1、1论我国行政问责制的发展与完善摘 要：我国行政问责制的发展与完善需要在制度建构、体制革新与机制健全三个层面上展开。制度建构层面需要从单一的政府问责扩展到党政一体化问责，从制度要素建设转向制度体系建设以及加强行政问责的组织机构建设；体制革新层面需要强化各级人大的问责主体地位，在问责客体上排除对普通公务员的问责，在问责内容上将政府“绩效”纳入问责范围以及建立规范有效的问责官员复出机制；机制健全层面则需要确立划分官员责任的合理准则，拓宽行政问责的信息来源渠道以及实现行政问责程序与司法追究程序的有效衔接。 关键词：行政问责；制度建构；体制革新；机制健全 中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：
2、1002-2589（2013）21-0001-05 建立责任政府、服务政府和有限政府是我国行政管理体制改革和政治体制改革的题中应有之义，行政问责制在我国的出现是这一大的政治背景的必然要求。行政问责制在我国经历了一个从无到有、由点及面、由浅入深的发展历程，这一制度正在随着政治体制改革、行政管理体制改革和依法治国的进程而不断得到推进与深化。行政问责制的发展与完善一方面需要对这一制度本身的运作模式适时做出调整，以充分有效地实现这一制度的权力制约和权力监督功能；另一方面行政问责制的发展也有赖于这一制度赖以建立的政治基础和法治基础得以不断巩固与完善，2从而使行政问责制能够不断地获取制度资源的供给与保障而
3、不断取得突破。 一、行政问责制的制度建构 （一）从单一的政府问责扩展到党政一体化问责 从政党制度的运行模式来看，我国实行的是共产党领导下的多党合作和政治协商制度，共产党是我国的执政党，其他八个民主党派处于参政党的地位，它们只是参政而并不执政。共产党在我国的领导地位是长期的历史原因形成的，党对国家的领导是全方位的，这种领导既包括对行政机关的领导，也包括对立法机关和司法机关的领导，党的这一全面领导地位是不可动摇的。由于共产党是我国唯一的执政党，因此共产党在我国的权力结构和权力运行中具有独特的地位，是一种特殊的权力主体。 “如果从经验上而不只是从规范上进行研究，就不能不承认这一现实：共产党组织在当代
4、中国不仅事实上是一种社会公共权力，而且也是政府机构的核心。 ”1135 党的执政地位是通过行使具体的执政权来体现的，这里的执政权是一种广义的执政权，既包括行政权，也包括立法权和司法权。而从党的执政权与这三种国家权力联系的紧密性来看，党的执政权无疑与行政权的联系最为密切：党的执政权不仅体现为对行政权的领导，而且党直接参与各级行政机关的决策与执行工作；而党的执政权与立法权和司法权的关系主要体现为党对这两种权力的领导上，党并不直接参与这两种权力的具体行使。从这一角度来看，党的执政权在行政领域的存在实际是通过领导行政机关行使行政权和直接行使行政权这两种方式来实现的。3无论以哪种形式出现，都使党的执政权
5、带有了行政权的基本特征，因此党的执政权在行政领域实质上体现为一种行政权。行政问责制是追究行政权力主体所承担的行政责任的制度，由于党通过行使行政权而成为一种特殊的行政主体，因此我国的行政问责制不仅适用于行政机关的责任追究，也应适用于党的行政责任的追究。 长期以来，由于对党的执政权的性质和具体运行模式存在模糊认识，担心对党追究行政责任会有损于党的领导地位，因此在行政问责的具体实践中往往只追究行政领导的责任，而未同时追究同级党组织领导的责任。行政问责做的制度规范建设方面也表现出相同的特征：很多地方政府制定的行政问责规定往往只对行政首长的问责做出规定，而并未对同级党的领导做出问责的规定。从现阶段我国党
