1、1农民工随迁子女“入学门槛”的差异研究关键词： 农民工随迁子女；入学门槛；长三角；珠三角；产业结构 摘 要： 运用内容分析方法解析了农民工随迁子女“入学门槛”的地区差异，在此基础上聚焦于条件相似但“入学门槛”差异显著的长三角和珠三角地区，从产业结构视角分析了产生这一差异的原因，并提出了相应的对策建议。 中图分类号： G53/6 文献标志码： A 文章编号： 10012435（2013）01010906 Research on Enrollment Threshold Differences of Rural Migrant Workers Children in Cities-Taking t
2、he Changjiang Delta and Pearl River Delta for Example WANG ChuanYan （College of Education， Center China Normal University， Wuhan 430079， China） Key words： the rural migrant workers children in cities； the enrollment threshold； the Changjiang delta； the Pearl River delta； industrial structure Abstrac
3、t： Probe into issues of the enrollment threshold differences of the rural migrant workers children in cities by 2the method of content analysis， and based on this， focusing on the Changjiang delta and the Pearl River delta which has similar conditions but the enrollment threshold is significantly di
4、fferent， analyze the reasons of the differences from the perspective of industrial structure and put forward corresponding countermeasures and suggestions. 为解决农民工随迁子女的义务教育问题，2001 年国务院关于基础教育改革与发展的决定提出“以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主”作为解决这一问题的基本策略和途径。 “两为主”政策为农民工随迁子女平等享受公办学校资源提供了可靠的制度保障，但不断扩张的教育需求使得当地有限的公办学校容纳
5、力面临着严峻的挑战，流入地政府作为具体政策的制定者和执行者，不得不在城市资源承载力与贯彻国家政策精神之间寻找均衡点，农民工随迁子女在流入地公办学校接受义务教育还面临诸多障碍和困境。本文搜集了各地有关农民工随迁子女的政策文本，从中筛选出有关“入学门槛”的文本表述并建立数据库。基于对政策文本的实证分析，总结了“入学门槛”的地区差异，在此基础上聚焦于同为外来人口集中、经济发展水平相似但“入学门槛”显著不同的珠三角和长三角地区，探析了流入地设置高入门槛的深层次原因，以期为更好地解决农民工随迁子女入学问题寻找出路。 一、 “入学门槛”的地区差异分析 截至 2012 年 6 月，笔者共搜集了 117 个地
6、区的政策文本。文本时间跨度是 2003 年至 2011 年，发布机构包括省（自治区、直辖市） 、县（市、3区）政府和教育行政部门，涵盖了除宁夏、内蒙、海南等地之外的 28 个省市。在政策文本中，属于长三角地区的有 17 个，珠三角地区有 9 个；属于省（自治区、直辖市）颁布的文件有 10 个，省会城市有 17 个，县（市、区）颁布文件有 90 个。非特别说明，本文所用数据均来自这 117个政策文本。 通过对各地政策文本的梳理， “入学门槛”的地区差异主要表现在： （一）各流入地设置的“入学门槛”类型存在差异 文本分析表明，几乎所有地区都设置了“入学门槛” 。根据各地情况，流入地设置的“入学门槛
