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1、1论我国农业 CDM 项目实施的法律保障摘要：低碳农业是低碳经济的重要组成部分，碳金融的发展为低碳农业的发展提供了条件，是低碳农业发展的助推器。完善法制建设，构建农业 CDM 项目的法律保障体制，可以促进我国农业的可持续发展，确保粮食和食品安全，改善生态环境；也可以为碳金融的发展拓展空间。 关键词：农业；CDM 项目；法律保障 中图分类号：DF486.3 文献标识码：A 文章编号：16716604（2013）01-0022-05 我国是一个发展中农业大国，农业在我国是安天下、稳民心的基础性、战略性产业。然而，农业也是我国第一大污染产业，农业源污染对环境影响最大。将 CDM 项目引入农业，发展低

2、碳农业对于我国发展低碳经济具有重大意义。从国际和国内两个层面探讨我国农业 CDM 项目实施的法律问题，构建我国农业 CDM 项目实施的法制保障体制，对于我国实施农业 CDM 项目、发展低碳经济和碳金融市场均具有重要意义。 一、低碳农业 CDM 项目实施的国际法依据 为应对日益恶化的自然环境、防止气候变暖，国际社会先后制定了联合国气候变化框架公约 、 京都议定书 、 波恩协定 、 布宜诺斯艾利斯行动计划 、 马拉喀什协议 、 德里宣言以及“巴厘路线图”等一系列重要文件，它们在形成全球共识和减缓全球气候变暖过程中发挥了重要作用。其中最重要的是联合国气候变化框架公约和京都2议定书 。 在 1922

3、年巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会上，150 多个国家制定了联合国气候变化框架公约 （United Nations FrameworkConvention on Climate Change，简称公约 ） 。 公约是人类社会在应对全球气候变化问题上首次进行国际合作，奠定了国际合作应对气候变化的法律基础，各缔约方作出了具有法律约束力的、旨在解决气候变化问题的承诺。 1997 年公约第 3 次缔约方大会在日本京都召开。会议通过了具有法律约束力的京都议定书 （Tokyo Protocol，简称议定书 ） ，旨在限制发达国家的温室气体排放，以抵制全球变暖。 京都议定书在对发达国家减排义务做出规

4、定的同时，也提供了实现减排目标的三种灵活机制：排放权贸易（Emissions Trading，简称 ET） 、联合履行（JointImplementation，简称 JI）和清洁发展机制（CleanDevelopment Mechanism，简称 CDM） 。 CDM 是一个在发达国家和发展中国家之间进行的互利的制度安排，该机制的运行机理是：发达国家企业通过协助发展中国家减排温室气体，换取核证减排额（Carbon Emission Allowances，简称 CERs）以抵减本国的温室气体减排义务。根据议定书的规定，中国在 2012 年之前不需要承担温室气体的减排义务，但中国可以以发展中国家的

5、身份参与 CDM项目的开发。因此，我国目前的碳金融业务主要是通过开发 CDM 项目，接受发达国家的资金、技术支持，将项目产生的 CERs 出售给发达国家。 公约和议定书规定发达国家向发展中国家灵活的融资机制3和碳交易机制，为碳金融发展的国际法基础。我国于 1992 年 11 月批准公约 ， 公约于 1994 年 3 月正式生效。我国于 2002 年 8 月批准议定书 ， 议定书于 2005 年 2 月正式生效。据国际法基本原理及我国缔结和履行国际条约的实际情况分析，我国批准的国际条约构成了我国法律体系的组成部分，国际条约在我国的适用可以分为直接适用和间接适用两种。自从我国批准公约和议定书后，它

6、们就构成我国法律体系的组成部分，对我国发生效力。根据我国法律规定，二者属于间接适用的情形。要通过立法加以转化执行。因此，我国应当完善或者制定专门的法律，确保公约的顺利实施。 二、我国农业 CDM 项目实施的概况及法律困境 （一）我国农业 CDM 项目实施的概况 目前，我国 CDM 项目发展迅速。我国是世界上 CDM 项目注册量最多的国家，是国际碳减排额的主要供方。但我国 CDM 项目以工业为主导，农业 CDM 项目涉及较少，这与我国作为农业大国的地位不相称。截至2012 年 9 月 10 日，在我国获签项目中涉及农业领域的 CDM 项目仅仅有 6个。可见，我国农业可持续发展的重要性和紧迫性在

