1、1论新时期党的制度建设科学化的基本经验摘 要：十八大延续了十七大提出的“五位一体”的党建总格局，要求把制度建设贯穿在思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设中。制度建设在党建格局中的重要地位，客观上要求必须探索制度建设科学化的有效实现形式，新时期党在制度建设方面积累了丰富的经验，主要是加强程序性法规建设，顺应信息化的潮流，发挥党组织和党员的积极性，在实践中检验、完善制度建设。 关键词：中国共产党；新时期；制度建设；科学化；基本经验 中图分类号：D261 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2013）05 收稿日期： 2013-06-22 基金项目：教育部中央高校科研项目中国共产党制
2、度建设科学化历程、经验和对策研究 （NKZXB1237）阶段性成果。 作者简介：王广峰，男，南开大学博士研究生，主要从事近现代史基本问题研究。 党的十八大提出了全面提高党的建设科学化水平，这是继十七届四中全会提出提高党的建科学化水平和胡锦涛在建党 90 年讲话提出党建科学化的“五个必须”后，党中央对党的建设作出的重大部署。全面提高党的建设科学化水平必须以制度建设为保障，不断推进党的建设制度化、规范化、程序化，积极探索党的制度建设的多种有效途径，切实提高党2的制度建设科学化水平。 一、在制度建设中加强程序性法规建设 改革开放以来，我们党在制度建设上，既取得了很大的成就，也暴露出不少问题，主要表现
3、在重视实体性制度建设而轻视程序性法规建设，导致可操作的措施少，执行制度中自由裁量空间过大，最后制度得不到有效执行，一些地方制度形同虚设，流于形式，形成“处处高压线，处处不带电”的现象，腐败问题突出，严重损害了党的公信力。 第一，重视党内程序性法规建设。程序性制度建设必须有法可依。改革开放以来，由于受多种条件的限制，党内程序性法规建设进展缓慢。例如，党章明确规定党员对党内事务有监督权，但长期以来对于如何行使监督权，程序如何走，都没有明确的程序性法规，导致现实中一些党员无法正常行使监督权，很多党员因为批评、揭发、举报违法乱纪的干部受到打击报复。1990 年党的十三届六中全会首次提出制定党内监督条例
4、。党的十四届四中全会、十五届六中全会再次提出这个任务，党的十六大又进一步强调加强对权力的制约和监督，强化党内监督。经过全党上下 13 年的不懈努力，2004 年中央印发中国共产党党内监督条例（试行） ， 条例第十条对党员的监督权作了五个方面的详细阐述，同时，针对被监督者打击报复党内监督者的现象， 条例第四十二条也作出了详细的规定，为维护党员监督权、消除党内不正之风提供了政策依据，实现了有法可依，标志着党内监督进入规范化、制度化的新阶段。 第二，提高党内程序性法规质量。改革开放以来，党中央颁布了大量的党内法规，同时也暴露出部分法规制定较为粗糙，立法质量不高。3例如，1995 年，党中央颁布了中国
5、共产党党员权利保障条例（试行） ，对于党员的批评权， 试行条例第十一条规定：“党员有权在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，也有权以写信的方式有根据地批评党的任何组织和任何党员，但该批评信件只能寄送被批评对象及其所在的党组织或上级党组织。 ” 1该条规定明显限制了党员的监督权地行使，由于监督者的信息传达领域被限制在的一定的范围内，很容易搞信息封闭。对此，2004 年颁布的中国共产党党员权利保障条例中，把该条修改为“批评意见应当按照规定送被批评者或者有关党组织”2351。从“只能”到“应当” ，从“所在党组织或上级党组织”到“有关党组织” ，明显放宽了对批评意见的限制，提高了立法质量。
