1、1论新型城镇化的制度诉求及建构路径摘要：新型城镇化具有五大基本内核：农民工市民化是核心，公共服务均等化是保障，壮大二、三产业是基础，城乡协调发展是根本，城市文化建设是灵魂。推进新型城镇化主要面临五大制度诉求：土地制度从城乡分割到城乡一体，财政转移支付制度从专项转移支付到一般性转移支付，身份制度从身份特权到契约平等，府际关系从竞争到合作，决策制度从个人决策到民主决策。因此，推动新型城镇化健康快速发展要求处理好五大关系：正确处理政府与市场的关系，推进土地、人力、资本三大资源要素价格形成机制改革；正确处理中央与地方的关系，推进上、下级政府间权责合理配置；正确处理政府与社会的关系，健全城镇建设民主管理
2、体制；正确处理农村与城市的关系，完善统筹城乡一体化发展体制；正确处理速度与质量的关系，建立新型城镇化考核指标体系。关键词：新型城镇化；农民工市民化；公共服务均等化；城乡协调发展；土地制度；财政转移支付制度；身份制度；府际关系；公共决策制度；城乡分割；城乡一体化 中图分类号：F061.3；F291.1 文献标志码：A 文章编号：16748131（2013）06002711 一、引言 “十八大”报告要求坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、2农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。2012
3、年 12 月 15 日至 16 日召开的中央经济工作会议提出要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。可见，新型城镇化既是转变经济发展方式的内在要求，又是其核心内容，还是改善民生、加强社会建设、建设社会主义文化强国、推进生态文明建设和中国特色社会主义民主政治发展的重要载体和平台。 有关新型城镇化的研究主要围绕土地、产业、财政、环保、城镇建设等“物质性”方面的问题展开。胡际权（2005）认为新型城镇化发展道路的核心在于“协调” ，即城镇规模协调、城镇布局协调、城镇功能协调、城镇产业协调、城镇环境协调、城镇社会协调、区域发展协调。仇保兴（2010）将中国
4、的城镇化与英、美、拉美和其他发展中国家的城镇化进行了比较，分析了中国城镇化面临的挑战，并据此提出要根据中国的实际变革城市规划和公共政策，坚持资源节约和环境友好的基本原则，全面推行绿色建筑、绿色交通和低碳生态城。张占斌（2013）分析了新型城镇化的战略意义， 提出通过统筹推进户籍制度改革、深化土地管理制度改革、完善住房保障制度改革、深化财税金融体制改革、优化行政区划设置改革等途径解决城镇化过程中出现的各种难题。然而，已有研究对新型城镇化“人文性”方面存在的问题关注不够，对制约以人为核心的新型城镇化发展的政治体制、社会体制和行政管理体制等深层次问题的分析不够全面、不够深入，对解决这些问题的制度路径
5、也重视不够。3鉴于此，本文在全面分析新型城镇化的基本内核的基础上，分析新型城镇化的制度诉求，并提出保障新型城镇化健康发展的制度建构路径，以丰富、拓展和深化新型城镇化理论研究，并为各地新型城镇化实践提供政策参考。 二、新型城镇化的基本内核 新型城镇化的内涵十分丰富，往往容易导致新型城镇化顾此失彼，甚至舍本逐末。根据我国实际情况，本文认为新型城镇化应该在以下五方面着力： 1.农民工市民化是核心 新型城镇化的核心是农民工的市民化。随着大量的农民从第一产业进入第二、第三产业，不但进城农民工的生产方式发生根本转变，而且随着农业规模化和农业现代化的发展，留在第一产业的农民的农业生产方式也将发生转变。这既为
