1、1社会养老服务供给主体间关系解析摘要：人口老龄化趋势迫使我国养老服务体系建设的步伐不断加快，养老服务供给模式由家庭养老逐渐向社会养老转变，供给格局由分散化、封闭性向互动合作转变。以委托代理理论为分析框架，应对社会养老服务委托代理关系面临的困境，可从厘清主体间责任关系、健全激励机制和问责机制、嵌入信任关系、多方增权与协同治理等方面优化社会养老服务供给关系。 关键词：养老服务；供给主体；委托代理；权责关系；协同治理 中图分类号：D632 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）05-0010-04 一、引言 随着人口老龄化、高龄化的加剧，失能、半失能老年人的数量持续增长，照料和护理
2、问题日益突出，人民群众的养老服务需求日益强烈，加快社会养老服务体系建设已刻不容缓。国务院在有关社会养老服务体系建设的“十二五”规划中明确指出，在养老服务领域充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，为各类服务主体营造平等参与、公平竞争的环境，实现社会养老服务可持续发展。1 社会养老服务是指社会为老年人安度晚年提供的各类照料和护理，它是人口老龄化程度不断加深的产物，是政府和社会为老年人提供的日常照料、护理等劳动，以及围绕这一劳动形成的设施和制度等，是老年2保障制度的重要组成部分。社会养老服务又分为机构养老服务和社区居家养老服务。 2我国传统养老服务的供给主要由家庭承担，家庭作为社会结构的核心，发挥着
3、全方位的功能，政府和社会组织介入较少。然而，随着人口老龄化的到来，家庭结构和规模的缩小以及人们家庭观念、生活方式的改变，传统家庭养老赖以存在的条件发生了变化，加之不断完善的社会保障体制，使家庭养老和社会养老彼此互为补充，呈现出多元化的养老模式。政府、家庭、社会组织作为不同的养老服务载体，在不同的历史时期起到不同的作用，在传统的养老服务供给格局中，几个主体之间的关系大多呈现“碎片化”状态，封闭并且缺乏网状的互动与交织，彼此间的承接关系不明显，相互隔阂，缺乏协同与互补，导致很多老年人游离于家庭、政府、社会组织的范围之间，处于真空状态，养老服务需求得不到保障。为了适应转变政府职能的需要，以及随着养老
4、服务需求的多层次、多元化与复杂化，各主体之间的关系由封闭与分散向互动与合作转变，形成多重委托代理关系，从而能更有效地整合社会养老资源，满足老年人的多元需要，提高养老服务质量，笔者拟以委托代理理论为视角，分析当前我国社会养老服务不同供给主体间的关系形成和合作基础，并针对社会养老服务供给委托代理关系的困境给出解决的路径。 二、社会养老服务供给中的委托代理关系 1.委托代理理论分析范式。委托代理理论是现代企业管理理论的重要组成部分，它建立在所有权和经营权分离的基础上，强调委托人和代理人的利益冲突与信息不对称，其作为一种成熟的理论分析范式，近年3来在政治学、社会学、管理学领域得到广泛的应用。委托代理理
5、论的研究最早可以追溯到亚当斯密，他最早发现股份制中存在委托代理关系，现代意义上的委托代理关系最早是由罗斯提出的， “如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生了。 ”3按照麦克林的定义，委托代理关系是指一种契约，根据这个契约，一个或多个行为主体指定雇用另一些行为主体为其提供服务，并根据其提供的数量和质量支付相应的报酬。4福利多元主义认为由单一的政府提供的养老服务转变为由政府、市场、家庭、非营利组织、社区、志愿组织等共同来提供养老服务产品，从而在此基础上形成多元委托代理关系，有利于服务效率的增进和服务质量的提高。社会养老服务供给的委托代理是社会养老服务
