1、1社会管理创新语境下城市社区统战工作与价值的张力摘要：通常认为，统一战线服务社会管理有自己独特的优势。本文以全国社会管理综合改革试点之一的合肥市为个案，检视社会管理创新标尺下的城市社区统战工作。社会管理创新的应然要求是：创新与善治。实然与应然之间凸显事实与价值的张力，也指明了城市社区统战下一步革新的方向。 关键词：社会管理创新；社区统战工作；社区统战工作模式 中图分类号：D613 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2013）04-0038-05 比较研究表明，传统社会和现代社会出现不稳定的几率较小，而由传统社会向现代社会的转型过程往往是一个相对不稳定时期。对这一现象的权威性解释来自
2、著名政治学家亨廷顿：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱” 。假如这一解释成立的话，那么，中国到 21 世纪中叶基本实现现代化之前，都处于矛盾凸显期与战略机遇期并重的阶段，作为党领导和执政重要方式的统一战线无疑要服务于社会和谐与发展。 一般来说，社会管理是指以政府为主导的包括其他社会组织和公众在内的社会管理主体在法律、法规、政策的框架内，通过各种方式对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。城市社区统战工作不同于一般意义上的统战工作，具有特殊性。研究城市社区2统战工作如何服务于社会管理创新是个新课题。本文以合肥市为个案，检视社会管理创新标准下的城市社区统战工作。 一、
3、城市社区统战工作在社会管理创新中的独特作用 合肥是全国社会管理综合改革试点城市之一，其社区统战工作 2007年开始试点，2012 年 5 月召开全市社区统战工作经验交流表彰会。经过5 年的试点，社区统战工作取得了初步成效，统一战线在社会管理创新中的独特作用日益凸显。 （一）社区统战组织网络嵌入社会管理格局，改善了多元化的社区治理主体结构。 “党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理格局表明：党委、政府、企事业单位、各类社会组织、人民团体、社会公众都是社会管理的主体。但就基层社区管理而言，行政权力回撤、拓展社区自治是一个趋势。在缺少行政权力“主导”的情况下，多元化的社会管理主
4、体如何在社区相互配合、协同合作，形成分工合理的工作格局，建构社区治理的组织基础是一个亟待解决的问题。而社区统战工作形成的各区党委分管副书记任组长，统战部长任副组长，各街道党工委负责人为成员的社区统战工作领导小组。各街镇建立的社区统战工作领导小组，有关社区成立的统战工作协调小组，以及社区内积极参与社区建设的统战代表人士担任社区统战工作联络员。由此构成的以街道党工委为核心、社区党支部为基础的层级社区统战工作网络，对于社区党组织“总揽全局，协调各方”起到了辅助作用，填补了政府权力撤离社区后所造成的“主导权力”空缺。 （二）建立专业性通道，改善了党委政府主导的维护群众权益机制。3社会管理，说到底是对人
5、的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益。因此，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，统筹协调各方面利益关系至关重要，但是，机制制度针对的大都是一般性、普遍性问题，对于一些特殊人群的特殊利益往往存在着制度失灵的问题。新时期统一战线工作的对象有各民主党派成员，无党派人士，党外知识分子，少数民族人士，宗教界人士，非公有制经济人士，私营企业和外资企业的管理技术人才，中介组织从业人员，自由职业人员，原工商业者，起义投诚的原国民党军政人员及眷属，港澳同胞，台湾同胞、去台湾人员留在大陆的亲属，出国和归国留学人员，海外侨胞和归侨侨眷等 15 个方面，这些人不是一般普通的党外群众
