1、1契约经济学视域下的政府公信力问题述论摘 要：政府与公民之间的契约关系不完全、信息不对称、目标不相容是造成政府公信力递减的主要原因。契约理论认为，民主政治模式下政府与公民的关系是包含多个层面的契约关系。如果排除经济发展方式、社会发展阶段和国际政治环境等其它因素的影响，仅从契约经济学的视角出发，政府与公民间的契约是天然的不完全契约，并且存在“目标不相容” 、 “信息不对称”等委托代理问题。可以通过自我执行机制与激励策略修正政府与公民间的契约关系，提升政府公信力。 关键词：不完全契约；委托代理；信息不对称；政府公信力；政府公民关系 中图分类号：F06 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（
2、2013）04-0063-05 改革开放 30 多年来，我国经济持续快速发展，取得了举世瞩目的成就。与此同时，我们在继续深化改革的道路上，也遭遇了很多困境，政府公信力下降和缺失就是其中之一。从契约论的观点出发，民主政治模式中政府与公民的关系是一种包含多个层面的契约关系，更确切地说是一种委托代理关系。如果排除经济发展方式、社会发展阶段和国际政治环境等其它因素的影响，仅从政府与公民的契约关系来看，公民对政府信任递减，是一种必然，或者也可以将其称为一种规律。 一、政府与公民的契约关系 2契约经济学理论将契约定义为双方根据他们自己的行为而达成相互之间的承诺双边协调的安排。1西方经典社会契约理论认为，国
3、家由一大群人相互订立契约， “每个人都对它的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的每一个人格。承担这个人格的人即国家被称之为主权者，其余的每一个人都是他的臣民。 ”2主权者和臣民是一体两面的关系，每个共同体的成员都具有这两重身份。作为主权者的一员，共同体的成员是公意（generate will）的缔造者；作为主权者的对象即臣民，共同体的成员是公意的遵循者。 公众让渡权利，形成公意建立国家共同体，国家又将实现公意的权力授予给政府。个体以放弃权利为代价寻求集体社会的保护，并将这些放弃的权利交给一个共同体，组成政治社会，即“组成一个国家，置于有效最高统治权
4、的政府下” 。3所以，从权利到权力这一转化过程来看，政府本质上是国家的产物，作为主权者的执行人，充当国家与主权者之间的联系。 公众与政府，首先是一种契约关系。公民授权政府按照公意承担公共管理职能、 “执行法律并维护社会的以及政治的自由” 、行使公共权力，政府则以主权者的名义行使着主权者所委托给他们的权力、履行共同体结合的义务。进一步来说，公民与政府的契约关系是明确的委托代理关系。公众对政府完全是“一种委托，一种任用” ，主权者（人民）虽然享有国家所有权，但是不可能让全体人民都直接管理国家具体事务，只能委托给专业政府执行。 3公民对政府的委托并不是全权委托，只是将无法通过市场自由交换的公共产品交
5、由政府统一管理、统一提供。孟德斯鸠曾经指出：“握有最高权力的人民应该自己做他所能做得好的一切事情，那些自己做不好的事情，应该让代理人去做。 ”政府代理人实现的是带有公共性，以公共利益形式存在的部分；公民自我保有的是具有私人性、完全可以通过市场实现的部分。 从契约经济学出发研究政府与公众的关系，可以由两个视角切入：一是以委托代理理论为代表的完全契约理论，二是不完全契约理论。完全契约理论是指“事前可以明确写出契约条款，当事人能够准确预测执行契约过程中发生的不测事件，事后能够完全执行契约，如果发生纠纷，第三者能够强制执行契约条款的契约” 。42 不完全契约则与之相反，“契约当事人或仲裁者无法证实或观