6、农民生活方式和习惯的改变提供了条件，又提出了强烈要求。现代文明、健康、科学的生活方式将有力地促进生产方式的科学化。这就要求农民“自我超越，改善心智模式” ，从思想意识、行为习惯甚至思维方式的转变等方面，不断提高自己的人身修养和文明素质，形成健康、科学的生活方式和习惯，积极倡导一种具有现代气息的新生活；在提高生活质量的同时，不断厘清和提高对人生的价值和意义的认识，使人的自然价值和社会价值的实现提高到更高水平，在大力发扬农民淳朴厚道、诚实守信、热情友爱、团结互助的优良品质的同时，全面提高农民健康素质、科学文化素质、思想道德素质、民主法治意识等，逐步实现人的全面发展。这就对农民工的生产生活条件的改善
7、、公4共服务均等化和公共文化服务的加强提出了强烈要求，要求对转户居民一视同仁，切实保障其同等享有各种权利、各类社会保障和公共服务，成为城镇新居民。 2.公共服务均等化是保障 城镇新居民的培养须以完善的教育、培训、公共文化、医疗卫生、住房、社会保障、生活基础设施、养老服务等公共服务体系为基础条件。要求紧跟城市拓展和人口集聚，加快城镇大中小学和学前教育、职业教育发展；提高城镇医疗保障能力，健全覆盖城乡的就业培训体系，提高劳动者素质和就业质量；进一步完善城乡社会保障体系和救助体系；加强电信、邮政、银行、消防、公交等配套服务；建设文化、体育设施和主题公园、憩园、城市绿地，方便市民休闲、健身、娱乐。为有
8、力维护城乡居民合法权益，须完善相关法律法规和制度体系，积极推进公共决策的社会公示、公众听证和专家咨询论证制度，确保决策民主、程序正当、结果公开，切实维护每个公民的合法权益。 3.壮大二、三产业是基础 工业化是城镇化的依托，是农业现代化的支撑。推进城镇化，要充分发挥工业化的引领作用、农业现代化的基础作用，实现“三化”有机融合。通过城镇化发展，推动“以城带乡，以工哺农” ，促进基础设施向农村延伸、公共服务向农村拓展、现代文明向农村辐射。更重要的是，发达的二、三产业才能为城市居民提供充分的就业。工业园区，既是产业发展的依托，又是城镇扩展的重点。要坚持“产城融合，园城互动” ，促进园区城市形态化，加速
9、人口和产业集聚，成为带动城镇发展的支撑5平台；推进开发区产业链条、基础设施和配套服务有效衔接，推动产城一体化，优化生产力布局，优化城市形态，为农民工市民化、改善农民工的生产生活条件奠定经济基础。 4.城乡协调发展是根本 推进城镇化，要强化规划的科学性和约束力。人口向城镇转移，要符合城镇容量规划，充分考虑城市承载能力，分级承接，就近吸纳，形成大城市、区域性中心城市、区县城和小城镇的梯次合理分布。城乡规划、土地利用规划、发展规划、环境保护规划及各类专项规划应有效衔接；要注重外延扩张、内涵培育与生态保护的关系，合理调控城镇建设用地规模、布局和供应节奏，促进土地集约开发和二次利用，提高土地利用水平；各
10、城镇要科学定位，合理分工，提高各层级间的关联度和互补性，使城镇集群各层级、各单元梯次承接，大、中、小城市和小城镇协同发展。核心是要促进城乡要素流动，城乡要素的合理流动是新型城镇化的动力源泉。要切实保障转户居民的自主选择权、农村权益的自主处置权，盘活农村存量资产和各种资源要素，形成城乡要素的双向流动，提高资源配置和使用的效率。其中的关键是完善农村土地征用制度，推进农村集体建设用地、农户宅基地使用权和农村集体土地使用权有序合理流转。 5.城市文化建设是灵魂 城市文明建设包括物质文明、政治文明、精神文明、生态文明建设。新型城镇化的城市文明建设应坚持“以人为本” ，以新型工业化为基础，以统筹兼顾为原则
11、，以科技创新和社区居民自治为动力，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大6中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子，全面提升城镇化质量和水平。市民文化素质的提升、科学理性的思维方式和现代健康文明的生产生活方式的形成、城镇管理水平的提升是城市现代文明的核心内容。要推进城镇管理现代化，建立责任明确、分工合理、运转高效、监管有力的城镇管理机制（中共重庆市委、重庆市人民政府，2012） 。 三、新型城镇化的制度诉求 新型城镇化的推进面临诸多制约因素，从公共政策和管理制度的层面看，主要在以下几方面： 1.土地制度：从城乡分割到城乡一体 积极构建与城镇化进程相匹配的城镇