6、领域管理创新的重要制度安排，这种委托代理机制的理论前提是养老服务的安排或提供与直接生产之间的分离。在政府、私营部门、非政府组织之间，不同层级的政府之间或者政府部门之间，可以建立养老服务的多层次委托代理关系，委托人和代理人之间订立契约，进行服务外包。 2.多重委托代理关系分析。如图 1 所示，P 是初始委托人，CA/P 是上级政府部门，A/P 是下级政府部门，A 是最终代理人。P 代表老年人群体，他们是初始委托人，如果老年人直接依托政府或民营机构进行养老服务，这种委托代理关系称为直接委托代理模式，在直接委托代理链条中，主体只有两个，一是政府或者民营机构，二是老年人，可以称为两级委托代理链。然而，
7、政府的直接供给不仅意味着巨大的财政压力，同时也意味着繁重的社会服务职能。民营养老机构直接提供养老服务因其4服务费高昂，往往仅满足一些高端群体的需求。随着养老服务社会化及市场化的推进，市场主体和社会力量在养老服务中开始扮演越来越重要的角色。由此形成了第二种关系，即由政府购买，通过非政府组织或营利性组织向老年人间接提供基本的养老服务，老年人是养老服务的需求者，也是初始委托人，他们将养老服务委托给各级政府，政府部门又将其委托给非政府组织或者营利性组织。非政府组织或营利性组织是养老服务的具体提供者和安排者，也是最终代理人。 在不同的供给模式下，委托代理关系的层级不尽相同。机构养老服务模式中，政府举办的
8、福利院、敬老院为“三无”和农村五保老人提供直接的免费养老服务，形成“老年人政府”直接委托代理关系；而对于民办的养老机构，老年人需要支付一定的费用才能入住，市场机制起到调节作用，老年人可以“用脚投票” ，民办养老机构作为代理人直接为老年人提供服务，老年人则是付费的委托人，形成“老年人民办养老机构”直接委托代理关系，在这种供给模式下，政府也给予民办养老机构直接和间接的资金支持和政策扶持，鼓励他们为普通老年人提供多层次、多样化的养老服务。 社区居家养老服务中形成的主要是“老年人政府民间组织”三级委托代理链，此种关系又可称为间接委托代理模式。政府通过资金补贴和代币券（服务券）的方式委托民间组织为失能和
9、半失能老年人提供服务，如在北京市宣武区，政府委托民间组织以多种形式供给养老服务，包括项目申请制、星级会员制、服务券补贴制。5由于更多的社会组织能捕捉到社区老年人多元化的需求，这种需求与政府主导的需求相比，5具有更强的“内生性” 。而与直接委托代理模式相比，间接委托代理模式中委托代理各主体间的权责利关系更加复杂。同时，政府内部也存在着委托代理关系，即上级政府是下级政府及下设行政机构的委托人，下级政府及下设行政机构是上级政府的代理人，也是非政府组织或营利性组织的委托人。有服务需求的老年人与政府之间、上下级政府之间以及政府部门和非政府组织之间、政府组织与营利性组织之间就形成了若干个层次上的委托代理关
10、系。 3.委托代理关系形成的基础。在多重委托代理关系链条中，各行为主体间形成多元合作的格局，同时由于各自主体利益的驱动，多个行为主体同时也形成一定程度上的利益交叉与博弈，其中政治互依、资源共享、功能互补是养老服务供给主体之间展开合作，进而形成委托代理链的基础。 （1）政治互依是指政府、非政府组织和营利性组织共同实现养老服务的目标，满足老年人多层次、多样化的养老需求。政府作为社会公众利益的集中代表者，具有从目标出发制定相关政策、规划的权威地位，并有对非政府组织和营利性组织进行授权和规制的权力，而其他主体则主要是接受授权，充分利用政策法律赋予的权利和政府信誉开展活动。但政府养老服务的目标和服务承诺
11、的公信力，也需要通过其他供给主体的服务活动的质量和效率得以体现，因此，各主体在政治上是相互依赖的。 （2）资源共享是指养老服务领域的多种资源如养老机构的设施、资金、服务场所、人力资源在很大程度上可以现实共享，通过统一的信息平台发布养老服务的需求信息，把养老服务的闲置资源充分运用和调动6起来，提高资源利用的效率。如四川成都市整合各类资源优势，不断提升社区居家养老服务水平，建立了全市城乡老年服务信息网，将城乡“三无”老年人、空巢老年人的基本信息录入系统，为城乡老年人生活救助、医疗救助、法律援助、居家养老服务等各项服务项目的顺利实施奠定了坚实基础，实现了养老服务信息资源共享。 （3）功能互补是基于各