6、为加强对党内程序性立法的规划，2013 年 5 月底，中央颁布了中国共产党党内法规制定条例和中国共产党党内法规和规范性文件备案规定 ，这两部党内法规的颁布，标志着党有了第一部公开的、正式的党内“立法法”和备案程序规定。 第三，党内程序性法规建设必须按照循序渐进的原则推进。党在新时期总结历史的经验教训，制定了大量的程序法规，但也出现了法规得不到执行，犹如一纸空文的现象，重要的原因在于制定法规没有从实际出发，而是单纯的照搬国外理论。例如财产申报是国际通行的有效反腐手段，我国理论界也呼吁向国外学习，1994 年，全国八届人大常委会就把财产申报法列入立法规划，1995 年党中央颁布了关于党政机关县（处
7、）级以上领导干部收入申报的规定 ，但从实践效果来看，并不理想，重要的原因在于没有遵循循序渐进的原则，在没有试点的情况下盲4目向西方学习，以为一旦通过法规就会有显著的成效。按照循序渐进的原则推进党内程序法规建设，必须从实际出发，夯实基础，有序推进。例如，1997 年 2 月，中央颁布了中国共产党纪律处分条例（试行） ，在试行中把公款出国、违反信访工作等新的违法现象纳入 2004 年颁布的中国共产党纪律处分条例中，避免了立法滞后的局面，有效提高了立法效率。 二、党的制度建设必须顺应信息化的时代潮流 当前以信息技术为代表的现代科技迅猛发展，顺应信息化的时代潮流，把科技手段融入制度建设中，提高党的制度
8、建设的信息化水平，成为时代的必然。 首先，推行党务公开。在信息化的潮流下，搞信息封闭必然导致缺少监督、脱离群众。党务公开的主要内容是“三重一大”：重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用。党务公开是一项探索性的工作，党中央和各级地方党组织都充分发挥积极性，作了大量开拓创新工作。2004 年 9 月党的十六届四中全会第一次在党的文件中提出“逐步推进党务公开” ，同月，中央出台了中国共产党党员权利保障条例 ，条例第十七条明确规定：“党的代表大会、代表会议和党的委员会全体会议以及其他重要会议召开后，党组织要按照规定将会议内容和精神向党员传达、通报。党组织作出的决议、决定，按照规定及
9、时向党员通报。 ”23532006 年党的十六届六中全会进一步指出“积极推进党务公开” ，2007 年党的十七大报告明确把“推进党务公开”作为党内民主建设的一项重要措施，2009 年党的十七届四中全会强调“推进党务公开，5健全党内情报通报制度，及时公布党内信息，畅通党内信息上下互动渠道”317， “凡涉及到群众切身利益的重大决策都要向社会公开，接受群众监督”336。在总结试点单位经验的基础上，2010 年 8 月中共中央政治局通过了关于党的基层组织实行党务公开的意见 ， 意见阐述了党务公开的意义、程序和方式，标志着党务公开走上正轨。 其次，建立党委新闻发言人制度。信息传播中良莠不齐的现象要求党
10、必须积极发挥引导社会舆论的作用，建立党委新闻发言人制度是贯彻落实党的十七届四中全会精神的具体要求。为此，2010 年 6 月，中共中央 11 个部门新闻发言人共同亮相，现场回答中外记者提问。不久，中央颁布关于建立党委新闻发言人制度的意见 ，要求各级党委建立发言人制度，及时主动、准确全面地向党内外介绍党的重大方针政策、决策部署和党的建设情况，介绍和说明党委做出的重要战略规划、重大决策、重点工作、重要事项以及工作进展等情况；并对人民群众关心的社会热点问题及时给出权威回答，消除了谣言产生的时间与空间，稳定社会情绪。党委新闻发言人制度的设立，显示出党和政府由信息的宣传控制者转变为信息提供者，保障了党员
11、群众的知情权，同时获取他们的参与与支持，塑造党和政府的良好形象；党委新闻发言人比政府信息公开进了一步，是更高平台上的信息公开，显示出中央打造阳光廉政政府的决心。 第三，提高反腐倡廉制度建设的信息化水平。时任总书记胡锦涛在第十七届中纪委第五次全会上指出：“高度重视现代科学技术尤其是信息技术在反腐倡廉建设中的作用，把科技手段融入制度设计之中，不断增强反腐倡廉工作科技含量。 ”4把科技融入反腐倡廉制度建设扩大了6群众有序的政治参与，拓宽了群众监督、投诉、举报的渠道，体现了党在反腐工作中坚持走群众路线，在实践中切实提高了工作效率。为此，党委、政府纷纷建立网站，公开三公经费，同时纪委、检查部门也建立了举