6、，但仍然是人民群众的重要组成部分，他们的利益同样需要维护。正是因为他们不是普通的党外群众，因而有一些区别于普通群众的特殊利益需要表达、协调、调处与保障。社区统战按照统战工作范围、对象，分类建立统一战线成员台帐，实行网格化、动态化管理，从而为他们“特殊利益”的表达、协调、调处与保障建立了专门性的通道，有利于克服制度失灵与市场失灵。 （三）挖掘整合统战资源，改善了社区公共产品、公共服务的供给体系。社区作为生活共同体需要向社区居民提供公共产品、公共服务、倡导公民参与，培育自我管理、自我教育、自我服务的能力，这些都需要社区吸纳内外部资源。社区资源包括制度资源、财力资源、人力资源、文化资源、信息资源等。
7、社区统战从实际出发，挖掘潜力，整合资源，充分发挥了统一战线独特的资源优势。如有的发挥社区民主党派成员、4党外知识分子集中的优势，征求他们对社区建设的意见和建议，引导他们参与社区民主管理、和谐社区建设与文明创建；有的发挥宗教界人士较多的优势，通过走访慰问等方式，加强联系沟通，引导他们协助做好社区信教群众工作，促进社区的和谐稳定等等。这些人力、财力、物力的汇集，增强了社区自我管理、自我服务的物质与精神基础。事实上，新时期统战工作对象就是 15 个方面的特殊资源，蕴含丰富，潜能巨大。 （四）搭建载体开展活动，改善了以社区为中心的社会资本结构。社区为居民提供的公共产品包括物质的和非物质的两方面，前者是
8、满足居民对基础设施建设的要求，而后者更重要，主要是创造社会资本，正如著名学者青木昌彦指出的，社区居民自治组织“最重要的意义也许不在于提供公共产品本身，而是成员所创造的独特的社会资本，从而形成对公共产品供应大有作用的市民规范和职业伦理” 。培育社会资本的主要途径是合作、自治、参与，以及建立更多横向结构的居民组织。合肥市各社区根据统战资源的特点和优势，培育活动载体，创建了联谊型、服务型、结对帮扶型等横向组织载体。如分类建立的社区各界人士联谊会，有台胞台属联谊会、非公有制经济人士联谊会、宗教界人士联谊会、少数民族人士联谊会等；有的社区发挥辖区内有黄梅戏剧院等文化事业单位相对集中的优势，定期组织辖区单
9、位与统战成员中的戏曲书画爱好者开展戏曲演艺、书画展览等双向交流活动。借助于各类活动，形成和谐的邻里关系，增加了以社区归属感为中心的社会资本，努力打造社区生活共同体。 二、城市社区统战工作与创新社会管理新要求的差距 5未来的城市社区统战工作，在应然的价值层面，需要满足社会管理创新、社区善治与强化基层党建三位一体的要求。 （一）社会管理创新的要求。创新社会管理的主要目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。 （二）社区善治的要求。 “Co
10、mmunity”最早由德国社会学家腾尼斯提出，中国将其翻译为“社区” ， “社”是社群性， “区”是地域性， “社区”兼有“地域性”和“社群性”的双重含义。 “社区治理”就是在接近居民生活的多层次复合的社区内，依托政府组织、民营组织、社会组织和居民自治组织以及个人等各种网络体系，应对社区内的公共问题，共同完成和实现社区社会事务管理和公共服务的过程。社区治理根源于市场失灵与政府失灵，社区能够做到市场和政府做不到的事情。良好的社区治理即“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的基本要素有合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效性与稳定。 （三）强化基层党建的要求。要扩大基层党组织覆盖面，巩