12、自的优势与不足，各主体可以实现一定程度上的养老服务功能的相互补充。政府对于养老服务的提供主要是通过制定公共政策、财政兜底保障和对其它主体的监管来实现的，市场可以向有经济能力且要求高质量生活的老年人收取部分服务费来满足他们的特殊需求。政府的供给优势在于其能够借助掌握的具有权威性的公共权力使老年公众平等、公正地享有养老服务，营利性组织的优势在于竞争机制所达到的资源最优，当出现政府和市场的“双重失灵”时，非政府组织可以起到补台的作用，满足老年公众多元化的需求。在此基础上形成的委托代理链条连接着政府组织、非政府组织、营利性组织等多个组织系统，跨越“政府社会市场”三元边界。 三、目前社会养老服务供给委托
13、代理的困境 1.主体间责任关系混乱。养老服务各供给主体间应该形成比较合理的购买服务、生产服务、使用服务的委托代理关系，然而，由于政府“缺位” 、 “错位”和“越位”现象不同程度地存在，各供给主体间的关系定位仍较模糊，责任不清晰，非政府组织名义上承接政府委托的养老服务，实际上往往是政府以公共权威为基础的要求和安排。政府仍习惯于对养老服务“大包大揽” ，一方面在传统惯性思维影响下政府部门仍习7惯于将非政府组织作为自己的下属单位，对非政府组织服务活动进行干预，变相代替非政府组织行使最终代理人的职能。从政府的立场上看，身为最终代理人的非政府组织应当承担相应的服务责任。6从代理人的角度看，它们只是政策的
14、执行者，最终责任还是应该在政府。另一方面，在养老服务领域， “政府倡导资助、市场力量广泛参与”的理念没能完全贯彻到实践当中，政府与市场的职能边界并不清晰，政府的“缺位” 、“错位”和“越位”既制约了市场的作用，又没有做到完全履责，市场在政府的控制下发育有限，没能承担起提供多元化养老服务的责任，一定意义上说，政府与市场在资源配置中处于“双重失灵”的困境中。 2.道德风险和信息不对称。在合作过程中，委托方与代理方是冲突的相对方，存在着信息不对称和“道德风险” ，政府作为形式上的代理人也是委托人，既有公共性，又有自利性，政府效用目标往往比较复杂。政府既要实现自身的政策目标，同时还要兼顾上游委托人、下
15、游代理人的利益目标，而三者之间往往存在冲突，目标共容的难度较大。当目标发生冲突时，代理人往往选择牺牲委托人的利益，造成养老服务的需求无法得到满足。此外，作为初始委托人的老年人由于需求表达机制的不完善和本身的弱势地位，很难做到对代理人的有效监督，一旦代理人隐藏有关信息或提供虚假信息，就会发生机会主义或逆向选择问题。代理人的努力程度是无法观察或难以观察的，他们往往会推卸责任，委托人和代理人之间的契约并不能杜绝寻租行为，恰恰相反，在运作过程中，存在着机会主义行为。从中间代理人的角度看，非政府组织在现实中不得不面临着“公益”与“赢利”的博弈，由于激励机制和监督机制的不8完善，作为代理人在面临政府、老年
16、人群体和自身的目标冲突时，可能会选择损害初始委托人即老年人的需求，和中间委托人即政府利益，而选择维护自我利益，在养老服务项目中，搞形式主义与形象工程，产生“偷懒”行为，从而偏离初始的目标。 3.老年人的需求表达不充分。在委托代理链条中，作为初始委托人的老年人谈判能力较弱，比如政府在面向社会公开招标的过程中，往往在立项、实施、评估等多个过程中存在委托人与代理人之间的互动博弈，往往越是特殊困难的老年人越难以形成一致的利益表达，在博弈中处于劣势地位。老年人的需求得不到有效的表达即初始委托人的主体权利表达不充分，往往导致养老服务供求矛盾突出，逐渐影响老年人的支持率和参与率，最终导致一些养老服务项目丧失
