1、1人民政协协商民主探讨摘要 协商民主应具备的规范条件是：协商主体身份地位的平等化，协商主体直接参与的广泛化，协商主体参与程序的制度化，协商内容、形式、过程的公开化。据此分析，人民政协在平等化、广泛化、制度化及公开化方面还存在不足。因此，应以协商民主的规范性条件为指导，逐步实现协商民主的平等参与，逐步实现协商民主的大众参与，逐步实现协商民主的制度化，逐步实现协商民主的公开开放。 关键词 协商民主，规范性要求，人民政协，不足，完善思想 中图分类号D08 文献标识码A 文章编号1004-4175（2013）01-0080-04 十八大报告指出，要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用” ，这是对
2、协商民主作为中国人民政治协商会议制度重要内容、发挥什么样作用，以党代会报告形式的正式阐述和定位。中国人民政治协商会议身兼政党参政与人民协商双重责任，在一定程度上还存在不符合协商民主规范性条件的地方。因此，以协商民主的规范性条件为指导，完善和发展协商民主的参与、平等、程序和开放的基本条件，是我国人民政协改革和完善的应有之义。 一、协商民主的规范性要求 协商民主一词，是毕塞特于 1980 年提出来的，其初衷是希望加大公民在决策前的沟通和协商，然后进行审慎的投票，以避免选举民主的诸2多弊端。我国有学者认为：协商民主是“这样一种涉及立法和决策的治理形式，其中，平等自由的公民在公共协商过程中提出种种相关
3、理由，尊重并理解他人的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上，利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法和决策过程以政治合法性” 1 。政协作为最主要的协商民主形式，一方面是广大人民群众进行民主协商的场所，另一方面又是各民主党派参政议政的场所，这种身份的二元化特征造成了政协很多时候不能满足协商民主的规范要求。那么，协商民主应具备什么样的规范条件呢？我们认为应当是： 首先是协商主体身份地位的平等化。人与人之间的平等是现代民主政治的基本前提， “有了自由才能实行民主，但是只有在平等的情况下才有理由相信应该实行民主，相信那是组织社会公共事务的正确与适当的方式” 2 （P279 ） 。协商民主更加强调平等
4、。如果说选举民主要求的只是选票的平等，那么协商民主则强调社会地位、财产和智力条件的平等；选举民主强调的是主体性，而协商民主则更强调主体间性，强调主体之间面对面的沟通和公共空间中的平等交流 3 。 其次是协商主体直接参与的广泛化。早期的民主都是在狭小的范围内实施的，都是一种直接民主。正因为如此，卢梭强调在大的民族国家中民主是不可想象的。现代的代议制民主正是对直接民主局限性的弥补。在代议制民主中，由于参与的广度太大，每一个人的效能感不足，因此必须强调参与者直接获得信息、直接进行讨论。协商民主强调直接参与并不是要回到“小国寡民”的直接参与，而是要给予参与者更加充分的参与信息。 3再次是协商主体参与程
5、序的制度化。严格说来，程序性是现代政治的基本特点之一。协商民主也强调程序，主要是要求保障参与者的权利，防止参与流于形式。我国政协的历史起源，主要是政党高层之间比较随意的交流。一方面，这种形式可以保证信息的真实性；但另一方面，也削弱了参与的深度，只有实现了协商主体参与程序的制度化，才能克服这一缺陷。 最后是协商内容、形式及过程的公开化。协商民主应当承认一切利益相关者都可以参与到协商进程之中。现代大型民族国家都实行间接民主，这就导致了民主在一定程度上的封闭性，而协商民主正可以弥补代议制民主的这个弱点。我国的政协，由于其政党协商的特点导致了一定的封闭性，应当设法扩大其参与的开放性。 就上述各个规范性