12、住房供应保障体系对城乡土地资源的合理配置提出了要求。城乡分割的土地管理政策导致城乡建设用地供需严重失调。现实中，城市土地管理政策“紧” ，农村集体土地管理政策“松” ；城市土地管理集约化程度高，农村集体土地管理集约化程度低，尤其是农村集体建设用地管理十分粗放。根据中国统计年鉴（2012） ，2011 年年末全国总人口是 134 735 万人，城镇人口是 69 079万人，城镇化率为 51.27%；2011 年全国城区面积为 183 618.0 平方公里，建成区面积为 43 603.2 平方公里，城市建设用地面积为 41 860.6 平方公里，城镇人口平均城市建设用地面积为 60.60 平方米。
13、据重庆统计年鉴（2012） 数据显示，尽管重庆享受了“地票交易”制度的红利，但2011 年重庆城市建设用地面积为 945.5 平方公里，城镇人口数为 1 606万人，城镇人口平均城市建设用地面积为 58.87 平方米，低于全国平均60.60 平方米/人的水平，远远低于发达国家人均 82.4 平方米和发展中国7家人均 83.3 平方米的水平（唐敏，2007） 。而中国的人均国土面积高于甚至远远高于尼日利亚、意大利、巴基斯坦、德国、英国、越南、菲律宾、斯里兰卡、日本、以色列、印度、荷兰、韩国、孟加拉国等国，且英国、德国、日本人均国土面积分别只有中国的54.7%、60.9%、41.3%（中华人民共和
14、国国家统计局，2012） 。美国、日本建成城市用地分别占国土面积的 3.1%和 4.2%，而我国仅为 0.33%（白重恩，2013） ，2011 年我国城市建成区面积占国土面积的 0.45%（中华人民共和国国家统计局，2012） 。 人均城市建设用地太少，必然导致城市人口密度太大、容积率太高、房地产价格太高、人均住房面积太小。一方面是农村耕地的撂荒和集体建设用地的粗放使用，另一方面却又以“保护耕地”为由限制城市用地；一方面要快速推进城镇化，另一方面却又限制城市土地供应，人为制造“土地稀缺”导致奇货可居，增加住房成本，令农民工望而却步，大大降低农民工城市化的期望，而寄希望于新村建设来改善居住条件
15、，既浪费了土地资源又不能真正地实现生活方式的转变。城市居住条件的制约给在城市工作和生活的农民工的安居乐业、体面生活、真正实现城镇生活方式的转变造成了巨大阻碍。 因此，这必然要求革除城乡土地二元制度的限制。要统一城乡建设用地指标，收紧农村建设用地指标，促进城乡建设用地增减挂钩；在科学测算的基础上增加城市建设用地指标，推动城乡用地的集约化，为城市建设用地预留更大的发展空间。 2.财政转移支付制度：从专项转移支付到一般性转移支付 8新型城镇化要求充分发挥财政资金对城镇建设的撬动作用，理顺省市、区县财政体制，明确财权和事权，提高各级财政对城镇建设的支持效率。 而当前各省市区以及各省市区内的各区域、地区
16、之间的经济社会发展严重不平衡，经济收入和政府财政保障水平差距巨大。地方财政高度依赖中央财政的转移支付过日子（见表 1） ，而转移支付碎片化难以保证各地区公共服务财力保障的平衡，全国各省市区的财政保障能力差距巨大（见表 2） 。具体来看，2011 年全国各省市区常住人口人均一般预算支出的排名中，排在前八位的依次是西藏、青海、上海、北京、天津、内蒙古、宁夏、新疆，其中西藏是 25 020 元/人，新疆是 10 342 元/人。西藏、青海、内蒙古、新疆等自治区因为地广人稀，其人均一般预算支出高出平均水平，具有一定的合理性。但上海、北京、天津分别是 16 680 元/人、16 073 元/人、13 2