7、CDM 领域并未得到应有的重视，农业 CDM 项目的潜力并没有充分的发掘。 我国农业 CDM 项目实施的优势为：首先，农业 CDM 项目的初始成本低于工业项目，融资渠道更广；其次，低碳农业本身具有低碳、减排的效应，农业 CDM 项目审批环节门槛低于工业项目，周期较短；第三，国家政策支持农业 CDM 项目，风险低且优惠较多；第四，农业 CDM 项目可以两头获利，分散风险，一方面农业 CDM 项目产生的 CERs 可以交易，另4一方面低碳农产品可以在类似于 CSA 的机制下运作获利；第五，发展农业 CDM 项目对环境改善具有更加明显的效果与极为重要的意义。 我国农业 CDM 项目实施的障碍为：首先

8、，农业 CDM 项目规模小，目前我国农业生产主要以农户为单位，而农业 CDM 项目的实施需要达到一定规模；其次，农业 CDM 项目统计方法存在局限性，农业 CDM 所采用的方法主要是畜禽粪便综合管理方面的方法，但农业温室气体减排所涉及的范围较广；第三，相对于农业生产而言，农业 CDM 项目交易成本大；第四，农村具备相关专业知识的人才匮乏；第五，农业生产是自然再生产与经济再生产融合的弱质产业，存在双重风险。 （二）我国农业 CDM 项目实施的法律困境 我国农业 CDM 项目实施的国际法困境主要有：首先，国际公约的延续问题。现有国际公约及其建立的碳金融体制的延续性问题产生了碳金融市场未来发展的最大

9、不确定性。目前，哥本哈根会议只达成了原则性的、不具有法律约束力的协议，而京都议定书的实施期只到 2012 年后又延长 5 年，在之后是否会延续还是会有新的法律文件产生尚未可知。其次，我国减排义务的承担问题。中国是世界上最大的发展中国家和温室气体排放大国，一些国家及国际舆论一直要求中国承担减排义务。在不久的将来，世界各国对温室气体的减排将形成新的协议，中国存在承担碳减排义务的巨大可能性，中国政府在坚守“共同但有区别的责任原则”的前提下，与发展中国家特别是发展中大国一起逐渐承担更多的减排责任。逐步实现从“差别原则”到“共同责任”的转变，应当是今后发展的趋势。这将对中国可供交易的碳排放量造成直接影响

10、，也间接地5对中国农业 CDM 项目的实施及其碳金融市场的发展造成了影响。 我国政府历来重视环境保护，先后制定了中华人民共和国清洁生产促进法 、 中华人民共和国可再生能源法 、 中华人民共和国节约能源法等法律。2004 年我国完成气候变化初始国家信息通报 ；2006 年我国完成气候变化国家评估报告 ；2007 年我国发布中国应对气候变化国家方案 ，提出在 2010 年前减少 10 亿吨温室气体排放的中期减排目标；2007 年我国公布对中国应对气候变化科技专项行动 ；2008 年全国人大常委会颁布关于积极应对气候变化的决议 ；2009 年 11 月 25 日国务院常务会议上，我国第一次以约束性指

11、标的方式宣布，到 2020 年，中国单位 GDP 二氧化碳排放将比 2005 年下降 40%-45%。针对 CDM 项目，我国在清洁发展机制项目运行管理暂行办法的基础上于 2005 年颁布了清洁发展机制项目运行管理办法 。 但是，从国内法层面看，我国实施农业 CDM 项目，发展低碳农业的法制建设还存在以下不足： 第一，气候变化应对法存在的问题。制定气候变化应对法是公约的缔约方各国政府的承诺，也是应对日益复杂的气候、环境问题的需要。但是，我国缺乏气候变化应对基本法 ，在应对气候变化和碳金融发展中缺乏总括性的指导原则和法律渊源；同时，现有相关规范以决议、通知等形式发布，效力不强，同时也缺乏稳定性。

12、 第二，CDM 项目实施的国内法问题。为了规范 CDM 项目的发展，我国于 2005 年制定了清洁发展机制项目运行管理办法 （以下简称办法 ），从总体上说，该办法对于促进我国 CDM 项目规范有序运行发挥了6重要作用。但是，随着实践的发展，该办法也暴露出一些问题：该办法作为部门规章，立法层次太低，无法应对气候变化这一复杂问题；办法对 CDM 项目投资主体限定为中资企业或中资控股企业，限制了外资的进入，既影响了引进外资和高新技术，又不得建立健康的投资环境；办法对 CDM 产权的规定不合理，依据该办法 ，对于无卖方的 CDM 项目产权归国家所有，这既加大了项目业主投资的风险，又打击了其投资的积极性