6、察一切，造成契约条款不完全，需要设计不同机制对待契约条款的不完全性，并处理由不确定事件所引发的问题。 ”5 政府与公众的契约是一种不完全契约，同时也存在着“目标不相容” 、“信息不对称”等委托代理问题。这些因素结合起来，将影响政府行为的公正性、民主性和法制性，造成公众对政府的信任和认同程度降低，导致政府公信力递减。 二、委托代理理论与政府公信力 委托代理理论的理论基础是完全契约。完全契约与阿罗德布鲁范式的假设基本重合，只有在符合完全契约的全部约束下才能达到最优。现实中，由于缔约双方的自利性和信息不对称等因素，难以达成最优契4约，容易产生委托代理问题。政府与公民之间的委托代理关系更是如此。“如果
7、说私营部门中也存在着代理问题，在公共部门中则更为严重。 ”6因为委托人将事务执行权或管理权授权给代理人，委托人将遭受与福利减少相等价的货币损失，即“剩余损失” （residual loss） 。7在政府与公民的关系中， “剩余损失”更多地表现为对公权力的滥用、违反行为规则、资源分配不均、败德行为等。对执政党、对政府来说，这些损失远远超过货币能够估量的范围。因为一旦委托人对代理人失去信任，掌握主权的委托人就可能解除合约。卢梭在社会契约论中总结， “只要主权者高兴，他就可以限制、改变和收回这种权力。 ”8 （一）信息不对称 信息不对称是委托代理理论的核心概念。指在社会政治、经济等活动中，缔约当事人
8、中一方拥有另一方所无法拥有的、甚至第三方无法验证的、即使能够验证也需要花费很大物力财力和精力的信息。49 由此造成信息的不对称。非对称信息可以分为外生的非对称信息和内生的非对称信息，外生的非对称信息是指客观事物本身就具有的一种特征、性质和分布状况，不是由缔约双方造成的，例如不完全契约理论中讨论的非对称信息就多指外生的、客观存在的信息分布不平衡。内生的非对称信息是指契约签订后，其他人无法观测到，并且事后也无法进行推测的行为，可以分为隐藏行动（hidden actions）和隐藏信息（hidden information）两大类。9在政府与公民的委托代理关系中，信息不对称主要表现为内生的信息不均衡
9、。现实情况下，执行契约只能依靠代理人，政府了解自己的全部行为，但是公民却无法轻易获知，导致隐藏行5动问题；再加上政府管理日益提高的专业性，难以公开或故意不公开信息，导致隐藏信息问题。 1.政府代理人的信息优势地位。首先，随着专业化和社会分工的日渐深入，政府管理公共事物的技术性和专业化不断增强，成为只被行政官僚等小部分人掌握的专业知识。米切尔?克鲁泽尔指出：“监管者名义上比机械师有更大的职权，但拥有的权力也不及机械师。由于机械师知道如何修理机器，而监管者无此能耐，所以监管者不可能对机器实施任何一种真正的控制。 ”10这些专业知识不是行政官僚在进入政府部门之前就拥有的，是从工作中大量公民（委托人）
10、无法获取的行政信息中学习积累的。政府的社会管理职能赋予其全面、广泛的信息收集渠道，而公众只能片面地掌握部分社会信息。从而形成一个循环：政府（代理人）独占行政信息，经过不断的学习和累积转变为专业的行政知识。由于行政行为越来越专业，公民（委托人）更加难以参与行政过程、获得信息。政府（代理人）的信息优势地位日益加强。其次，与一般委托代理关系不同，在政府与公民的委托代理关系中，政府作为代理人一方，拥有公共利益唯一代理人的垄断地位。11公民选择公共利益的代理人、公共事务的管理者是一个单项选择，只有一个答案。公民实现自己的公共利益，只能通过委托代理方式委托政府作为唯一代理人。政府凭借这种优势地位，便利地获
11、取信息或根据自己的利益和需求，对信息进行处理，隐瞒全部或部分消息，甚至发布一些虚假信息。最后，公共物品和公共服务的非排他性导致“搭便车”等集体行动的困境。 “当一个集体提供的产品具有非排他性时，理性行动者一般都会选择搭便车 。 ”12由于产品具有非排他性，理性行动者判断，即使6自己不作出任何行动，仍然可以享受与采取行动水平一样的非排他性商品，还不用承担集体行动带来的成本。监督政府（代理人）的产出属于非排他性产品，理性行为者更倾向于“搭便车” ，间接地放弃了监督政府（代理人）的权利。 2.信息不对称与政府公信力。政府的信息垄断地位，造成政府行使公共权力时缺少必要的约束和制衡，违反契约关系，致使代