6、的条件而言，人民政协仍有推进其改革之必要。 二、规范性条件下人民政协协商民主存在的不足 协商主体身份地位的平等化，协商主体直接参与的广泛化，协商主体参与程序的制度化，协商内容、形式、过程的公开化是协商民主最本质的规范。一方面，人民政协在其产生之初，主要是作为各民主党派参与政权建设的组织而存在的，它具有广泛的代表性。新中国成立之初，政治协商会议曾经代行人大的职能，制定具有临时宪法性质的共同纲领 。但另一方面，政党的参政与人民的协商之间存在着一定的不相适应性。这种冲突在社会的多元化程度不高的时候，还不是很明显，但是在当前社会高度多元化的情况下，就显得日益突出了。 （一）人民政协协商主体间的领导关系
7、与协商民主平等关系的要求4不相适应。政治平等是协商民主的规范性条件之一。民主意味着人人享有平等的权利和地位，没有平等就不会有民主。协商民主当然更不例外，只有参与协商的主体在权利和地位上平等，协商才能成立并有效开展。“如果协商主体权利地位存在着不平等，协商就会转变为专制独裁者的听取意见和咨询顾问。 ” 4 协商主体的平等更多的是政治平等，包括参与机会的平等、享有政治资源的平等和政治能力的平等。协商民主要求协商参与者在机会、权利、资源和能力方面都能充分平等，因为只有在平等的基础上，参与者才能独立而充分地表达自己的利益诉求和主张，协商才能真实有效地影响决策。可见，协商主体权利和地位的平等性对于协商的
8、正常开展有着至关重要的意义。但人民政协在以下两方面与此要求相冲突：一方面，人民政协协商民主也承认参与主体的政治平等，但是人民政协参与主体的平等原则是有条件的平等。我国是人民民主专政的社会主义国家，中国共产党作为执政党，是社会主义事业的领导核心。党委与政协的关系，是领导与被领导的关系。就领导性质而言，党委对政协的领导不是上下级的行政领导，而主要是政治原则、政治方向及重大方针政策的领导，即政治上的领导。但实际上，党委与政协党组，不仅是政治上的领导关系，而且是组织上的上下级隶属关系。这种政治领导和政治平等在实践中很难平衡。另一方面，人民政协协商主体的协商存在事实上的不平等。在制度设计上，人民政协的协
9、商是决策者执政党向党外人士征询意见的过程，基本上以政策咨询为主。决策机关向社会各方面广泛征询意见，被征询意见的社会组织或者社会成员表达自己的政治见解，然后由决策机关决定取舍，形成决策。决策机关如果5认为政协所提的建议、批评、意见正确，就予以采纳。反之，则不会采纳。采纳后，提出意见建议的人士会产生自豪感，如没被采纳则会抱怨和失望，参与的积极性受到打击。因此，现阶段人民政协协商民主实质上是一种 “政策咨询型”协商民主 5 ，协商主体事实上是一种“主辅”关系。 “政策咨询型”协商民主的缺点表现为：其民主程度往往取决于决策者的民主作风，协商的制度性和程序性较弱，随意性较大。这和协商民主的价值追求存在很
10、大差距。 （二）人民政协的代表协商与协商民主直接协商的要求不相适应。协商民主主张凡政策涉及的利益相关者都应参与进来对话，通过不同利益群体之间直接的沟通和协商来协调关系、化解矛盾、增进互信、达成共识。我国人民政协的协商民主在制度设计上采用了代表协商制。这种制度安排存在一定缺陷，在运行过程中易于陷入制度设计的困境。 人民政协是由各民主党派、无党派民主人士、人民团体、各少数民族、各界代表及一些特邀的相关人士组成的爱国统一战线组织。政协委员的产生一贯遵循协商的原则，其具体操作通常是在统战部的指导下，由各党派、无党派民主人士、各人民团体、各个界别等协商提名，经过执政党党委组织有关部门进行综合平衡、反复协
11、商而产生。从“面”上看，代表们的广泛性似乎适应了社会多元性的现实要求，是对社会多元复杂性的一种回应。但从“点”上看，协商产生的政协委员中大多是较有社会影响力的成功人士，是各领域的精英。他们在履职过程中多是以个人身份出现，并没有很好地反映本界别的利益和主张。这样的事实在政协委员所提提案中得到证明：政协委员以界别身份反映本界别问题的6提案很少，提案内容与界别的相关性不强。这就说明这些荣誉性代表和他所在群体的脱节，没能发挥好代表界别和群体的作用。协商民主是在鉴于选举民主带来问题的情况下重新设置的一种新模式，主张利益相关者直接参与协商。人民政协的协商由于没能很好地遵循利益相关者直接参与协商的精神，导致