13、；依办法规定，CDM 项目可转让温室气体减排量的价格由项目审核理事会审核，这种人为定价的安排背离了市场规律，同时也不利于 CDM 项目在联合国的批准。 第三，配套法律法规存在的问题。一是金融法律障碍。金融产品单一，主要以绿色信贷为主。绿色信贷缺乏法律强制性，目前我国有关绿色信贷的相关法律规范多为部门规章等文件，内容多以引导性的规范为主，金融机构开展绿色信贷业务也多以树立社会责任形象为主，经济效益并不明显。绿色信贷覆盖范围小，不能为中小企业提供融资。有关绿色信贷的法律规范多以鼓励性条款为主，可操作性差。绿色信贷缺乏相关配套激励措施，既抑制了金融机构开展碳金融业务的积极性，同时也提高了金融风险。二

14、是交易法律障碍。碳交易立法缺位，碳衍生产品缺乏法律依据。三是缺乏法律风险控制机制。农业 CDM 项目从宏观上看面临国际上国际条约变动、联合国项目审批、国外政策法律风险及税收政策等风险，从微观上看面临着所涉企业建设能力、自然灾害等一系列风险。所有这些风险都需要以国家的力量建立起科学、完整的风险控制体系。目前我国尚未形成一部系统的风险防控机制。 7另外，我国有关农业 CDM 项目实施的法律问题，除了相关部门法律的缺陷问题外，最突出的问题是国内法未能形成有机联系的、互动的体系，法律规定之间存在不协调、不统一的情况，影响了 CDM 项目在农业领域的推广应用。因此，我们应在完善基本部门法制建设的同时，重

15、点考虑部门法之间的协调与统一，从而构建起完善、和谐的 CDM 项目实施国内法体系。 三、构建我国低碳农业 CDM 项目实施的法律保障体制 （一）我国低碳农业 CDM 项目实施的国际法律保障体制 1.积极参与全球气候变化多边谈判。我国作为最大的发展中国家及碳排放大国，应该以积极的姿态参与多边气候变化国际会议及其协议的谈判和签订。首先，要据理力争为我国争取到合理的利益。要根据我国的实际情况，充分考虑发展的需要、人口数量、历史责任、公平正义以及科技水平等因素。其次，要防止自己被排除在协议之外，遭遇诸如“碳关税”之类的壁垒。再次，我国应在金融产品定价方面取得主动权。目前，全球四大碳交易所均为发达国家所

16、主导，而且碳交易权的计价结算与货币的绑定机制使发达国家拥有强大的定价能力，这是全球金融的又一失衡。对此，我国应该积极布局，努力使人民币也成为碳交易计价的主要结算货币。 2.协调国际法与国内法关系。气候变化的国际法制处于不断变动之中，对我国制定相应国内法规履行国际义务和制定有关应对气候变化的法律造成了困难。但是节能减排、发展低碳经济是不可逆转的趋势。因此，我们应当制定完善的国内法规，既保证我国履行国际义务，遵守国8际法；又能够保证国内法稳定、连贯地实施。 （二）我国低碳农业 CDM 项目实施的国内法律保障体制 1.制定气候变化应对基本法。为了落实我国加入公约时的承诺，有效应对气候恶化，制定气候变

17、化应对基本法 ，用法律手段促进环境保护成为大势所趋。我国应尽早启动气候变化应对基本法的立法程序， 气候变化应对基本法应当坚持以科学发展观为指导，以两型社会建设为目标，以经济发展和环境保护协调发展为目标，以碳排放总量控制制度、应对气候变化制度、碳排放权交易制度、法律责任等为内容。建立以气候变化应对基本法为纲领，以清洁生产法 、 节约能源法 、 循环经济促进法等相关环境保护法律为配套的气候变化应对法律框架。 2.完善专门的 CDM 项目法规。借鉴其他国家的立法经验，我国可以考虑制定碳金融法 ，明确碳金融交易的操作办法和管理制度，规范参与主体的权利和义务。同时，针对我国清洁发展机制运行管理办法在运行