12、理失灵。这种失灵主要表现在信息垄断导致决策垄断，公民参与政府决策和监督政府行为的程度较低，为政府滥用行政权力提供了可能。 公共权力本身是一种强制性的支配力量，其运行效果以客体服从为前提，这种服从是依靠强制的。13政府凭借信息第一拥有者的地位和公共权力的强制性，具有了对信息的天然垄断性。再加上公众信息来源途径有限、知识水平和专业水平不足、获取信息成本高等客观因素，公民只能寄希望于政府主动公开行政信息，接受委托人监督。但由于政府在委托代理关系中处于优势地位，缺乏主动进行信息公开的动机。出于政府形象或寻租行为的考虑，政府甚至会刻意提高信息获取的难度和成本。在马克斯?韦伯看来，官员最重要的权力手段是通
13、过“公务机密”的概念，把公务知识变为保密知识，最终仅仅是保障行政抗拒监督的手段。可以说，官僚体制“把公民变成依附性的群众，使其政治主子变成软弱无能的外行 。官僚的支配地位依靠的是垄断信息、掩饰真相。以及垄断社会中存在的职业专家的权能。 ” 14 政府的信息垄断容易导致决策垄断。虽然“公民是天生的、最高的社会公共法权主体，无论在法理上、法律上，还是在现实社会政治生活7过程中，公民都拥有制约行政权力的权能” 。15但在现实情况下，决策偏重行政意志和个人主观判断，在不同层级的委托代理关系中，行政管理过程常以最终代理人行政官僚的意志为转移，无法适时反映公民的意愿和需要。主要表现在：一方面，做出的决策缺
14、乏民意基础，经常引发矛盾，以致难以实施；另一方面，由于缺乏表达渠道，公民往往采取激进的方法表达意愿，抗议政府（代理人）的违约行为。 政府信息垄断为滥用行政权力提供了温床。在政府信息垄断状态下，政府极易忽视公众的知情权和监督权，隐瞒、美化或拒绝公开所掌握的信息。公众在不了解、尤其是不全部了解真实情况的前提下，容易猜想和误判，产生误解和猜忌，导致与政府之间的隔膜，严重时甚至会引起社会恐慌。2003 年的“非典”事件，就是一个典型案例。随着科学技术的发展和网络的普及，微博等新媒体的监督作用不断显现出来，阻碍公众获取真实信息，粉饰、隐藏真实信息日渐困难。 “石首事件” 、 “瓮安事件”等群体性事件的发
15、生，大多是由于政府信息公布不及时，缺乏有效地与民沟通的技巧，导致以讹传讹，小道消息先入为主，政府之后想再用真实、正确的声音去覆盖已变得十分困难。当公众通过其它手段获取全部信息或得知政府利用其信息优势谋取私利时，就会怀疑政府的管理能力，加剧对政府的不信任感，进而引发信任危机。 （二）目标不相容 委托人和代理人之间的目标不相容，基于“经济人”假设，政府和公众以个人利益最大化为动机，追逐自身效用最大化，目标存在着冲突与共容。政府凭借其信息垄断地位，在契约签订前（事前，ex-ante）或8契约签订后（事后，ex-post）故意隐藏或粉饰行为达到谋取私利的目的，引发逆向选择（adverse select
16、ion）和道德风险（moral hazard）问题。可以说，这两个问题的发生，是契约双方目标异质和信息不对称综合作用的结果。值得注意的是，公民与政府的契约关系与一般契约不同，它来自于一种理论设想，具有特殊性。例如，逆向选择以阿罗德布鲁范式强调的自然状态（state of nature）为基础，认为在含有随机事件的状态下，代理人知道自己的类型，但是委托人不知道代理人的类型，从而进行无效率的市场配置。事实上，公民面对公共利益的代理人时，无论是否全面了解代理人的类型，往往处于有且仅有一名代理人备选的境地，这种配置或许是无效率的，却是唯一的选择。鉴于政府与公民委托代理关系的特殊性，这里主要探讨事后道德
