1、1农户信用担保的模式、困境与创新方向摘要：在金融市场上，信用担保能够缓解信息不对称问题，促进双方的借贷交易。金融机构在农户贷款抵押担保、保证担保和质押担保等信用担保方面，都做了大量探索，形成了多种模式。但是，农户信用担保仍然面临着不少困境，如农户缺乏抵押资产，试办的土地承包经营权抵押担保违背有关法律规定，担保品的评估、管理与处置存在障碍，农户难觅担保人，等等。农户信用担保需要创新。本文认为，应继续推进土地使用权质押、抵押探索，挖掘农户土地承包经营权的抵押功能；应大力发展人的担保制度，如农户联保担保贷款制度、农民专业合作社担保制度、农业龙头企业担保制度；政府应鼓励、支持信用担保公司扩大农户担保业
2、务。各方形成合力，共同促进农户信用担保制度的发展。 关键词：农户；信用；担保 文章编号：2095-5960（2013）06-0103-07；中图分类号：F830.58；文献标识码：A 信用担保是担保中的一种，也称信用保证。信用担保是一种信誉证明和资产责任保证结合在一起的中介服务活动。除自我担保外，信用担保服务由第三方提供。当被担保的债务人向债权人（金融机构）申请贷款时，担保者可为债务人提供信誉证明和资产责任保证，即担保者向债权人作出承诺，对债务人提供信用保证，协助债务人获得贷款1。农户融资难，仍然是目前困扰农村经济发展的难题之一。农户融资难，固然2与农业是弱质产业、农业收益不确定性风险大等因素
3、有关，但农户信用担保的缺乏，是当前制约农户在正规金融机构融资的关键问题。不少学者对农户信用担保与农户融资的关系作了讨论。本文将分析农户信用担保实践的模式，农户信用担保面临的困境，并提出农户信用担保创新的思路。 一、农户贷款信用担保的模式 （一）抵押担保 依据相关法律，农户没有耕地、林地、宅基地、自留地、自留山、水面等资产的所有权，这些资产不能抵押。但农户拥有土地承包经营权、林地经营权、养殖水面经营权、居民房屋权等用益物权。一些地方在农户土地承包经营权、林地经营权、养殖水面、居民房屋权抵押方面作了探索。 1. 土地承包经营权抵押担保 担保法 、 物权法 、 农村土地承包法规定，除以公开竞争或以协
4、议方式发包的“四荒”土地承包经营权可以抵押外，以普遍的家庭承包方式取得的土地承包经营权可以流转，不能抵押。法律允许农户土地承包经营权流转，实际上为土地承包经营权抵押留下了空间。土地承包经营权代表对承包土地未来的收益权，本身具有经济价值，允许农户土地承包经营权流转，便于土地承包经营权收益权的变现，土地承包经营权具备了成为贷款有效抵押物的条件。因此，一些地方开始在土地承包经营权抵押上进行探索。 以土地经营权抵押贷款的通常做法是：行政村（镇）成立“农户土3地协会” ，农户将所拥有的部分土地承包经营权入股到协会，成为协会会员。当会员农户需要贷款时，可以选择加入协会的几户农户及一户协会常务会员户作贷款担
5、保人，与协会和担保人签订土地承包经营权抵押转让协议，农户随后可向农村信用社提出贷款申请，协会则与农村信用社签订总的担保协议。信用社审查后，如果符合条件，就向农户发放贷款2。 各地在尝试土地经营权抵押贷款方面，逐渐完善了相关制度。如湖北省天门市出台了农村土地流转经营权抵押贷款试行办法和土地流转抵押贷款操作流程 ，制定了贷款对象、抵押品认定、贷款方式、操作流程到风险规避等具体的实施方案3。 土地承包经营权抵押贷款对缓解农户融资难的问题起到了比较好的作用。如，广西壮族自治区 90 家农村信用合作机构中有 14 家开展了土地承包经营权抵（质）押贷款业务，到 2010 年 6 月 30 日，共发放贷款8