18、过程中暴露的问题。我国应当考虑以下问题：颁布专门的 CDM 项目行政法规或者法律，提高立法层次；取消有关 CDM 项目投资主体的限制；形成 CDM 项目政府指导价与市场定价相结合的定价机制；明确 CDM项目所有权完全归项目业主所有；完善审批程序和标准，开辟在 CDM 项目审批、投融资等方面的绿色通道，建立与国际审批接轨的程序和标准，以增加我国 CDM 项目在联合国审批成功的比例。 3.完善农业相关法规。我国应当修改中华人民共和国农业法 ，明确规定“国家应大力支持发展低碳农业，农业应向低碳农业发展，走可持续发展道路”的总9指导方针。我国应对现有与农业有关的其他法律进行一次整体完善，明确发展低碳农

19、业，走农业可持续发展道路的思想，逐步建立健全以中华人民共和国农业法 、 中华人民共和国草原法 、 中华人民共和国土地管理法以及中华人民共和国森林法等若干法律为基础的、各种行政法规相配合的、能够改善农业生产力和增加农业生态系统碳储量的法律法规体系。 4.完善相关配套法规。第一，完善银行业法。目前，商业银行开展碳金融业务主要是在绿色信贷业、CDM 项目的咨询等领域。央行、银监会及其他立法、监管部门应做好相关立法工作，要考虑低碳农业 CDM 项目实施的特殊情况，对于低碳农业 CDM 项目实施中的绿色信贷实施差别化的利率、还款期限等，支持低碳农业 CDM 项目的实施。第二，完善证券业法。证券市场对于低

20、碳项目而言是直接融资的主要市场，在未来碳金融发展过程中必定起到关键作用。目前，我国碳金融在证券业的发展处于起步阶段，因此构建碳金融证券业立法应有以下措施：重点规范低碳企业上市发行股票、公司债券的条件、程序，对于低碳企业给予优惠政策，鼓励低碳经济发展；针对低碳企业发展前景广阔但风险较大的特点，可制定政策鼓励风险投资，为高风险的低碳企业发展筹集资金；对于碳金融基金市场，应制定相应的规则与运作程序，鼓励低碳基金的快速、健康发展。此外，对于碳金融衍生品市场更需法律的具体规范。我国虽然处于起步阶段，但随着全球碳金融衍生品的发展，我国的碳金融衍生品市场必将得到相应发展。第三，完善保险业法。碳金融市场的风险

21、性为保险业的进入和发展提供了契机，同时农业生产本身的特点又为保险10业的进行提供了商机。农业生产一般周期较长，资金需求量大，受自然灾害的影响大，保险的介入可以为低碳农业的发展提供中长期的融资支持。对于低碳农业 CDM 项目这一新兴的保险服务领域，需要规范立法需要对具体的投保人、保险人和被保险人的资格、承保风险、保险责任、承保范围、赔偿标准等进行具体规范。第四，构建风险与监管法。作为新兴产业，低碳产业发展风险较大，而低碳农业发展风险更是不言而喻，CDM 项目运行也有其自身的风险，因此加强对低碳农业 CDM 项目领域的风险控制与监管立法尤为重要。针对碳金融风险控制立法，可借鉴国外先进立法经验，完善

22、我国低碳金融机构的风险管理制度。同时，由于碳金融风险的特殊性，立法部门应专门制定一系列针对碳金融风险进行监管的指标体系，达到专门监管的效果。此外，对于我国目前分业经营、分业管理的金融监管原则，银行业、保险业、证券业的监管部门应汲取国际上对碳金融监管的先进立法经验，加强合作交流，建立专门的碳金融信息共享制度，探索建立农业 CDM 风险共担机制，通过共同监管，达到规范碳金融市场风险的目的。第五，完善碳交易法。碳金融市场中最基础的部分为碳排放权交易市场，目前我国已建立了数个交易中心，但对该市场的法律规范尚属空白。我国应借鉴国际先进经验，完善建立统一的国内碳交易市场，进而制定统一的碳交易市场规则，对该市场进行规范调整。针对碳交易价格缺乏主动权的问题，我国应尽快制定与国际市场碳交易均价挂钩和规定绝对最低指导价的双重最低指导价规则，争取使我国取得作为碳交易大国所应有的定价权。 5.完善农业 CDM 项目实施配套政策。农业 CDM 项目的顺利实施，离