12、协商民主的优势不能得到很好发挥。这样的协商现状很难适应多元社会主体要求参与政治和表达利益的现实需求。 （三）人民政协一定程度的协商随意性与协商民主程序化的要求不相适应。协商民主离不开协商的程序，所谓的程序就是事情完成的步骤和顺序安排。协商程序包含协商的发起、协商的内容及协商结果的处理等细节的制度规定。协商民主遵循合理程序，秉持程序正义，并把程序作为决策获得合法性的最根本要求。没有程序，协商民主就无从谈起。我国人民政协协商民主存在的突出问题就是程序不够规范、有一定的随意性。首先，协商的发起具有不确定性。按照规定，人民政协政治协商议题的提出是“中共中央根据年度工作重点，研究提出全年政治协商规划。
13、”这种规定看似为协商的发起作出了具体规定，但事实上隐含着不确定性：若一些党委由于协商民主意识不强，需要协商的有关议题不在“年度工作重点”中列出，或者马虎行事，则政协的政治协商必将大打折扣；或由于各种原因，政协党组将需要进行政治协商的议题，没能列入党委的“年度工作重点”中，则政协的需要政治协商议题仍然确定不下来。其次，协商的内容具有不确定性。涉及国家和地方的政治、经济、文化、社会、生态文明等方面的大政方针和重要问题，有关爱国统一战线的重要问题和政协内部的重要事务以及各党派参加人民政协工作的共7同性事务是人民政协政治协商的主要内容。可见，政治协商的内容主要是一些重大重要问题。对于是否重要则是见仁见
14、智的事情。所以这样的规定太笼统、缺乏具体可操作的依据，给协商的随意性预留了空间。最后，协商的结果处理不具有操作性。对于在协商过程中出现的不一致意见，目前没办法解决，只能是做个会议记录留作史料保存。另外，把协商等同于情况通报的现象也屡见不鲜。很多情况下党委政府把情况通报等同于协商，协商会议变为情况通报会，达不到协商的效果。这些问题的存在都源自于协商程序的不完善。 （四）人民政协协商的相对封闭性与协商民主开放性的要求不相适应。协商民主主张利益相关者直接参与协商而达成共识，所以协商民主一定是开放的协商。协商民主的开放性体现在协商主体对社会成员开放，协商内容开放，只要涉及决策的内容或者社会成员认为有必
15、要协商的议题都是协商议题。协商过程和结果都是开放和公开的。相比于协商民主的开放，我国人民政协的工作目前仍具有相对封闭性的特点。首先，协商主体的相对封闭性。参与协商的主体包括执政党、参政党、各界别代表人士、特邀代表等，其成员在党委领导下由协商产生，因此，协商主体是一个小范围的圈子。社会成员想要通过参加政协来表述自己的利益诉求只能通过政协的社情民意收集渠道反映。其意见建议能否得到关注，先要通过政协的层层过滤再上报到党委政府相关部门，能不能得到解决，又要看相关部门是否重视。从整个政协的运作程序看，社会成员不能直接成为协商主体参与协商，这就导致政协和社会脱节。其次，协商内容和过程的相对封闭性。社会对协
16、商的议题不能直接左右，普通群众对协8商的具体内容、过程、结果无从知晓，对协商过程中的各种观点主张更是不得而知了。这种协商的封闭性直接导致社会对政协的认知不够和评价不高。政协和社会互动不够，外界对政协的工作内容和过程不够了解，政协对社会情况作出的反应也不够及时，政协所关心的未必是民众期待的，民众所想的未必是政协关注的，造成了二者的脱节。 三、人民政协协商民主的完善思路 人民政协的协商民主作为我国社会主义民主的重要内容，其运行的状况在很大程度上反映着整个民主的状况。现在世界还没有哪一个国家真正建立起协商民主制度，从这个角度讲，完善人民政协协商民主具有引领协商民主方向的作用。 （一）分离政党参政职能