17、57 元/人，是排在 31 个省区市最后两位的河北和河南（分别只有 4 885 元/人、4 525 元/人）的 34 倍，且北京等地尚未甚至是拒绝给外来人口提供必要的基本公共服务保障。这在一定程度上表明财政保障存在严重的地区不平衡性。 重庆常住人口人均一般预算支出排在全国 31 个省市区的第 11 位，也是河南的近 2 倍。而重庆市各区县常住人口区县级地方财政支出也存在严重的不平衡性（见表 3、图 1） 。常住人口人均一般预算支出超过 1万元的区县从高到低依次是璧山县、渝北区、江北区、渝中区、南岸区、黔江区、綦江区，这些区县的常住人口人均一般预算支出是最少的梁平县、开县、云阳县的 23 倍。其
18、中，万州、涪陵、黔江、江津、合川、9永川六个区域性中心城市，在交通、水、电、气、通讯、教育、医疗、文化、体育等基础设施以及公共安全、应急救援体系建设方面急需加大投入，但其常住人口人均一般预算支出分别排在重庆市 38 个区县的第 23位、第 10 位、第 6 位、第 16 位、第 20 位、第 12 位。除了黔江、涪陵、永川相对靠前而外，其他区域性中心城市的财政保障能力相对其功能定位都明显偏低。 财政转移支付是抽肥补瘦的主要途径，而我国当前专项转移支付比重过高，一般性转移支付比重过小。专项转移支付是以各行业或部门为渠道按照层级进行分配，各级政府部门林立，资金流动渠道高度分散，层级多，呈碎片化，公
19、开化和规范化程度低；各专项经费和转移支付资金落实到具体的行业、一定的地区后又进一步在各具体项目上高度分散，难以监督，专项资金使用效率低下。更重要的是，专项转移支付“自上而下”层层审批的制度本身也限制了地方政府的独立自主性，外部力量的干预往往会因为改变了使用者之间的博弈地位以及缺乏地方性知识而难以设计出实用的规则，进而使问题更加恶化。 因此，须加大一般性转移支付比重，避免转移支付的过度分散、随意性和不稳定性；同时，下放各行政区域内公共项目的决策权，减少中央政府和上级政府对下级政府的不适当干预，增强地方政府和下级政府在公共项目决策中的独立自主性，从而增强项目决策的地方适应性和针对性。 3.身份制度
20、：从身份特权到契约平等 目前，我国的各种经济主体，可能只是由于城乡二元户籍制度下的农业户口还是城市户口、单位制度下的正式工还是临时工、产权制度下10的公有企业还是私营企业等身份的不同，将面临着完全不一样的命运。尽管这种身份制度对个人或企业的命运的影响力在逐步减弱，但其制约力量仍不可低估。公民户口性质的差别至今还导致在教育、就业、社会保障等方面的待遇的不同。比如，目前在重庆尽管失业保险缴费额度相同，但由于农村户口与城市户口的差别，在失业后所领取的失业保险金仍有较大差距。 就业双轨制阻碍着人力资源的合理配置和农民工市民化进程。在城市化和市场化的进程中，我国很多国有企业、事业和党政机关单位都使用“编
21、制”来管理职工。编内人员形成事实上的“铁饭碗” ，即使编内职工不能或不愿承担现有工作，也无解职和降薪之忧，其不能或不愿承担的工作就聘用编外员工来做。而为了降低成本，单位往往拒不给予编外员工与编内人员同等的待遇和福利，形成就业和收入分配的“双轨制” 。其根本原因是计划经济遗留下来的用人体制在国有企业、事业和党政机关单位没有被彻底打破。在很多单位，编外员工大量存在，编外员工在政治、经济上的待遇都属于单位里的“二等公民” ，即使一些编外员工比正式员工干得更好，也享受不到正式员工的相同待遇，这种体制背离了“同工同酬” “多劳多得”等用工法则。这种客观上的身份歧视，既严重违背公平公正的现代理念，影响员工们的工作积极性以及编外员工的归宿感、安全感、认同感和忠诚感；又加剧了收入分配的差距，尤其对自身发展条件严重受限、知识层次较低的农民工的发展极为不利。 此外，公有还是私有的企业或投资人性质的差异，导致其在融资环境、产品定价、政策支持等方面难以获得平等的待遇和公平竞争的机会，