6、政关系的实际情况来看，党政一体化是一种客观的发展趋势。在这一制度背景下，党与政府一起行使行政权力，因此党也应当与政府一道接受行政问责，这种行政问责不仅不会动摇和削弱党的领导地位，反而有助于加强和巩固党的领导地位，有利于全面推进党的执政能力建设。正是由于认识到对党的领导实行行政问责的必要性和积极意义，近年来的行政问责实践中也出现了对党的领导实行问责的趋势。这一趋势打破了对党的领导不实行行政问责的传统做法，有利于行政问责制度的全面发展和落实。 中共中央办公厅、国务院办公厅于 2009 年 7 月颁布实施的关于实行党政领导干部问责的暂行规定 （以下简称暂行规定 ）对党政领导干部的问责做出了一体化的规
7、定。依据这一规定，在出现问责事由的情况下，党的领导干部和政府的领导干部将一同接受问责，这一规定的出4台彻底打消了应否对党的领导干部实行行政问责的疑虑。下一步所要研究的问题不再是可不可以对党的领导实行问责的问题，而是应当研究如何处理对政府领导问责和对党的领导问责的关系的问题，即在什么情况下需要对党政领导一同问责，在什么情况下应当对党政领导进行单独问责，等等。 （二）加强行政问责的组织机构建设 行政问责不仅是一种制度理念，更重要的还体现在它是一种制度实践，没有相应制度实践，行政问责的理念只能停留于认识的层面而不可能实现其实践价值。从实践来看，目前我国的行政问责制已经从“突发问责”转向了“常态问责”
8、 、从“弹性问责”转向了“制度问责” ，这种转化标志着我国的行政问责开始走上了日常化、常规化的发展轨道。这种日常化、常规化的问责对于端正党政官员的为政理念、全面落实权责一致原则、深入推进政治体制和行政管理体制改革具有非同寻常的意义和作用。由于这项工作已经成为党委和政府的一项日常性工作，因此加强这项工作的组织机构建设就显得十分必要。由于行政问责制的工作内容涉及党委的纪检和组织部门，涉及政府的监察部门，涉及地方人大相关部门，因此需要建立有效的工作协调机制使各有关部门做到各司其职，各负其责。在条件成熟的情况下，应当设立专门的工作机构来承担行政问责的日常工作，使行政问责制最终成为党政干部管理的一项基础
9、性和常设性制度。设立专门的工作机构来承担这一工作任务有利于提高行政问责的效率和透明度，从而有效克服和避免目前行政问责中存在的问责启动主体不明确、问责审查过程不透明、问责决定机制不完善等问题，5保障行政问责的程序公正。 （三）从制度要素建设转向制度体系建设 制度本身是一个体系，这个体系是由具体的制度要素构成的，要使一项制度充分发挥其功能和作用，首先，当然是要进行制度要素建设，但又不能仅停留于要素建设层面，而是要在要素建设的基础上适时对相关要素进行整合，以使制度体系的整体功效得以全面实现。我国行政问责的最早实践从形式上看是由偶发因素引起的（2003 年“SARS”事件问责） ，但这一问责实践的背后
10、实际有着制度要素基础作为支撑此前的一系列党政干部管理规定已经对领导干部责任追究做出过相关规定，此次问责不过是这些规定在一个特殊时间点上的集中落实。 暂行规定的颁布实施从政令畅通角度来看是对各个地方政府问责规定及实践的必要统一，而从制度的体系化建设角度来看是对此前颁布的党政领导干部建设和管理的“5+1”文件中有关责任追究规定的体系化整合，从这个意义上讲， 暂行规定是“5+1”文件实施的水到渠成的结果。加强制度体系建设一方面需要将制度要素的规定落到实处，使体系建设具有坚实和可靠的基础；另一方面又要通过体系化建设来推动和促进制度要素的贯彻执行，为制度要素的深入落实提供切实有效的保障。 二、行政问责制
11、的体制革新 （一）在问责主体上需要不断强化各级人大在问责中的作用 “一个有效率的被赋予统治权力的代议机构，应该不只是像国会那样，仅限于表达全国民众的意志，而还应该领导民众最终实现其目的，做民众意见的代言人并且做民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督。 ”62164 从我国目前的行政问责实践来看，党委、政府和人大在问责中的作用实质表现为“党委主导、政府配合、人大协助”的工作格局，这种格局的实质是“以同体问责为主，以异体问责为辅” 。在行政问责的初级阶段，这种具有“路径依赖”特征的问责格局对于充分利用既有的制度资源、保障问责制的稳步推进、增强问责制的威慑效果具有特殊的意义。毋庸置疑，这种单一的同体问
