是最终的受偿主体，显然不能将该部分补偿用于“人”的生活改善、经济发展。生态补9偿的根本目的是保护和改善生态环境，实现生态环境系统对人类社会的可持续性供给。 B（二） “生态环境”利益的合理性 传统法律关系的客体指法律关系主体之间权利和义务指向的对象，包括物、行为和智力成果。现在，出现了很多对法律关系客体新的认识。孙春伟将法律关系客体定义为， “法律设定的体现主体权利义务内容的客观事物，是主体权利义务的载体”6（P56） ，法律关系客体从“对象”扩展为“客观事务” 。郑晓剑指出，一些学者对物、行为、智力成果等具体权利客体
18、类型进行分析考察，找到了“利益”这种能够贯穿并统合诸种客体类型的单一民事法律关系客体7（P61） 。姚建宗也认为，近年来我国很多法理学者和民法学者都主张规定抽象法律关系客体概念8（P168） 。作为法律关系的客体，利益成为法律关系中所有权利义务的目的指向。 在环境法学界，学者们强调环境法律关系客体具有不同于其他法律关系客体的特殊性。蔡守秋认为，环境法律关系不仅调整人与人之间的关系，而且调整人与自然之间的关系，这就是环境资源法学的调整论9（P1） 。调整论显然扩大了当代法理学的研究范畴，改变了人们对法律关系客体的认识。刘长兴认为，环境资源可以作为法律关系的客体10（P97） 。王刚则明确提出，生
19、态利益可以作为环境法律关系的客体11（P55） 。 “生态利益”是对环境法律关系客体新的认识。 “生态环境”利益作为生态补偿法律关系客体，已经得到了一些学者的支持。杜群指出， “生态补偿法律关系的客体有两大类：一是作为资产状态的自然资源客体；二是作为有机状态背景而存在的生态、环境系10统、即自然生态客体”1（P189） 。杨娟认为：“可以从两种意义的生态补偿上讨论法律关系客体。在对生态环境的直接补偿中，客体当然就是生态环境，包括各种自然要素和整个生态系统；在对贡献者和受益者的补偿中，客体主要表现为金钱；当政府作为补偿主体时，还包括各项优惠政策。 ”1（P18）刘旭芳把生态补偿法律关系的客体概括
20、为生态环境、金钱和政策、生态补偿行为结果（P55） 。为了真正保护和改善“生态环境” ，避免对“生态环境”的补偿被“人”挪用。 “生态环境”利益作为生态补偿法律关系客体应该是我国立法与实践的发展方向。 五、生态补偿法律关系的内容特质 生态补偿法律关系的内容，指各补偿主体之间法律权利和义务在社会生活中的具体落实，其特质是生态补偿而不是生态赔偿。 （一）生态补偿不同于生态赔偿 在生态补偿法律关系中，补偿主体履行法律义务的性质是补偿而不是赔偿。 首先，补偿和赔偿发生的原因不同。补偿指在不违法的前提下，合法或者依法行使权利给公民、法人、其他组织造成损害；赔偿是有违法行为、造成对方人身或财产损害。两者主要区别在于行为人主观是否有过错。 其次，补偿和赔偿的性质不同。补偿带有补充性，获得补偿、其价值通常比相应标的赔偿金额要少，只是对行为人给对方造成的损失进行弥补，不带有惩罚性；赔偿带有惩罚性，要对行为人的行为做出一定惩处，获得赔偿、其价值通常比相应标的补偿金额要多。
