1、1全面强化民生建设的法治保障摘要 作为治国理政的基本方式，法治从保障公民权利实现和规范国家职能履行这两个层面为民生建设提供保障，这主要表现在：完善公众参与机制，合理分配民生资源；落实民生权利救济，依靠法治途径化解社会矛盾；以法治思维创新建设方式；强化权力监督，保障民生建设的制度化规范化运行。 关键词 民生建设，法治保障，公众参与，民生权利救济，法治思维，权力监督 中图分类号D920.1 文献标识码A 文章编号1004-4175（2014）01-0120-05 收稿日期 2013-10-28 作者简介 白利寅（1986-） ，男，山东济宁人，四川大学法学院2012 级行政法学博士生，主要研究方向
2、为宪法学与行政法学。 习近平总书记指出：“保障和改善民生是一项长期工作，没有终点站，只有连续不断的新起点，要实现经济发展和民生改善良性循环。 ” 1 现代意义上的“民生”是指满足公民基本生活条件、实现公民基本发展需求和保障公民基本权益的社会状态，其内涵不断丰富和深化，与人的全面发展、社会秩序稳定、国家繁荣富强息息相关。如果说“民生”是对以社会权为代表的基本权利内容的总体概括，那么“民生建设”则是基本权利实现的方式，同时也是国家履行公共职能的具体体现。尽2管民生建设成为全社会关注的热点，但随着社会转型与发展，大量新社会问题的涌现给民生建设带来新的困难，民生建设呼唤更高层次的制度保障形式。 “法治
3、是治国理政的基本方式” ，这是党的十八大报告对“依法治国”的深刻表述。愈是政治文明发达的社会，法治的地位和作用就愈基本，发挥作用的领域也愈广泛。法治在治国理政过程中的基本路径是建构和完善符合社会规律的制度以保障公民和社会的全面发展，这同时也是民生建设所追求的发展目标。对于民生建设来讲，民生问题的解决、体制困境的突破以及社会满意度的提升均需要法治的保障和推进。相对于民生建设的两层含义，法治也在两个层面保障和推进民生建设：其一是保障公民基本权利和实现社会科学发展，其二是规范国家职能履行与建构完善民生制度。以下集中围绕这两个方面来探讨民生建设的法治保障路径。 一、完善公众参与机制，合理分配民生资源
4、目前我国民生建设存在着行政权力垄断而社会参与不足的体制症结。由于忽视社会公众需求，缺乏理性沟通机制，导致民生资源分配不均衡，进而影响民生建设的社会满意度。 “畅通的公众及专家意见表达渠道是行政机关制定科学的规划的前提与基础。 ” 2 但实践中政府及有关部门主要由利益驱使而作出民生规划，忽视民众需要及社会影响的考虑。如近年来多地的 PX 工程项目因为存在污染环境、损害健康的危险，遭到各方抵制而最终叫停。通过这些地区 PX 工程项目下马过程可以看到，政府与民众的沟通机制缺失，在作出对社会公众造成重大影响的决策时缺乏意见听取和论证说明。法治保障民生权利，应当落实民生建设的公3民参与权以合理分配民生资
5、源，满足公平正义的民生需求。 第一，落实和完善现有参与机制，充分发挥体制潜力。我国法律规定了公民对公共事务的参与权和具体参与制度，如听证制度、监督制度等，完善公众参与机制，首先就是充分发挥现有体制的内在潜力，真正落实这些具体制度的法律效力。因为从建设成本考虑，对现有制度的改造和完善比创建新制度难度要低，也具有更权威的法律效力和社会效果。落实和完善现有参与机制，需要根据法律规定，细化量化相关制度的程序与责任，保证强制性规范的效力和确定任意性规范的适用条件。如针对听证制度，要避免其流于形式，打破价格听证所谓“逢听必涨”的局面，使公民的民生利益诉求和对民生建设的态度能够真正表达出来，影响行政决策，彼