7、”可分为三类：“积分制模式” 、 “优惠政策模式”和“材料准入模式” 。 “积分制模式”是按照一定标准计算积分，以此决定随迁子女是否有资格在城市公办学校就读。积分制又可分为“积分制入学”和“积分制入户”两类。 “积分制入学”是根据父母一方的个人条件如学历、职称、服务年限、计划生育、投资纳税、社会服务等项目计算积分，结合公立学校学位空缺情况按积分多少来确定入读公立学校的人选；“积分制入户”属于地方政府户籍改革新政，通过积分制取得本地户籍，从而自动消除户籍制度对享受城市福利的限制，满足入户条件者，其随迁子女可进入公办学校就读。 “优惠政策模式”是指只有享受当地优惠政策人员的子女才具有入读公办学校的
8、资格，如部分地区规定企业高层人员、海外归国留学人员、高职或高学历人员等属于本地优惠政策人员的子女才能进入本地公办学校就读。 “材料准入模式” ，即根据申请人提供的证明材料的完备程度决定随迁子女是否有资格在当地公办学校就读。从材料类4型上看，主要包括暂住证、户口薄、居住证明、务工证明、社会保险证明、计划生育证明等十多种材料，不同地区所要求的入学材料涉及到其中的几项，只要提供完整的证明材料，流入地公办学校便有义务接收随迁子女。 （二）珠三角地区“入学门槛”明显高于其他地区 从上述三种模式不难看出， “积分制模式”及“优惠政策模式”的入学难度要远大于“材料准入模式” 。从所搜集的 117 个政策文本
9、看，三种模式的地区分布存在一个明显的特征：除珠三角地区采取“积分制模式”和“优惠政策模式”外，其他地区均没有实行这两种方式。具体来讲，深圳只有享受本地优惠政策人员的子女才具有进入公办学校的资格，广州、东莞、佛山、珠海等地将其作为接收方式之一；东莞、佛山、珠海、中山等地主要采取“积分制入学”模式；广州、江门、肇庆等地主要采取“积分制入户”模式。 此外，珠三角地区对不符合条件者进行了严格限制，这断绝了不符合条件者的融通之路。如深圳市在贯彻深圳市暂住人口接受义务教育管理办法的实施意见 （深府办200642 号）中强调“采取有力措施，防止暂住人口子女就读规模无序增长严把新生入学关，实施义务教育学校不得
10、招收不符合就读条件的学生全市初中在 3 年内、小学在 6 年内，基本实现没有不符合就读条件的暂住人口子女在校就读” 。在这种严格管理的情况下，珠三角地区普通农民工随迁子女几乎被排除在公办学校大门之外。据统计，2008 年在东莞公办初中就读的农民工子女占全市公办学校在校生总数的比例只有 16.63%。1 2010 年，中山市火把开发区第一小学享受“积分制”的570 多名外来工子女父母都是大学本科学历以上并具有中级职称的技术人员。2 2011 年上半年广州市首批 1000 名积分入户名单中“都是精英，看不到农民工身影” 。3 （三）长三角地区“入学门槛”相对偏低 从我国几个经济比较发达、外来人口比
11、较集中的区域对比情况看，相比北京、珠三角等地，长三角地区的入学门槛相对偏低。虽然北京文件规定“五证齐全” （包括暂住证、居住证明、务工就业证明、无监护证明及户口薄）的非京籍儿童具有入读公办学校的资格，但实际上面临的障碍重重。4 2011 年北京各区的拆迁波及到众多农民工随迁子女，导致“城市打工子弟如羊群般被放逐于城市的边缘地带” 。5而长三角地区的各流入地政府更能够站在保障农民工子女平等享受受教育权的立场，坚持“以公办学校为主”的原则。如台州市文件关于进一步做好外来民工子女教育工作的通知 （台教基2007177 号）指出“任何学校都不得拒收符合条件的进城务工人员子女入学，若有学额空余，允许其招
