1、1农村社会管理创新背景下村民自治权的落实机制研究摘 要：农村基层社会管理创新为村民自治发展提供了审视和转型的新视角。如何有效地保障和落实村民自治权既是村民自治制度转型的基础也已然成为中国农村社会管理创新实践和研究的核心问题。从落实村民自治权的重点、内容、动力和理念方面探究创新基层社会管理背景下落实村民自治权的机制和模式，以期实现农村社会管理创新的可持续性。 关键词：农村社会管理创新；村民自治权；落实机制；分权制衡化管理模式 中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）24-0006-02 引言 党的十八大提出“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设” ，将创新
2、社会管理上升到社会建设的高度。而随着我国经济社会的快速发展，城乡一体化进程不断推进，城乡利益格局不断调整，创新农村基层社会管理成为创新社会管理的着力点。在基层调研中，一个亟须解决的难题是创新农村社会管理绕不开村民自治权的落实， “通过村民自治权落实为农村居民建立起健全的社会机制，即激励动力机制、利益表达机制、整合平衡机制和利益救济机制”1，这些权利保障机制为促进农村社会的管理创新和农村社会的全面协调可持续发展奠定了良好的社会根基，因2此，创新农村社会管理就要把村民自治纳入国家发展战略来思考。 一、落实村民自治权是创新农村基层社会管理的必然路径 大量的实证研究表明，要解决农村基层社会管理创新面临
3、的诸多困境，必须通过强化村民自治权的保障和落实，实现农村社会管理从政治任务型的行政控制向民主合作型的治理转变，这是未来创新农村社会管理的必然趋向。 理论上，我国现实中的农村社会管理创新是基于国家与社会二元分离的理念，但这种分离不仅仅体现为国家与社会的对立，也存在着合作。在这样的背景下，积极寻找国家与社会协调视角下村民自治的转型无疑是创新农村社会管理的新阶段。同时，农村社会管理创新为村民自治的转型提供了深厚的理论基石和实践思考。创新农村社会管理预示着村民自治将从村庄封闭走向社区开放，从单一主体走向多元合作主体，从个人权利治理向集体行动治理转型，其中的核心问题是村民自治的转型和村民自治权的落实。
4、实践中，农村社会管理是一种区别于政府行政化管理方式的社会管理模式，其管理权运行的方向并不是单一的，而是一种多向度的、上下互动的过程。农村社会管理目标的实现不是通过发号施令、制定和执行政策来达到，而是通过合作、协商、确立认同和共同的目标等方式来达到对农村社会的善治。因此，农村社会管理中所需要的公共秩序和权威，主要不是来自于法律赋权，而是依靠人们内心的接纳和认同。所以，农村社会管理创新进程中应该最大限度地落实村民自治权，以便使公共管理活动取得村民最大限度的同意和认可。 3二、农村社会管理创新背景下村民自治权落实机制的发展趋势 （一）村民自治权落实的重点：由权利创设发展为权利落实 在二三十年的村民自
5、治实践中，我国村民自治权仅仅停留在法律规范层面，农村村民自治的主要任务也仅仅是基于基层组织的建构进行权利创设， “为了国家”的村民自治是“组织法时代”村民自治的内在逻辑。随着村民委员会组织法与时俱进的修订，随着我国城乡统筹进程的加快实现尤其是农村社会管理创新的步伐不断加速，村民自治开始走出体制性困境，而在本质上作为一种区别于国家民主的自治民主，一种真正指向农民、为了农民利益并最终为了农民获得“合身”的制度保障最终进入了现代中国不断扩展的政治体系与制度体系。这种制度性嵌入也标志着村民自治的组织建设和权力创设已基本完成，开始进入一个通过组织重建落实村民民主权利的新的历史时期。 村民自治不仅仅是农村