6、8 笔，货款余额约 1.68 亿元，约占全区各银行土地承包经营权抵（质）押贷款的 50% 。其中，7 家县（市）级农村合作金融机构发放的土地承包经营权担保贷款方式为抵押贷款，有 32 笔，贷款余额约 7376 万元。总体看，广西各地土地承包经营权担保方式不统一，有的采用抵押担保方式，有的采用质押担保方式；担保价值的认定标准也不一致，部分金融机构以所承租土地的租金的一定比例来确定贷款额度；无抵押登记机构，无法对已抵押的土地承包经营权进行公示4。 2.林地经营权抵押担保 近年来，各地大力推进集体林权制度改革，农户获得了林地经营权。4金融机构纷纷试水农户林权抵押贷款业务。林权担保贷款，就是农户以林地
7、使用权与林木所有权作为贷款抵押物或反担保抵押物，从金融机构获得贷款。目前，林权抵押贷款风生水起，云南、浙江、江西、福建、四川、重庆、湖南等多省市都在试点，形成了多种模式。 模式之一是农户自我担保，直接以自己的林权抵押，获得贷款。第一种方式是：拥有林权证的农户将森林资源资产评估书与金融机构签订借款合同，并将相关资料送林权登记管理中心；林权登记管理中心审核无误后，向农户核发林木他项权证；金融机构收到他项权证等有关资料后，依照合同发放贷款。这一方式主要针对有大额资金需求的林业大户和林业法人。第二种方式是“信用+林权抵押” 。农村信用社在创建信用村、信用户的基础上，通过林权抵押提高授信额度， “集中评
8、定、一次登记、随用随贷、余额控制、周转使用” ，解决农户小额生产经营资金的需求。此外，农户也可以用林权证直接向农村金融机构抵押，获得贷款。 模式之二是，农户将林权抵押给第三方，由第三方提供担保，获得金融机构的贷款。如浙江省丽水市建立了森林资源资产收储中心担保贷款模式。农户向金融机构借款，由森林资源资产收储中心为农户提供保证担保，农户要将其林权抵押给森林资源资产收储中心作为反担保，林权通过森林资产评估机构评估、林权登记部门登记。如果贷款发生逾期，金融机构可直接从森林资源资产收储中心账户直接扣收本息，森林资源资产收储中心则将抵押的林权挂牌交易后流转出去5。 除土地承包经营权、林权抵押融资外，一些地
9、方还探索水面经营权5抵押贷款。如湖北省洪湖市、江苏省高淳县，制订了水域经营权抵押贷款办法，对有效权证抵押权、水域经营权价值、抵押物担保比例、贷款期限、贷款利率、贷款程序等方面作了规范。 3.其他抵押 农村动产资源丰富，具有流通性强、变现性强等优势，但也存在难于有效管理的难题。目前，农户动产抵押主要有农机具抵押、建筑机械抵押、存贷抵押和订单农业质押等。如，湖南永州的金融机构选择农户购买的大型农机具作贷款抵押物，在当地的农机部门和工商部门办理抵押登记。 农村居民房屋权是农户一项重要的抵押品。重庆市作为全国城乡统筹试验区，市政府于 2010 年底出台了关于加快推进农村金融服务改革创新的意见 ，首次以
10、省级政府文件形式制定了土地承包经营权、林权、农村居民房屋权“三权”的抵押、登记、转让和处置等办法，为“三权”抵押贷款操作奠定了制度基础。截至 2011 年 12 月末，重庆四家主要涉农银行（重庆市农村商业银行、中国农业银行、中国农业发展银行、中国邮政储蓄银行）农村居民房屋权抵押贷款达 18.94 亿元6。 （二）保证担保 1.自然人担保 在农户私人借贷传统中，有找保人作保的习俗，保人一般是自然人。现在，金融机构对农户发放保证贷款时，一般也要求提供保证人，农户多找亲朋好友作为担保人。但公职人员如果与农户非亲非故，并不愿意做担保人，除非政府号召、动员，如 2004 年江西省武宁县推行“农民贷款，干