17、与人民协商民主的职能，逐步达到协商民主的大众参与。人民政协应淡化精英协商的色彩，扩大公民直接参与协商的范围和渠道。具体可以考虑把政协分为两个组成单位：民主党派协商委员会和人民群众协商委员会。前者由各党派推举若干名代表组成，后者由普通群众选举的委员组成。有人会问，后者岂不是与人大代表重合了吗？我们认为，产生程序的重合并不必然导致职能的重合。民选政协委员的职能是反映情况、提出建议、进行监督，而不是参与决策。首先，要改革和创新产生政协委员的机制，适度引入选举制。各界别、各党派委员应在本界别、本党派中选举产生，使所选的委员成为本界别、本党派真正的代表。民主党派本身也应当推进党内民主，不宜“安排”而要某
18、一位民主党派成员成为政协委员。其次，要提高普通群众任政协委员的比例，适度调整政协委员结构。政协委员的组成结构中，应更多9让有强烈表达意愿的普通群众成为政协委员，而不应更多考虑照顾性因素。最后，应适度增加列席政协会议普通群众参与发言的机会。通过选举产生的政协委员和普通民众的直接参与，把政协变成一个真正开放而有序的协商场所和机构。 （二）逐步实现协商民主的平等参与。协商民主的首要前提是政治生活的参与者具有平等地位，为此，首先要确保参与主体产生具有独立性，不受任何权威组织的影响。只有独立的成员才会具有平等性。当然，这里所讲的独立性是法律程序上的独立性。其次，各协商主体都能平等发起协商议题。对于协商主
19、体提出的协商议题和信息，不能设定过于严格的条件。因为政协的职能并不是决策，而是提供信息、进行讨论，即使有一定的信息冗余也不会造成危害。相反，随意地把某些信息排斥在外却可能妨碍政协职能的发挥。最后，协商主体的协商结果要实行票决制，一人一票，少数服从多数，没有领导与被领导之分。协商主体在协商过程中应都以平等身份来参与表达自己的意愿，并达成具有约束力的共识，没有主辅之分。 （三）逐步实现协商民主的程序化。协商民主是一种程序民主，协商的过程不是随意进行的，而是具有严格的程序限定，只有程序的合法性才会产生结果的合理性。我国对于人民政协的程序化建设已引起重视，在 2005 年 5 号文件明确规定了发展我国
20、社会主义民主政治的“制度化、规范化和程序化”建设的正确方向，把政治协商纳入决策程序，在决定有关重大问题时，要在决策前和决策执行中进行协商，把完善协商的程序确定为政治协商的重要原则。加强协商民主的程序化建设，首先，对协商的发起要作出制度性安排，规定要具体，不要太笼统。各项制度应10当具备一定的刚性和约束性的后果，使其具有可操作性。其次，对协商的内容应具体化。应规定，凡是重大问题的决策，都应在决策前与政协商议。而且要规定，只要是政协及民主党派提出的议题都应进行协商。最后，对协商结果的处理应具体化制度化，最好是实行票决制，达到制约性协商的目的。 （四）从内部协商走向公开协商，逐步实现协商民主的公开开
21、放。参与的开放性是协商民主的本质特性之一，完善人民政协的制度，关键是促使人民政协从相对的封闭性走向真正的开放性。首先，协商的形式应公开。人民政协应以形式多样的方式进行广泛宣传，使协商的形式更加公开透明。如“全体会议、常务委员会会议、主席会议、各专门委员会会议”等政治协商形式就是人民政协在程序化的制度安排取得的明显成效。其次，协商的内容应公开。人民政协每年都会承担很繁重的任务，但社会各界对其工作内容、成绩却知之甚少，更谈不上了解其协商过程中所存在的不同观点及主张。有的人甚至称政协工作是“自说自唱” 。导致这些结果的原因，归根结底是协商内容不公开、不透明的缘故。最后，协商的过程应开放。只有过程的公开，才会有结果的公正，政治协商过程也概莫能外。只有将政治协商过程置于阳光下，才更便于使社会各界了解、参与、监督，才更便于树立政协的公信力、提高政治协商的实效性。只有人民政协和社会形成良性互动机制，有限的思维才能及时汲取各方的精神智力养分。只有更加开放公开地面向社会，人民政协的协商民主才能真正有效，协商民主的价值理念才能真正实现。 中国特色社会主义民主包括以人民代表大会制度为载体的选举民主