6、此形成良性互动关系。对现有参与制度的落实和完善，是节约民生建设成本、提升社会满意度的基础，也是体制内解决问题的必然要求。 第二，积极利用新媒体搭建互动平台，实现平等表达和即时沟通。以微博为代表的新媒体平台为公众意见表达提供了一种新的方式，其显著特征在于意见表达的平等性和信息沟通的即时性。平等性是指公民在网络上对行政机关的批评、建议以及监督等意见表达不再局限于传统的行政管理关系中，双方在网络平台上处于平等地位；即时性是指公民针对公共事务的意见表达可以第一时间公开发表，不受传统媒介的诸多限制。新媒体平台表达方式的两大特征在民生建设领域产生了重大影响。以微博为例，近年来“微博反腐”俨然成为一种新兴的
7、反腐方式，一些官员贪腐的蛛丝马迹由网民在微博发现或者举报而由有关部门对其不法4行为进行立案调查；还有网民对民生问题的持续关注，也以微博形式即时有效地公之于众，成为社会焦点。如何利用新媒体平台的优势解决民生问题、推进民生建设，亦是法治需要承担的责任。法治框架内的新媒体平台交流首先要遵守法律法规，既要创造条件保障公民的参与权，也要维护社会秩序，防止权利滥用。前者需要立法或执法层面的推进，将新媒体平台制度化，真正将公民意见作为可影响民生决策或评价体系的因素予以考量，如针对某一民生工程的网络投票，使其意见表达具有真正的法律效力；而后者则需要规制新媒体参与者的行为，对于如捏造虚假新闻、恶意转发谣言以及侮
8、辱诽谤他人等违法犯罪行为则需要追究其法律责任。 第三，依据现实需要和社会发展规律分配民生资源，维护社会公平正义。民生资源的稀缺性和民生需求的广泛性之间的矛盾是社会主义初级阶段基本矛盾的具体表现。法治作为保障人权、维护社会公平正义的基本方式，理所应当地承担起合理分配民生资源的任务。目前，民生资源分配和建设呈现出盲目性和利益相关性的状态，如新闻报道河南某国家级贫困县建豪华办公大楼，而该地区的校舍却年久失修， 3 这种显失公正的资源分配案例说明了民生资源分配和建设缺失法律规制。以法治推进民生建设，就是要按照现实需要和社会发展规律去分配民生资源，使真正有需求的群体获得相应权益。首先，应从立法层面对资源
9、分配进行原则规定，地方则根据法律规定结合地区实际情况做好科学规划，预算与决策应当经过严格审核并提交备案；其次，发挥审计、检察等部门的监督职能，对资源分配的具体情况进行考察，落实法律责任；最后，5加强对弱势群体的行政给付和帮扶，因为弱势群体的生存和发展状况事关社会公平正义的整体实现， “因此保障弱势群体的民生权利不仅仅意味着在法律上补偿其更完善充实的民生权利，救济其生存诉求，同时也要求国家以各种方式激励弱势群体，通过赋予他们一系列发展的权利来帮助他们通过自身努力摆脱弱势地位” 。 4 二、落实民生权利救济，依法化解社会矛盾 许多民生问题涉及到社会公共利益和公民具体利益，如征地补偿、拆迁补偿、医疗
10、纠纷等问题，未得到妥善处理而侵害到民生权利时，极易酿成越级上访或群体性事件。根据2012 年群体性事件研究报告 ，“群体性事件所涉引发原因主要可以分为公共利益受损和个人利益受损。其中，公共利益受损为主要原因，占到总体的 57.8%，个人利益受损引发的群体性事件比例为 42.2%。 ” 5 无论是对公共利益还是个人利益的损害，均是事关民生权利保障的重大问题，呼唤法治的积极回应，而由此引发的群体性事件则是对社会秩序的危害，亦需要法治的根本解决。社会矛盾激发酿成群体性事件的直接原因，是民生权利法治救济途径的失效，以致公民采取极端方式捍卫权利或表达诉求。虽然不排除某些群体性事件的当事人借题发挥而滥用权
11、利，但权利救济途径的不畅仍为权利滥用提供了便利或借口。因此，民生权利的救济需要回归到法治途径。首先，畅通行政诉讼、行政复议等法治救济途径，落实侵犯民生权利的法律责任。权利救济的法治途径不畅，通过行政诉讼、行政复议等方式无法保障民生权利，这是不少群体性事件发生的深层体制原因。以6行政诉讼为例，有学者指出我国行政诉讼的体制弊端：“我国行政诉讼制度并未发挥应有作用，除裁判不公正外，一些地方政府还不能被提起诉讼。这说明我国行政诉讼制度设计存在缺陷，不能保证人民法院依法独立行使行政诉讼审判权。 ” 6 行政诉讼的不畅，加之社会转型期间积累的社会矛盾，导致了大量涉诉信访和群体性事件的出现。实现行政诉讼等法