11、固党的执政地基；推进基层党组织工作创新；增强党员队伍生机活力；建设高素质基层党组织带头人队伍；构建城乡统筹的基层党建新格局。 根据上述要求，城市社区统战工作的现实还不尽如人意，表现在以下方面。 （一）城市社区统战工作在社区党建、社区治理中的功能定位需要6进一步厘清。有人主张“目前看来，国家政权力量更为合理的介入途径是通过社区党组织来实现这一目标。 ”有人建议“以社区统战工作为核心重构社区党的工作” ，实现从“单位党建一社区党建社区统战党建”基层党建工作模式的第二次转变，不从这个高度想问题就无法真正理解社区统战在新形势下具有的战略价值。可见，在“社区善治一社区党建y区统战”的层次递进链条中，城市
12、社区统战在社会管理创新（社区治理）中到底居于何种地位，学界与实际部门都还存在着分歧，需要重新认识与定位。 （二）城市社区统战工作服务于社会管理创新的组织基础薄弱，横向枢纽型组织欠缺。社区的本质在自治。因此，应当更多地建立横向结构的社区居民组织，尽可能减少纵向结构的社区组织。只有前者才可能形成社区治理主体的平等合作关系，居民在平等互利的前提下，才乐于参与社区的各种活动。而纵向的领导与被领导组织，只能产生上级政府的权威和行政命令，形成下级对上级的服从，而无法形成自愿参与基础上的网络联系和互惠基础上的信任循环。在横向结构的社区组织体系中需要枢纽型的社区组织，显然，社区党组织需要且有能力担此重任。社区
13、统战工作作为社区党组织工作的重要组成部分，而且是比较特殊的部分，也有自己的工作系统与承载组织，如统战 15 个方面对象，其间需要建立横向结构的统战组织体系，也需要有为其他统战组织服务的枢纽型组织。从目前的实际运行情况看，基层党组织是社区统战工作顺利开展的关键因素。可是现实情况却不容乐观，有的社区内没有建立基层党组织，有的社区虽然建立了组织却形同虚设。一旦在实际工作中遇到困难7需要辖区内党组织予以支持和配合时，除了直属于街道党工委领导的基层党组织之外，其他类型的党组织往往缺乏热情，不能够给予实质性的支持。这说明当下的社区统战工作主要还是行政的纵向推动，缺乏横向的社会网络支持。 （三）城市社区统战
14、工作对象复杂多变，社区统战服务社会管理创新能力亟待提高。社区统战工作对象也是社会管理客体，具有成分多样性、层次差异性、关系松散性和归属流动性的特点。成分多样性是指社区统战人士来自社会各个方面，包括企事业单位的在职人员、离退休人员、下岗职工、新的社会阶层成员以及少许流动市民和外来人员等；层次差异性是指在社区统战人士中，既有各级领导干部、知识分子、社会知名人士，也有普通工人、职员和打工者，还有少部分特困和残疾人员；关系松散性是指社区统战工作对象及其所在的单位大多与社区没有行政隶属关系，也没有经济关系，仅仅是松散的属地管理关系；归属流动性是指社区内的统战工作对象始终处在一定程度的变化之中。对于工作人
15、员十分有限的社区统战队伍来说，如何根据复杂多样的对象特点，有针对性地开展工作，是当前社区统战工作面临的主要困境之一。 （四）城市社区统战可调度资源少，社区统战工作服务社会管理创新的物质基础需要夯实。统一战线工作实际上是执政党对利益进行调整的一种方式，所以其有效性决定于统战部门实际掌握和控制的各种社会资源。改革开放前的统战工作之所以成效明显是因为当时的统战工作部门不仅掌握一定的政治资源，还间接掌握着一定的经济资源。社会主义市场经济条件下，统战部门所能间接掌握的经济资源迅速减少，社区统8战工作更是“资源匮乏” ，既没有改革开放前统战部门所拥有的经济资源，也没有改革开放后上级统战部门所拥有的政治资源