12、责格局也存在明显的弊端：一是同体问责是系统内部监督的结果，而内部监督只是一种有限的监督，因此以同体问责为主不利于充分发挥问责制的监督功能；二是同体问责是一种自上而下的监督，这不利于发挥“群众对领导的监督”这种自下而上监督的积极作用，容易导致党政领导干部在工作中养成“对上不对下”甚至“欺上瞒下”的不良工作倾向；三是以同体问责为主不符合“授权主体最终监督”原则，以党委为主导容易产生“谁来监督党”的质疑，这会在一定程度上对“党主问责”的合理性带来挑战。 宪政民主理论认为，国家的一切权力来自于人民，这也就是“主权在民原则” ，根据这一原则，政府的权力来源于人民，同时也应当受到人民的监督。 “没有经过人
13、民的同意和授权，代表就失去了正当性的根据和存在的理由。主权在民作为一种政治原则，不仅为代表的正当性提供了依据，回答了代表是代表谁来管理社会的问题，也为代表的存在设定了义务和责任”3。在代议制民主模式下，人民行使监督权的机关是各级议会。在我国行政问责制逐步走上良性运行轨道以后，行政问责的工作格局亦应随着问责条件和基础的变化而适时做出调整，应从现有的以同体问责为主的格局逐步调整到“同体问责与异体问责并重” ，进而达到7“以异体问责为主，以同体问责为辅”的问责架构。在这一调整过程中，不断强化人大在问责中的地位和作用显得尤为迫切，强化人大的问责主体地位可以有效避免目前问责格局的上述弊端，使行政问责能够
14、在一个更高的阶段上不断向前推进。 （二）在问责客体上不宜将一般公务员纳入问责对象 “以往的官员问责，主要是根据上级领导的意图和意见进行，随意性较大，属于弹性问责 ，而且追究普通工作人员直接责任的多，追究领导干部间接责任的少”4。这里的“普通工作人员”即是指一般公务员。行政问责所要追究的是行政责任，根据权责一致的原则，只有行使行政权力的人才应当是行政问责的对象。从理论的角度来看，对于行政问责制中的“行使行政权力的人”存在广义与狭义两种理解，广义的理解是指所有的公务员既包括担任领导职务的公务员，也包括不担任领导职务的公务员；狭义的理解仅指担任领导职务的公务员。我国虽然引入了西方的公务员制度，但并未
15、像西方国家那样对公务员做出政务员（担任领导职务的公务员）和一般公务员（非担任领导职务的公务员）的划分，这导致在实践中两种类型公务员所应承担的责任具有一定的模糊性，因而在我国有的地方政府规定将一般公务员也纳入行政问责的范畴，这实际上是对普通公务员所担责任的误解，容易导致行政问责对象的“泛化” 。 在西方宪政民主的制度背景下，政务员和公务员所承担的责任在性质上有着根本的区别：政务员所承担的行政责任是以政治责任为基础的这里的政治责任是指政务员向授予其权力的政党所承担的责任，8而政党则作为一个整体向选民承担责任；而普通公务员所承担的责任为职业责任而非行政责任公务员在政治上是中立的，他们无须承担政治责任
16、，自然亦无须承担以政治责任为基础的行政责任，他们所承担的是以“雇佣关系”为基础的职业责任。 “公务员是一个承担政府行政管理职能的专业群体，按照公务员条款聘任、考核和晋升，坚持职位常任、政治中立、专业性的原则。 ”5“在英国，公务员习惯上称为文官（civil service） ，经过公开考试而择优录取，无过失就可以长期任职，不与内阁共进退。 ”635 公务员所承担的职业责任是一种内部责任，承担职业责任以存在违约行为为前提；而行政责任则是一种外部责任，根据委托代理理论，是否需要承担行政责任以权力主体是否继续获得授权者的信任为前提：失去信任则须担责；否则无须担责。 “在西方国家，行政问责的主要问责对