17、了规模效应，甚至不断萎缩。与此同时，在实践中许多地区没有针对老年人的需求设计出个性化、多元化的服务内容，而大多集中在家政类的卫生清洁等基本服务上，医疗保健和精神慰藉的需求未引起足够重视。根据张维迎“变压器”理论，养老服务需求的“初始输入电压”很低，甚至接近于零；另一方面，服务提供的决策权又掌握在各级政府官员手中，政府官员又是多层级代理制，相当于在老年人和政府官员之间加进了多个“降压器” ，所以“输出电压” （供给实际匹配需求的程度）就更低，从而导致供求失衡，资金浪费，政策偏移，效率降低。7 4.公平性与公共责任缺失。在委托代理机制下，作为养老服务生产者的营利性组织可能存在以赢利为目的唯利是图的
18、情况，它会按照市场竞争法则去选择有利于其获利的服务项目，对于那些不能很好获利但又9不能不提供的服务项目，则有可能是消极供给或不愿供给。委托代理机制使政府的公共责任机制不能很好落实，导致公平性的丧失，而养老服务作为社会福利的一项重要内容，公平性是最重要的体现。许多地方政府在引入委托代理机制过程中，考虑更多的是解决财政与投资问题，以及转移政府管理职能，减少人员编制等，将一些公共服务当成包袱甩掉，推卸本应承担的责任，忽视政府的“元治理”角色和公共责任。 四、供给关系优化的路径选择 1.明确政府角色，规范权责关系。政府在养老服务委托代理中扮演多重角色，首先它是委托者或安排者，由此延伸出签约者、购买者以
19、及监督者的角色。运用养老服务委托代理机制，政府要区分以下角色：一是厘清安排者角色与生产者角色。政府是决策安排者，根据公众需求决定增加或改善养老服务，而不是所有养老服务的直接生产者。政府应该用政策和法律来规范养老服务的委托代理关系，特别是政府要合理界定养老服务委托代理的界限，不能听凭市场力量左右。二是厘清监督角色与签约角色。政府作为契约过程的监督者，必须在签订具体的契约之前制定出相关规则，而且政府也要以与其他代理人完全不同的角色来对其进行解释。如果政府违约，将与其他组织一样承担相应责任。在推进养老服务社会化的进程中必须坚持政府主导，切实转变职能，从宏观管理、养老服务的政策制定与规划落实等方面发挥
20、政府应有的作用。在政府主导的基础上应赋予其他主体平等的地位，订立契约，规范主体间的权责关系。政府的主要责任是财政责任与监督责任，其他主体负责服务的供给，对于服务过程中的问题，根据契约承担相应的责任。三是根据养老10过程中不同的政策制定和实施、资金来源、经营主体、服务对象需求、服务内容、服务等级等方面的差异性，决定政府、市场、社会组织、家庭与个人四类主体发挥功能的空间和渠道的差异性。 2.健全激励机制和问责机制。激励机制的完善体现在多个方面，包括对地方政府的激励，对非政府组织和营利性组织的激励。在多层级的委托代理关系中，地方政府作为中间代理人（同时也是委托人） ，其代理具有一定的强制性，绝大多数
21、情况下缺乏有效的退出机制，故应当强化地方政府的服务规划者和标准制定者职能，激励其作为中间代理人的主体性和创造性，可对地方政府及其部门承担的养老服务公共责任进行评估，通过政策调节、与资源划拨挂钩、舆论褒扬等多种方式，激励政府组织提高养老服务的水平。针对非政府组织和营利性组织代理人，应采取长期契约激励，构建民间组织参与养老服务的长效机制，并且在长期契约的基础上，委托独立的第三方机构对民间组织提供的养老服务效果进行评估。 此外，可以通过健全问责机制加强对代理人的监督，图 2 是 2004 年世界发展报告中提出的公共服务问责框架，服务提供者的问责机制通常可以通过两种途径建立：7第一种问责即短途问责，在直接委托代理模式中，老年人对非政府组织或营利性组织进行短途问责，老年人直接在养老服务领域通过竞争机制选择令其满意的代理人，对代理人进行监督和激励；第二种是长途问责，即在间接委托代理模式中，老年人对最终代理人进行长途问责，其中政府扮演了重要的角色，它需要对养老服务的最终代理人问责，同时又要对老年人即初始委托人负责，政府既是问