12、律救济目的，在于改革和完善行政诉讼等救济方式本身。一方面应保障法院独立行使审判权，不受行政机关、其他组织和个人的干涉，这需要深化司法体制和行政体制改革，改变行政干预司法的体制运行现状；另一方面，应围绕降低诉讼成本、提高诉讼效率、加强诉讼监督及落实法律责任这几个环节，减少公民进行诉讼的现实障碍，重塑司法权威，使公民能够主动选择法治途径表达民生诉求。 其次，规范民生诉求的表达方式，防止民生权利滥用。法治不仅要保障公民权利的实现，也要规制其行为防止权利滥用。许多群体性事件造成恶劣影响的原因就在于当事人滥用权利，以期博得社会关注和舆论同情。如医闹事件，因医疗纠纷而导致围堵医院的事情屡见不鲜，更严重的是
13、患者家属因不满治疗效果而戕害医护人员。规范民生诉求表达方式，防止民生权利滥用，首先需要各种诉求表达机制回归其本能定位，剥离其不宜承受之职能。如信访制度，根据信访条例第 1 条， “为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例。 ”按此宗旨，信访制度不应当承受权利救济和纠纷化解等本应由诉讼承担的职能，否则会造成“信访不信法”的尴尬局面。另一方面，国家机关及公共管理组织应做到信息公开透明，避免7幕后交易以规避法治途径解决，从而防止给当事人权利滥用的途径与机会。对于蓄意煽动群体性事件的个人，则应予以法律责任追究，以维护法治权威和社会秩序稳定。 第三，做好民
14、生问题的舆情监测工作，建立群体性事件应急机制。“舆情监测是指整合互联网信息采集技术及信息智能处理技术通过对互联网海量信息自动抓取、自动分类聚类、主题检测、专题聚焦，实现用户的网络舆情监测和新闻专题追踪等信息需求，形成简报、报告、图表等分析结果，为客户全面掌握群众思想动态，做出正确舆论引导，提供分析依据。 ”民生领域的舆情监测，是指通过对舆情的统计分析以全面掌握民生动态和民生需求，为有针对性地展开民生建设提供实践依据。因此，舆情监测工作需要客观真实的数据提供，以影响行政决策，并且监测行为要尊重法律法规和社会公序良俗。如果说舆情监测是群体性事件和社会矛盾的预防工作的话，应急机制的建立则是对相关问题
15、的正面化解。应急机制要求面对群体性事件或突发事件有齐备的法治应对模式，即如何控制事态、稳定秩序、疏导意见以及善后处理等，将负面影响和损失降至最低限度。法治框架下的舆情监测和应急机制，均是民生问题的制度化解决方式的具体表现。 三、以法治思维创新民生建设方式 民生领域存在着形象工程与重复建设的现象，二者均以民生需要为借口，实质是违背公众意愿及社会发展需要的资源浪费行为，其危害性被合法形式遮掩，也为权力寻租找到借口。如十八大后被处理的原四川省委副书记李春城，被民间调侃其为“李拆城” ，通过各类大型工程的重8复建设以谋取不当利益，破坏城市科学规划，影响人民生活秩序。同时，单一的建设方式也影响到民生建设
16、的实际效果和社会满意度，如为迎接领导检查或社会活动的运动式执法现象。仅仅依靠法律规范解决这些问题似乎无法获得最优治理效果，因为民生领域涉及范围较广，其行政性和政策性因素所占比重较大，需要随时调整建设方式以适应实际需要，因此，执法者以法治思维为指导解决民生问题是保障民生建设法治化路径的必然选择。法治思维是指“执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。 ” 7 依据法治思维进行民生建设是以法治来规范国家职能履行的重要方面。 其一，加强民生决策的科学性与合理性，协调多元利益需求。社会转型