17、风险问题。 1.政府组织及成员的目标。政府与公众间的委托代理关系是一个含有多层次委托代理链所结成的多维度的网状结构。政府受公民委托行使公共权力、处理公共事物，最终由各级官僚具体实现，事实上形成了二级、三级甚至更多层级的委托。由于身份与地位的变化，网中每一个位置的主体都有不同的个人利益诉求。正如布坎南在回答政府失灵问题时所说，应该将政治交易中的任何主体都视为个人效用最大化的追求者，把“公共选择的人塑造成使效用最大化的人” 。1652 政府与公民之间、与各级政府之间的目标都具有异质性。在政治领域，中央政府追求政治上的合法性，维护其统治地位。在经济领域，追求经济发展、提高人民生活水平维护其“政绩合法
18、性” 。在社会公共领域， “社会发展产生社会需求，政府发展就是在社会发展中出现的社会需求的产物。 ”179中央政府的经济目标和社会福利目标以委托的形式，由地方政府代理执行。正如任何代理人一样，地方政府和官僚也具有“经济人”特征，在达成目标的过程中，追求个人效用最大化。我国地方政府“人治”的色彩较为浓重，地方政府的效用目标通常以地方官僚的意志表现出来。地方官僚追求政治目标和经济目标。政治目标关注于职务升迁，经济目标包括个人收入和地方经济发展， “薪金、津贴、公众声誉、任免权、机构的产出、易于更迭和易于管理机构”18等。但是对于与晋升关系微乎其微的社会福利目标，则关注较少。可以这样理解，以地方官僚
19、意志为转移的地方政府的目标函数，与上级政府的偏好保持高度一致，但与公众的目标函数相悖。从“经济人”假设考虑，公职人员与公众都具有规避风险的偏好，尽量减少承担风险是“经济人”的本能。 “国家拥有高压统治的垄断权。这一垄断既使其获得了一种对经济活动进行有效干预的权力，也使其拥有一种进行随意干预的权力。这样的一种权力与只有政府才能掌握而公众无法获得的信息结合在一起，就为公共部门的官员或他们的亲朋好友通过牺牲公共利益获取自己的私利提供了良机。 ”19公职人员一方面出于不愿在公共事务中承担私人责任的考虑，通常会联合其他代理人共同行动分摊风险，出现“共谋”行为；另一方面希望达到效用最大化，利用个体信息独占
20、地位，出现追逐私利、违反契约的“机会主义”行为，产生道德风险等委托代理问题。 2.道德风险与政府公信力。在政府与公民的委托代理关系中，政府为谋取私利而“隐藏的行动”主要是共谋行为和腐败行为。共谋行为与一般公务合作不同，前者是为了谋取私利，后者是为了促进公共利益。10共谋行为实现的条件是：政府代理人具有信息优势地位，并且具有互惠、护庇、利益均沾的可能性。通过共谋，公职人员形成不同的利益团体，以信息优势掩盖实际行动，导致公众委托人难以了解、监督政府代理人的具体履约行为。为代理人在风险均摊的情况下，追逐私利、破坏契约提供了可能。 因政府代理人与公众委托人目标不相容而产生的另一道德风险是腐败行为。经济
21、学家艾克曼在腐败的政治经济学研究中提到，当第三方当事人试图以贿赂手段来影响代理人的时候，他可能向这个代理人非法地支付一笔钱，如果这笔钱未上缴给委托人，就构成了腐败，20这笔钱又被称为租金。布坎南的寻租理论相信，任何经济租金将因竞争性的进入而消失，除非政府干预市场调节过程，任意限制供给。即通过政府的特许、配额、许可证、批准、同意、特许权分配等方式，任意的造成人为的稀缺。1618 在自利性的驱动下，政府官僚为获取设租福利，可能通过人为方式创造垄断限制、扭曲资源正常配置，造成政治权力的异化和蜕变，最终侵犯公共利益，产生寻租腐败。寻租腐败不仅涉及到代理人、委托人，更涉及到第三方当事人。如果将寻租腐败视作一种市场交易行为，那么政府是供给方滥用委托人授权，干预经济运行和资源分配，收取“租金”作为回报；第三方当事人是需求方为获得额外利润，向政府行贿；而公民（委托人）是受害方寻租行为背弃了国家主权所有者的利益。 在私利诱导下，政府成为自身利益的代理人，为谋求自身利益最大化而产生权力异化，出现违约行为，直接危害公众委托人的利益，造成