12、报网站，取得了显著成效。例如广东中山市纪委、监察局经过慎重考虑，大胆“吃螃蟹” ，在网上率先设立了全国首个地级市纪检监察机关官方微博，作为网络问政和廉政宣传的重要平台。2012 年 7 月在微博上接到非实名举报，反映中山市人社局时任纪委书记梁国影篡改儿子公务员考试成绩，引起舆论广泛关注，纪委迅速介入调查，并在一周内通过官方微博四次发布案件进展，最终处理结果向社会公开，获得社会各界一致肯定5。2010 年 12 月，中国首次发布中国的反腐败和廉政建设白皮书，充分肯定和高度评价了网络监督作用。 三、充分发挥党中央与地方党组织制度建设的积极性 党的十八大报告指出，现在处于并长期处于初级阶段的国情与社
13、会的主要矛盾、世界上最大的发展中国家“三个没有变” 。这就要求各级党委把中央制定的路线、方针、政策彻底贯彻下去。十八大报告还指出：“要坚决维护中央权威，在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，坚决贯彻党的理论和路线方针政策，保证中央政令畅通，绝不允许上有政策，下有对策，绝不允许有令不行，有禁不止。 ”6为此，党中央建立了中央重大决策部署执行情况定期检查和专项督查制度，收到积极效果。 同时，我国幅员辽阔，各地的发展不平衡，在维护中央权威的同时，也要充分发挥地方党组织的积极性，积极探索行之有效的制度建设。例7如，长期以来干部选拔中的腐败主要表现为“少数人在少数人中选人” ，群众概括为“领导说你行
14、，你就行，不行也行；领导说你不行，你就不行，行也不行不服不行” 。导致边腐边升、 “带病”提拔，少数人跑官、要官、买官屡屡得逞，挫伤了广大党员群众的积极性，削弱了党的社会公信力。为改变这种局面，地方各级党组织进行了积极探索，2001年四川省雅安市合江乡率先打破干部选拔中的任命制，先由全乡群众公推出乡党委候选人，再由全体党员投票选举乡党委领导班子7，公推直选打破了干部选拔中的上级任命制，保证了普通党员的选举权和被选举权，把大量优秀人才选举到关键岗位，有力地增强了党组织的战斗力。 地方的探索，得到中央的肯定。2002 年党的十六大提出：“改革和完善党内选举制度”的要求；2004 年十六届四中全会提
15、出：“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”2541；2007 年十七大提出：“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内民主多种实现形式。 ”840 同时将党章第三十条修改为“基层委员会、总支部委员会，支部委员会的书记、副书记选举产生后，应报上级党组织批准”9。也就是说，基层党组织书记、副书记的选举范围扩大了，可以由党员大会选举产生，这就为推行公推直选提供了政策依据，随后，公推直选的在全国推广，激发了广大党员的政治热情和参与党内民主决策的积极性，也增强了干部为群众干事、对人民负责的主动性。 伴随着公
16、推直选的出现，票决制也取代了举手表决。有地方在选举时规定，如果同意，就不用举手，不同意的话才举手。这样一来，反对8的党员在众人眼中成为另类，碍于人情和场面，最后只能随大流，这明显限制了党员行使选举权。1988 年浙江省椒江市在干部任免中首次实行票决制，成果显著10。2001 年中组部选择海南省、山西晋中市、陕西铜川市、四川眉山市、浙江台州等地区为对拟任人选票决制的试点单位。试点单位结合实际，积极探索，取得显著成效。海南省委制定了省委全委会任用市县级党政正职表决办法 ；浙江省委通过浙江省委全委会任用、推荐重要干部表决办法（试行） ；广东省委通过新任地级市党委正职人选表决决定试行办法 。在总结地方