17、时期积累的民生问题呈现出复杂、疑难的严峻情势，涉及到的领域和利益群体也必然是多元而分散的，加之全国发展不均衡，东部沿海与内陆边疆具有的资源优势、面临的发展困境都不尽相同，如何协调各个地区和各个领域民生建设的发展步骤、满足多元利益需求，是深层次解决民生问题的关键。因此，大到国家顶层的体制设计，小到基层社区的民生关怀，均需要以法治思维加强民生建设决策的科学性与合理性，以协调个人利益与公共利益、现实利益与长远利益的关系。首先，针对某一领域的民生问题需要在充分实践调研的基础上，组织社会公众广泛参与决策论证，在行政机关、有关专家和社会公众之间形成良性互动机制，使决策具有广泛的民意基础和深刻的科学论证。另
18、一方面，运用法治思9维处理好社会发展与环境保护、民生建设与资源利用之间的关系，发展是坚持科学发展观的可持续发展，则建设也应当是经过充分论证、规划长远的可持续建设。 其二，利用现有民生资源和各地优势，创新建设方式。各地有自身的发展优势和限制条件，充分利用现有资源以扬长避短是科学发展、合理建设的必然选择。民生建设以法治思维为指导，就是要通过合理配置优势资源转变发展理念，以创新建设方式提高建设效率。如四川省自贡市棚改创新， “突破了单一大拆大建 ，既有微更新 、 有机更新的具体工作方式，原则上也以居民为改造主体。不仅降低了棚改工作的难度，也提升了市民对政府的满意度。 ” 8 以法治思维创新建设方式，
19、首先就是充分整合利用现有民生资源与发展优势，避免资源浪费，这就需要对现有民生资源进行考察评估，以作为科学规划的基础；其次，建设方式创新既包括技术与方法上的革新，如引进新设备、研发新技术等，还包括建设理念的更新与转变，如以稳定持续的制度建构取代大干快上的运动式建议。无论是哪个层面的建设方式创新，目的均是提升民生建设的效率，满足民生需求。 其三，采取综合调整方式，提升民生建设的社会满意度。法治保障民生建设要求以法律规范为行为依据，并不排斥其他调整方式的并存，尤其是在自由裁量领域，需要有其他调整方式的配合，如政策调整和社会习惯。虽然某些调整方式不具备法的规范性和稳定性，也很难形成制度模式，但这些方式
20、具有较强的灵活性和适应性，可以针对具体情况及时作出反应，有效弥补法的滞后性的不足，且政策倾斜或者社会习惯往往成为制度建设的渊源素材而被纳入到立法或执法中。如我国改革开放10初期的一些基本政策经过实践检验而以予以立法确认；微博时代网民对民生问题的舆论反映为有关部门的民生建设提供实践参考；很多民族地区的民生问题依靠习惯风俗得到了妥善解决等等。这些调整方式丰富和完善了执法类型，改变了单一的强制性执法状况，但这些调整方式需要以法治思维为指导，符合法治的基本原则和价值取向。 “解决民生问题，需要多种社会调控机制的通力合作，如经济方式、行政方式，但如果仅仅依靠其他调控机制，而缺乏法治的有效监督与制约，则很
21、难实现解决民生的初衷，甚至有可能成为腐败工程的温床，这在现实中已有不少事例可循。 ” 9 所以，民生建设要以法律规范的调整为基础，以法治思维指导其他调整方式的运用，提升民生建设的社会满意度，实现法律效果和社会效果的统一。 四、强化权力监督，保障民生建设的规范化运行 虽然国家投入大量资源、出台相关政策去改善民生，但一些影响民生的社会问题仍然频繁发生，影响公众信任。其中一个重要原因在于执法权限不明、执法方式混乱以及执法监督缺失。以食品安全问题为例，我国于 2009 年颁布了中华人民共和国食品安全法 ，食品安全有较为完备的法律可以遵循，但大量食品安全问题仍然屡禁不止，导致公众信任危机。如新闻报道广西防城港查获走私鸡爪， “其中资历最老的鸡爪，包装日期显示封存于 1967 年。 ” 10 有毒食物走私并流通到市场的整个过程中，每个环节均应由相关部门负责执法监督，以杜绝此类事件发生，但效果仍不尽人意。同时，执法方式单一以及监督缺失则直接导致对公民权益的侵犯，如一直被视为体制症结的城管制度为许多政