11、部担保”活动，全县 1716 名干部中有 1182 人为 2655 户农户提供6了担保7。也有一些村庄，如江苏宜兴路庄村，村干部用自己的个人信用为农民们做担保8。 2.农户联保 农户联保制度从 1994 年起开始推广。中国人民银行制定的农村信用合作社农户联保贷款管理指导意见 、 农村信用社农户联保贷款问题指引 ，确立了农户联保贷款政策。与自然人担保相比，只要农户加入联保小组，就可以找到担保人。农村信用合作社也通过农户联保的信用担保方式，控制信贷风险，提高经营效益。 农村信用社等金融机构发放农户小额贷款多采用农户联保机制，实行“个人申请、自愿结组、多户联保、周转使用、责任连带、分期还款” ，以农
12、户联保信誉，替代物质抵押担保9。如湖南永州农户的联保方式，是借款人在同村寻找 510 个有一定经济实力的农户，相互之间提供担保，对贷款相互之间承担连带担保责任，实际上是多个自然人的相互担保10。 近年来，为了强化农户联保作用，一些地方创新出农户联保与农民专业合作社担保相结合的模式。例如，湖南双峰县农业银行建立了以“农户联保+农村科技合作社担保”的模式，扩大小额农户贷款。其运作方式为：农户为农村科技合作社社员；其他社员联保并承担连带还款责任；合作社必须在贷款银行开立一个保证金专户，专户资金是社员股金及核心社员按行业风险缴纳的风险保证金，用于社员贷款担保。11专业合作社除负有农户贷款贷前初审责任外
13、，还承担贷后管理和催收义务。如借款社员不能按时还本付息，银行在贷款到期 3 个月后可直接从合作7社的保证金账户扣收，合作社必须在 15 日内补足保证金账户余额。为控制风险，合作社要全面掌握社员的资信状况，并为每位社员办理农业保险。这一模式运行效果很好，农户解决了融资难题，农行又没有发生一笔不良贷款12。 3.农民专业合作社担保 2008 年末，中国农业银行总行出台了“三农”担保管理办法，各级农业银行开始办理农民专业合作社担保农户贷款业务。据湖北省调查，黄石、十堰、荆门、黄冈和随州 5 市农业银行分行开展了农民专业合作社担保贷款业务，向 1099 户社员农户发放了 9838 万元短期流动资金贷款
14、。由于农民专业合作社也存在各种问题，金融机构将农民专业合作社担保与其他担保方式结合起来，创新出混合担保模式。一种是“专业合作社+多户联保+农户”模式，以社员农户多户联保为主，专业合作社起辅助担保作用，发放的贷款占农民专业合作社担保贷款总额的 85%。另一种是“专业合作社法人代表+多户联保+农户”模式，以社员农户多户联保为主，专业合作社法人代表个人起辅助作用13。农行随州分行引导农户成立贷款互助担保合作社，2010 年底时达到 17 个，入社社员 1333人，农行以“互助担保合作社+农户”的担保模式，发放农户贷款 5855万元，无逾期、不良贷款14。 4.龙头企业担保 龙头企业在农业产业化链条中
15、居于重要地位，龙头企业大多实行“企业+基地+农户”的发展模式，将自己的基地发包给当地农户租赁经营，与农户签订农产品收购合同，保证农产品的销售。农户在贷款时，8由龙头企业承担连带担保责任。 “龙头企业+农户”信用担保模式，农户与企业都存在风险。分散的小农户没有与企业讨价还价的能力，企业一旦违约，农户便无力偿还贷款。而企业又难以控制为数众多的农户，当农户违约时，企业若为农户担保，便会蒙受损失。河北邯郸市金融机构探索出了比较有效的解决方式，以避免双方的风险。其一是“信用证”方式。其运作过程是：首先，农户自发推出具有法律效力的代表作为“农户代理” ；其次，企业和“农户代理”双方都以各自的信誉在银行开户