17、试点经验的基础上，2002 年党政领导干部选拔任用工作条例颁布，规定：“市（地） 、县（市）党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选，由上级党委常委提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决。 ” 11 2004 年 4 月中央出台了党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人表决办法 ，标志着地方党政主要领导干部任免票决制逐步向全国推广。地方在贯彻票决制的过程中，将票决制的使用扩大到“三重一大”决策中，提高了党内民主生活的质量。 四、充分发挥党员在制度建设中的主动性 党员是党内生活的主体，在制度建设中必须充分发挥党员的主动性和创造性。首先，党员是制度建设的主力
18、军。例如，任前公示制度最初就是江苏省宿迁市沭阳县县委组织部门的个别党员的想法，在得到肯定后在全县推行，主要指在干部选拔后上任前，向社会公开，党委把对干部的评价权、监督权交给群众，达到民主化、公开化，取得了显著成效。1999 年 1 月，在沐阳县实行公示制一年半后，在全国引起 12 个省份的关9注，中组部对此进行了专题调研，经过专家的论证后，2000 年底中组部颁布了关于推行党政领导干部任前公示的意见 ，把任职前公示制度向全国推广，经过实践检验后，写入 2002 年 7 月中央颁布的党政领导干部选拔任用工作条例中，受到广泛好评12。任前公示制度保障了党员的知情权，有了广大党员的参与和监督，能大大
19、避免“带病”干部被提拔的失误，得到群众拥护的干部受到了鼓励，增强了党的团结；提高了干部责任意识，干部晋升不仅要过领导关，也要过广大党员群众这一关，要想顺利过群众这一关，必须为群众办实事。进而切实做到凭实绩使用干部，让能干事者有机会、干成事者有舞台，不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利，让所有优秀干部都能为党和人民贡献力量。 其次，党员是党内制度的主要参与者。党的十六大报告指出：“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员与党组织意愿的党内民主制度。 ”13613 党的十七届四中全会强调， “以保障党员民主权利为根本，以加强党
20、内基层民主建设为基础，切实推进党内民主”315。党员作为党内民主生活的主体，享有知情权，有权阅读党的文件，听取党的报告，知晓党内事务；享有参与权，有权参加党小组会、支部大会、党员大会以及与党内职务相应的会议，参与党的政策和理论的讨论；享有选举权，可以按照本人意愿选举领导成员，在选举时可以表示赞成、反对或弃权；享有监督权，有权有依据地批评党员和组织，可以向党组织举报党员的违法乱纪行为。为了更好地参与党内民主生活，党的十七届四中全会提出建立党内情况反映制度和情况通报制度、重大决策征求10意见制度等，拓宽了党员发挥主体作用、行使民主权利的有效渠道，也是切实保障党员知情权、参与权、监督权的重要体现。应
21、该不断完善党内情况通报制度，使党员充分了解和参与党内事务；不断完善党内情况反映制度，充分调动广大党员工作的积极性；不断完善党内重大决策征求意见制度，把民主集中制落到实处。 第三，党员是党内制度执行的主要监督者。执行力是制度建设的生命力，现实中一些制度虽然已经制定，但是只是一种“摆设” ，处于“开会传达、写写笔记、墙上挂挂”的状态；有的搞“弹性”操作，要么因人而异，要么上有政策，下有对策；还有的部门搞“一阵风” ，紧一阵，松一阵，这些都损害了制度的公信力。同时个别领导干部的腐败，必定侵犯了党员的民主权利：暗箱操作、私下交易必然侵犯党员的知情权；领导个人决定一切党内事务侵犯了党员的参与权；少数人选人侵犯了党员的选举权和被选举权；打击报复举报者严重侵犯了党员的监督权。这就说明制度的执行，不仅取决于自觉，更要加强监督，党员是党内制度执行力的主要监督者。只要党员坚决行使中国共产党章程和中国共产党党员权利保障条例中所赋予的各项权利，同各种不正之风作斗争，纠正领导干部在行使权力中出现的异化行为，使领导人不能腐败、不敢腐败，促进领导干部廉洁从政，必然提高制度的执行力。 五、在实践中检验、完善党的制度建设 关于制度建设的重要性，邓小平曾深刻指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。 ”14333 因此，