6、社会的治理模式，同时也是农村居民应当享有的不可剥夺、不可转让的民主政治权利，而保障和落实村民自治权是我国法制建设的重要价值目标。首先，落实村民自治权，可以培育农民的权利意识；其次，落实村民自治权，可以促使农民群体逐步形成民主价值观；最后，落实村民自治权是法制价值实现的重要载体。 （二）村民自治权落实的内容：由民主选举扩展为民主治理 直接民主是村民自治的灵魂，而在现实的理论与实践逻辑中，村民的直接民主权利在实际中仅剩余直接选举的权利。仅仅让农民享有选举权并不能实质上深化和落实村民自治实践。随着农村社会管理创新目标的更新和村民自治活动的深化，村民自治权的落实更依赖于村民参与决4策、管理和监督的实践
7、。 创新农村社会管理的目标在于在民主合作的基础上实现共同参与、共同协商和共同治理，这就要求村民自治权的落实和实践要实现从选举制度的完善到民主治理机制的健全。从总体而言，我国村民自治权的落实正逐步由“一个民主”的单向目标向“四个民主”兼顾的“四位一体”的方向发展。村民自治权落实的内容扩展到村民决策权、参与权和监督权的落实上，从民主选举深化为民主管理、民主决策、民主监督成为后选举时代基层民主建设的主要内容2。 （三）村民自治权落实的动力：由政府主导推进转变为村民依法自治 村民自治制度的实践现状正如学者所言，开始进入一个通过组织重建实现村民民主权利的新时期，而实现村民自治权利的具体措施就是要消除体制
8、性障碍，正确处理自治权与政权之间的关系，并使之纳入法制化轨道，使村、社自治逐步转变为村民依法自治，即村民自治的法治形态。 首先，要树立村民委员会组织法在基层政府中的权威，依法限定政府的行政权限。为此，要认真落实村民委员会组织法关于“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项” ，同时对于基层政府违反法律的行为要给予严重追究，以防止滥用行政权行为对于村民自治权的侵害。 其次，村民自治权落实过程中村民“自治”具有相对性，要完备基5层政府与村民自治权之间的衔接机制和功能配套，平衡两权矛盾与冲突的中坚力量，探索和构建村民自治制度下既能保障村
9、民自治权的实现，又能充分发挥政权职能的农村工作指导机制，并努力提升基层自治组织承接政府转移工作事项的能力，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。 最后，村民自治权的落实是一个双向互动的过程，一方面，通过村民自治权的落实，村民们能够增强自身的力量，实现对村庄事务的控制，最终具备与基层政府进行协商的能力；另一方面，党和政府必须自觉倡导村民自治的民主色彩和权利指向，在村民自治进程中逐步退出。从实现社会管理民主与效率统一的角度，笔者认为村民自治是村民民主精神和主体性日渐发挥的过程，村民自治权需要自上而下的组织再造和权能授予，使村民自治能更有效地发挥中国基层政治制度的功能。 （四）村民自治权
10、落实的理念：由单一的民主理念升华为以民主促民生理念 首先，将村民自治权的落实和解决村民关注的民生问题有机结合起来。正如国内著名政治学学者俞可平所说的：“不能认为重视民主就势必忽视民生，或相反，强调民生就势必轻视民主。民主与民生并非相互排斥，民主促进民生，民生需要民主。 ”3因此，落实村民自治权要蕴含民主和民生的双重价值理念，就需要不断创新民主治理方式，健全民主自治制度，拓宽村民自治权的落实渠道，保障村民当家做主的权利，使发扬民主成为改善村民民生的内驱力，因此，村民自治权落实势必要体现以民主促民生的价值理念。 6其次，民生政治建设是提升民主政治能力、落实村民自治权的重要途径。随着“三化”协调进程
11、的加快，农村的民生问题日益成为制约城乡统筹发展的一个核心问题。要解决农民的民生问题，除了加大国家对农村发展的支持力度外，还要逐步推进农村民主政治建设和保障农民民主政治权益。而通过促进村民自治权的落实，使广大农民“逐渐学会用民主的方式按民主的程序表达自己的意愿和诉求，不断增强民主意识和民主行为能力，学会对政府工作的监督，提高政治参与水平，为更高层次和更大问题上的政治参与打好基础。 ”4 最后，农民民生福利的改善是推进村民自治权落实的重要物质基础。以民生问题为内核的村民自治活动能关涉农民群众的切身利益，农民关注和参与的热情和主动性也就相对比较高，农民群众在这些问题上行使民主自治权利可以有效增进农民