16、，企业先通过银行向“农户代理”开具“信用证” ，收到符合要求的货物后，向“农户代理”支付货款，再由“农户代理”发放至农户手中。其二是“龙头企业+信用社+农户”的“三方协议”模式。在这一模式中，三方先签订协议。按照协议，信用社负责考察养殖户的信用情况，并把合格农户的贷款以预付款的形式放到公司为每一个养殖户设立的账户上；公司负责给养殖户提供优质种源、饲料、药物和服务技术；养殖户只拥有贷款查询卡，并需按月偿还信用社贷款利息，在接受种源、饲料、配药时，不必向公司交纳现金。在每一批产品被公司收购以后，公司将货款、饲料、药物的款项从收购价款中扣除；信用社贷款也从收购价款中代为清偿。最后公司将支付扣除贷款后
17、的余额部分交给养殖户。信用社的介入很好地解决了“龙头企业+农户”这一模式不稳定的问题15。 5.担保机构担保 成立担保机构，对农户进行信用担保，是解决农户担保品缺乏的另一条出路。各地目前建立的信用担保机构有三类：一是事业法人，如省9市中小企业信用担保中心，由地方政府出资，企业化管理和市场化运作，并采取会员制方式。二是企业法人，如省市中小企业信用担保公司，在地方政府出资的同时还吸收其他资金，按照公司法运作。16三是社团法人，如省市中小企业信用担保协会等17。这些担保机构主要为中小企业信用担保服务，对农户信用担保则做得太少。 一些地方针对农村土地流转问题，成立担保公司支持土地流转。如四川省成都市各
18、县（区、市）都成立了针对土地流转的担保公司。2008 年 3 月，成都市设立了由 16 家县（区、市）农业投资公司和成都市小城镇投资有限公司、现代农业物流业发展投资公司以及农发投公司共同参股的全国首家农村产权流转担保股份有限公司。此外，部分经济基础较好的区县还成立了区县一级的服务于农村产权制度改革的担保公司。如温江区组建了注册资金 1 亿元的农村投资担保公司。双流县出台了农村产权担保贷款管理暂行办法 ，县政府出资成立了农村产权流转政策性担保公司18。（三）质押担保 相对于抵押担保、保证担保，农户质押担保发展更为缓慢。质押物一般是易变现、易保值、易保管的有价证券。但农户缺少此类质押物。如安徽省淮
19、北市涉农金融机构质押担保的质押物一般为存单和国库券，担保额度为面值的 80%-90%，担保贷款业务较少，到 2010 年 8 月质押担保贷款仅占涉农贷款的 0.64%19。农户以股权为质押取得贷款的情况更不多见。 另外，土地承包经营权除用于抵押担保外，一些地方还尝试用于质10押担保。如，广西壮族自治区 90 家农村信用合作机构中有 7 家县（市）级合作社机构将土地承包经营权用于质押，贷款 56 笔，贷款余额约 9410万元4。 二、农户信用担保的“瓶颈” （一）信用担保缺乏制约着农户融资 农业本身属于弱势产业，生产效益普遍低于其他产业，生产经营又具有较高的风险，农业贷款自然也风险较大。与工商企
20、业客户不同，正规金融机构的农业客户又有很多不利于开展贷款业务的缺点：申请贷款的农户数量众多，但需要的贷款额度又比较小；需要贷款的农户居住在分散的乡村，正规金融机构办理贷款需要投入更多的人力；农户借贷多以短期的、季节性的、周转性的、应急性贷款为主；农户借贷需求多是生活性借款，而且农户如何使用贷款难以监控；农户需要低利率的贷款；不同收入水平和不同类型农户借贷需求存在差异性；农村信用环境比较差，等等20。因此，对于正规金融机构而言，办理农户贷款业务的成本高，风险大，收益低，极不情愿开办农户贷款，特别是不愿发放信用贷款21。 为了降低信贷风险，正规金融机构倾向于尽量减少信用贷款，扩大农户担保贷款，要求农户提供担保，或提供抵押资产。如，张兵和张宁对江苏省 41 个乡（镇） 、80 个村 1202 户农户 20102011 年借贷情况的调查发现，农户在正规金融机构的借贷，28.87%为抵押贷款，61.86%为担保贷款，无抵押、担保的信用贷款不到 10%22。这进一步说明了农户融资难的问题，因为农户普遍缺少信用担保。