12、收不符合条件的在台务工人员子女入学” ；上海市关于进一步做好本市农民工同住子女义务教育工作的若干意见 （沪教委基20083 号） ，则提出了明确具体的目标“义务教育阶段公办中小学接收农民工同住子女的比例十一五期间力争达到 70%左右” 。 在这种指导思想下，长三角地区满足入学条件者便可进入公办学校就读。从入学条件看，主要采取“材料准入模式” ，入学材料种类在 5 份及以下的地区占 64.7%。相对宽容的入学环境使得当地的公办学校入学比例较高，做到了“以公办学校为主” 。如 2010 年绍兴市 85%的进城务工人6员随迁子女在公办中小学就读。6 2011 年上海市共有 47.05 万进城务工人员
13、随迁子女在本市接受义务教育，其中约 33.85 万人在公办学校就读，占 71.9%。7。 （四）省会城市和直辖市“入学门槛”高于县（市、区）级城市 在 117 份政策文本中有 21 个省会城市、直辖市和 87 个县（市、区）采取“材料准入模式” ，但省会城市和直辖市“入学门槛”显著高于县（市、区）级城市。表 1 是各地规定的入学材料数量之差异对比， 可以看出：要求随迁子女提交 6 份及以上证明材料的比例，省会城市和直辖市为 52.4%，县（市、区）为 32.1%，前者比后者多出 20 个百分点；要求提供 7 份及以上的比例，省份城市及直辖市为 28.6%，而县（市、区）为 17.3%，前者比后
14、者高 11 个百分点。可见，进入省会城市和直辖市要求提供的材料更多，更繁琐。 二、产业结构对“入学门槛”设置的影响 入学门槛的设置反映了流入地尖锐的义务教育供求矛盾。流入地面临着校舍、师资、土地、资金等资源的制约以及“教育洼地”的尴尬境地，这些因素促使流入地政府采取一定的措施将随迁子女数量控制在公办学校容纳范围之内。农民工的集中流动进一步加剧了大中城市的资源紧张程度，使得大中城市的入学门槛相对较高。然而，为何珠三角地区的入学门槛显著偏高，同时又体现了鲜明的“纳优排劣”思想，而同为外来人口集中、经济发展水平相似的长三角地区却能够采取较为宽容的政策？对这一问题的分析有助于找出影响流入地设置高门槛的
15、深层次原因。 7（一）优化产业结构是影响“入学门槛”设置的主要因素 政策文件及与政策相关的文本是政策行为的反映，文本的语义则是政策意图和政策过程尤为有效的客观凭证。8因此，政策的指导思想往往反映了政策制定者的意图和目的。从对珠三角地区的政策文本分析来看，体现了较为明显的以发展地区经济、优化产业结构为导向的思想。以广州市为例，广州市目前执行的文件是广州市发改委、教育局等部门联合颁发的关于进一步做好优秀外来工入户和农民工子女义务教育工作意见 （穗发改社201010 号） ，该文件明确指出其发文的指导思想是“贯彻落实产业和劳动力双转移战略决策，将广州建设成为首善之区 ，发挥中心城市的辐射作用和带动作
16、用” 。在这种优化产业结构的指导思想下，当地经济产业发展对劳动力的需求状况直接影响着当地政府对随迁子女的接纳态度。广州市农民工随迁子女根据父母条件享受不同待遇：满足优秀外来工入户条件的可通过入户方式消除入学障碍；获得市级优秀称号的可优先申请公办义务教育学校就读并享受同城待遇；满足基本条件的则只具有在本市申请接受义务教育的权利。珠三角其他地区如东莞市、中山市、佛山市、珠海市、江门市、肇庆市等地采取积分制模式，根据父母的综合素质确定入学人选，以此为契机吸引优秀人才，也是基于优化产业结构的需要。 而从长三角地区看，优化产业结构也是当地制定随迁子女入学政策的一个重要考量。如浙江省文件关于进一步加强和改
17、进进城务工人员子女教育工作的意见 （浙政发200869 号）提出“各级政府要充分考虑当地人口增减、城市发展、产业升级和今后进城务工人员流动趋势等，8以常住人口作为主要依据，编制中小学校布局和建设规划” 。可见，优化产业结构也是长三角地区设置入学条件的一个考虑因素，但与珠三角地区因产业结构调整而排斥外来低素质农民工不同的是，长三角地区体现的是对农民工的吸纳和接受。 （二）产业结构的影响分析 以上分析表明，两个三角洲对随迁子女的接纳程度受当地产业结构对农民工需求情况的影响，然而，产业结构因素在不同地区却产生截然不同的结果。产业结构是如何影响地方政府的政策抉择呢？ 1.产业结构与劳动力素质相互制约的