12、群众参政议政的自觉性、积极性和主动性，从而推进村民自治权的自觉落实。 三、农村社会管理创新背景下落实村民自治权的管理模式探析 在基层调研中，全国各地在创新农村社会管理和落实村民自治权的实践中都进行了非常有益的尝试，笔者从实现农村善治和村民自治权各项权能落实的程度上选择了以下两种管理模式进行分析。 （一） “村务契约化”管理模式 “村务契约化”管理，是我国农村村民自治实践中的一种创造，这种管理模式是农民朴素的价值观和村民自治制度的接轨，有助于保障村民自治权利，是创新农村社会管理的有效载体。 “所谓村务契约化管理模式，是把法学和经济学中的契约关系引入到村级事务管理中，按照7一定的程序，通过合同、协
13、议等法律文本，明确村务管理中所有相关主体之间的权利、义务及履约时间和责任，使村级事务管理公开透明、责权明确、执行有据、运作规范，形成有法有据的长效治理机制。 ”5 “村务契约化”管理模式的实践价值体现在：首先， “村务契约化”管理有效保障了村级民主机制的正常运行，通过具体制度使村级自治组织从决策到执行的全过程都置于村民监督之下，切实落实了村民的知情权、参与权和监督权。其次， “村务契约化”管理有利于在村干部和村民之间树立权利平等意识和权力授受关系，为村民自治权的落实过程注入了“法治”的元素。最后， “村务契约化”管理有利于不断开拓村民自治权的发展空间。 “村务契约化”管理“属于系统的民主管理方
14、式的创新，可以直接渗透到民主决策、民主选举、民主管理、民主监督的各个环节，同时予以法治形式保障，具有将农村各类事务具体地、普遍地、规范地联系起来的功能优势”5。 （二） “分权制衡化”管理模式 所谓“分权制衡化”管理模式强调的是明晰权力之间的边界和范围，优化村级民主治理结构，有效地保障和落实村民自治权利。 “分权”的具体要求是：强化村党支部的领导权，规范村民会议的决策权，落实村委会的执行权，保障农民群众的监督权。 “制衡”的具体运行过程为：通过强化村党支部的领导权来决定“干什么”的问题；通过规范村民（代表）会议的决策权来解决“干不干”的问题；通过落实村委会的执行权来解决“怎么干”的问题；通过保
15、障农民群众的监督权来解决“干得怎么样”的问题6。 8“分权制衡化”的管理模式的实践价值在于：首先，有利于加强基层党组织的领导，通过优化基层治理结构，整合农村的政治资源，这是保障村民自治权实现的关键。其次，有利于切实保障村民享有知情权、决策权、监督权，充分调动农民参与政治活动的主动性和积极性，让广大农民真正地享有自治权利实施的自由，是村民自治全方位深化的基本前提。最后，有利于填补“村官”产生机制存在的漏洞，健全村务村财的管理，是村民自治权最终得以落实的重要保障。 四、结语 回应农村社会发展的新要求，创新农村基层社会管理方式，已经成为当前地方政府必须要面临的一个重要课题。而实践中的村民自治制度在要
16、求村民群众实施自我管理的同时，实行自我教育和自我服务，这就意味着农村基层管理创新也都是借助于基层组织来实现，即通过落实村民自治权对基层社会管理进行重构和创新。总之，村民自治作为一种来自农村内生型的治理机制仍然嵌入在原有的自上而下的治理结构中，将在未来的农村社会共同治理中继续彰显着它不可替代的价值。 参考文献： 1杨海坤.社会主义新农村建设中的农民权利保障探析M/宪法与社会主义新农村建设.济南：山东人民出版社，2007：166. 2樊红敏.基层民主建设的基本特征与发展走向J.东南学术，2010， （5）：55. 3俞可平.关于民主亟待厘清的六个关系J.半月谈：内部版，2009， （4）：21. 94蓝蔚青.民主民生：社会主义民主政治建设的重要切入点N.杭州日报，2009-01-31. 5村务契约化管理：乡村治理的治本模式与发展方向N.内蒙古日报（汉） ，2010-09-07. 6任中平.创新村级治理机制破解村治难题四川仪陇县民主管村“四权”模式的调研与思考J.国家行政学院学报，2010， （l）：84.