17、象是政务官（即民选官员） ，这是西方行政问责制的关键所在。 ”791 在我国一党执政的政治背景下，普通公务员从总体上看并不具有政治中立的基础，这是我国普通公务员与西方公务员在党派倾向上最根本的区别，但这种区别并不影响对其所担责任做出有别于担任领导职务公务员所担责任的区分。我国公务员法所规定的行政处分措施实际上是以公务员所承担的职业责任为基础的，这种责任系以公务员违反职业义务为条件而非以是否获得授权主体的信任为前提。正是由于我国非担任领导职务的公务员所承担的是职业责任而非行政责任更非政治责任，因此行政问责制不宜将普通公务员列为问责对象。 （三）在问责内容上应将党政官员的履职“绩效”纳入问责范围
18、9我国行政问责制虽然出现了由作为问责向不作为问责、由“有过”问责向“无为”问责转化的积极发展态势，但对于如何科学合理地评价“不作为”和“无为”方面却尚未建立一套行之有效的标准，仅仅从形式的角度是无法对“不作为”和“无为”做出准确评判的。就不作为而言，一般认为官员不作为是一种消极履职行为，然而从领导策略和领导艺术的角度来看，在特定的环境和条件下， “不作为”有可能获得比“作为”更好的施政效果。就“无为”而言，由于“有为”和“无为”都是一种相对的概念，如果没有一个可供参照的标准，要判断官员是“有为”还是“无为”是很困难的，这一方面有可能使“无为”问责异化成某些官员排斥异己、清除“不听话”下属的工具
19、；另一方面也难以使问责的官员心服：凭什么说我“无过”？为什么比我更“无为”的某某官员没有被问责？ 引入“绩效”作为官员问责标准以后，可以有效解决判断官员“不作为”和“无为”的科学性与合理性问题。 “在绩效问责制下， 无过并不能成为逃避责任的借口，政府官员还会因为未达到应有的绩效水平而被追究责任”8。绩效是一种技术指标，是对官员履职效果的一种量化考核，这种量化考核侧重于对结果而非过程的衡量。在这种考核模式下， “不作为”的官员不一定会招致问责“无为而治”也是一种治理模式，过程的无为并不必然导致结果的“无为” ，只要“不作为”在结果上体现为“有为” ，官员即无须对其过程的无为承担责任。就“无为”问
20、责而言，由于引入量化指标作为参照，官员履职结果是“有为”还是“无为”便一目了然，因“有为”而升职的官员会理直气壮，因“无为”10而问责的官员也必然心服口服。 （四）在问责程序上应建立规范有序的复出机制 问责官员的复出是针对遭到辞职和免职官员的复出而言的，责令公开道歉的官员由于并未丧失职务因而不存在复出的问题，停职检查的官员面临的结果可能是复职，也可能是辞职或免职，在后一种情况下当然也有复出的可能性。由于问责官员复出机制不健全，曾经在一段时间里，问责官员易岗为官、易地为官、快速复出甚至易地升迁的现象屡见不鲜，这种“高调问责、低调复出”的不正当做法所带来的负面影响是不容忽视的。其负面影响一是问责官
21、员的不正当复出给行政问责制本身带来伤害。这种做法使官员们认为问责只不过是权宜之计是为了平息突发事件中民众的不满乃至愤怒情绪的缓兵之计，甚至认为问责是给官员提供一个风口浪尖上的“避风港”一旦风平浪静，问责官员便可以官复原职，这对整个官员队伍将起到一种错误的导向作用。二是不正当复出给政府的公信力造成损害。这种做法不仅不能起到对问责官员及其他官员的警示作用，反而容易遭到民众的质疑，认为问责主体是在搞“暗箱操作” 。三是不正当复出是对民意的漠视。行政问责从总体上看是民意作用的结果，官员问责实质是对民意的一种回应，这种积极回应有利于加强和巩固政府施政的民意基础。然而官员问责后的不正当复出将使民众产生被“愚弄”的感觉，缺乏公正性和透明度的官员复出本质上是对民意的一种漠视，这种漠视有可能给民意带来不可逆转的伤害。 “人非圣贤，孰能无过” ， “知过能改，善莫大焉” ，况且有些问责官员所承担的是政治责任而非行政责任，而政治责任的承担并不以问责官