18、影响 一般来讲，产业结构的发展变化主要取决于当地企业的技术水平，而厂商技术采用与劳动力素质之间存在相互制约、相互促进的作用，厂商技术决定了吸纳的劳动力素质状况，劳动力素质反过来对厂商技术的发展起着促进或制约的作用。因此，劳动力素质对地区产业结构发展具有重要作用。Acemoglu 在理论上分析了劳动力的人力资本投资和厂商的新技术采用之间的相互作用。9 Berman 的研究表明，如果一个厂商选择与当地的劳动力禀赋不匹配的技术，就会面临效率损失。10 Acemoglu 和 Zilibotti 等人则证实了工人技能与厂商技术之间不匹配造成的效率损失，能够解释很大一部分国家间的人均产出差异。11 珠三角
19、地区早期低端的劳动密集型产业吸引了大量来自中西部农村地区的无技术劳动力，这类农民工大量地集聚在珠三角地区致使当地只能吸引低技能水平的厂商，双方相互制约，维持低水平平衡状态。这已成为制约珠三角地区产业结构升级的致命性瓶颈。为实现产业结构升级，9必须打破这种低水平平衡状态，唯一的解决办法就是将低技能、低学历的农民工转移出去，引进高素质劳动力，从而吸引具有高技能的厂商，实现产业结构的升级。在这种背景下，珠三角地区推行了“双转移”战略，即把劳动密集型产业向东西两翼、粤西北山区转移，而东西两翼、粤北山区的劳动力，一方面向当地二、三产业转移，另一方面其中的一些较高素质劳动力，向发达的珠三角地区转移，以实现
20、“腾笼换鸟” ，促进珠三角地区产业结构优化。12因此，低技能、低学历的农民工不是当地政府欢迎的对象，而是要转移出去的对象。优惠政策模式及积分制的诸多条款都表明了当地政府的思想：吸纳优秀人才、排斥低素质农民工。可以说，珠三角的入学政策是为了配合当地产业结构升级的需要。 与珠三角地区主要吸引港澳台低技术厂商相比，长三角地区吸引的主要是高技术含量的外资企业，据统计，2010 年长三角利用外商直接投资（FDI）达 506.21 亿美元，而珠三角只有 183.5 亿美元，江苏省利用FDI 比重在 2003 年首次超过广东省，并连续 8 年保持全国第一。13根据劳动力素质和技术的互补性，长三角早期吸引了大
21、批具有一定技能的外来工，而高技术的外资企业对劳动力素质提出了更高的要求，激励着外来工进行教育培训，进一步提高了当地外来劳动力的素质。近年来，浙江省、江苏省等地又出台了一系列文件，下达专项就业补助资金对跨省份外来农村劳动者提供职业技能提升培训，促进了外来农民工素质的进一步提升。据第六次人口普查结果显示，上海市外来常住人口中各类管理人员和专业技术人员、办事人员和有关人员的比重在增加，而从事低端职业的人员，如农林牧渔人员、生产、运输设备操作人员中的建筑10施工人员比重有所下降。14劳动力素质与产业发展的良性互动关系促使长三角地区能够积极主动地接纳外来务工人员，对随迁子女也能够采取较为宽容的政策。 2
22、.产业结构与就业结构偏离的影响 产业结构与就业结构是否匹配直接影响着经济的发展，进而影响着政府政策的抉择。衡量产业结构与就业结构一致性的指标是产业结构偏离度。产业结构偏离度是指某次产业的就业结构与产值占 GDP 比重结构之间不对称的程度。15其计算公式为： P=Li-Ci 其中 i 表示产业类型，第一产业 i=1，P 表示产业结构偏离度，Li 表示第 i 产业的就业比重，Ci 表示第 i 产业的产值比重。 其含义是 P 的绝对值越大，产业结构偏离程度就越大，就业结构与产值结构愈不对称，产业结构的效益愈低下。如果国民经济各产业都是开放的，产业间没有行政壁垒，即呈完全竞争状态，那么通过市场对劳动力资源的重新配置，会使各产业的生产率逐步趋于一致，各产业的结构偏离度也就逐渐趋于零。 从地理区位看，长三角地区核心区是环太湖区域，即上海、苏南和浙北，珠三角地区位于广东省境内。鉴于难以搜集各县市数据，本文选择上海、江苏省、浙江省数据替代长三角地区，广东省替代珠三角地区。2010 年各地的产业结构偏离度如下：上海市三大产业偏离度为3.24.41.2，总和为 8.8；浙江省为 113.67.4，总和为 22；江苏省为 12.67.25.4，总和为 25.2；广东省为 22.715.15.6，总和