16、，更不会挖掘和开发市场与社会的潜在资源。资源的匮乏，削弱了城市社区统战工作的效果和影响力，成为社区统战工作将长期面对和必须克服的困难。 三、改革创新推动城市社区统战工作再上新台阶 我国正处于发展的关键期、改革的攻坚期与矛盾的凸显期，统一战线服务社会管理创新是历史赋予的时代责任。然而，传统的统战工作模式难以应对日益复杂的新形势，在社区复制“街道统战”模式更是难以为继。因此，需要转变思想观念，创新组织体制，整合统战资源，转换工作机制，建构具有中国特色的社区统战工作模式，真正实现从传统统战工作向现代统战工作，从街道统战工作向社区统战工作的实质 f 生转移，谱写城市社区统战工作的新篇章。 （一）充分认
17、识构建现代社区统战新模式的紧迫性。传统“街道统战”模式的基本特点是：1，层级上，统战工作一般只进行到最基层的乡、镇、街道一级，是一种上层统战工作；2，载体上，由于传统单位制的存在，统战工作大多依托于单位系统，形成以单位组织为主导的基本结构；3，方法上，以隶属关系为基础，运用执政党执政所拥有的强大组织资源，借助于行政权力从上向下纵向推动；4-内容上，以联谊会、座谈会、报告会等传统手段为主，交友联谊、建言献策与举荐人才；5，人员与经费上，工作人员由国家公职人员担任，财政资金保障统战所需要的经费。“街道统战”模式在过去的统战工作中曾经发挥过积极的作用，但是，随着单位制的逐步解体与社区制的逐渐发育，传
18、统街道统战模式形成的9条块分割、工作脱节等弊端日益显露，传统统战工作领域、工作对象、工作方法、活动方式和运行机制已不能完全适应新型城镇化、城市现代化发展的新要求，需要加以改革和创新。建构城市社区统战工作新模式，就是要使社区统战工作从过去的单一行政管理模式向开放的社会协调模式转变，从过去的条块分割向以块为主、条块结合的转变，从过去主要依靠街道组织向更多地依靠社区各类组织的转变，彰显社区统战工作模式更多的协商性而非强制性、更多的群众性而非特殊性、更多的服务性而非行政性、更多的差异性而非同质性等新趋势，契合追求多元、民主、结社、协商、个性、共享的时代特征。为此，在思想观念上要破除旧的统战思维定势：一
19、要强化革新意识，淡化保守观念；二要强化社区意识，淡化单位观念；三要强化服务意识，淡化权力观念；四要强化主动意识，淡化等靠要观念；五要强化大统战意识，改变“就统战抓统战”的工作惯性。 （二）建立与不同社区治理结构相适应的社区统战工作部门。社区统战不能脱离城市社区管理体制、社区治理结构与社区基层党组织，否则，就可能出现“两张皮” ，吃力不讨好的后果。 1 社区统战组织设置必须同城市的社区管理体制相适应。如合肥市社区管理体制的基本目标是：将社会管理创新工作与城乡社区建设紧密结合，以居民群众满意和社会和谐安定为目标，在两年时间内，以网格化建设为手段、以组织化建设为基础、以信息化建设为支撑、以服务化建设
20、为方向，打造“管理有序、服务完善、文明祥和”的新型和谐社区，基本实现社区居（村）民老有所养、残有所助、孤有所抚、病有所医、学有所教、难有所帮，为加快现代化滨湖大城市和现代产业基地建设、10朝着区域性特大城市的方向迈进营造安定祥和的基层社会环境。这里的社区网格化、组织化、信息化与服务化建设就是合肥城市社区建设的基本框架，社区统战组织设置只有在这个框架下才能找到自己的正确位置。依此类推，其他地方也应该同本地区城市社区管理体制相适应设置社区统战组织，鼓励基层创新。 2 社区统战组织设置必须与不同的社区治理结构相适应。社区治理结构是指社区内各治理主体之间的相互作用模式。社区治理的动力来源有两个，一是政
21、府的推动，二是社区自身的力量。将政府与社区作为两极，社区的治理结构大致可以分为三种模式：即政府主导型、社区自治型、政府与社区合作型社区治理结构。三种社区治理结构模式可以同时出现在同一城市的不同区域内，从总体上来看，政府主导型社区治理结构是当下的主要模式，在一些新建商品房小区的新型社区则偏向于自治型的社区治理结构。三种治理结构中的党组织、社居委、业主委员会、各种社区组织、居民之间的关系结构不同，作为社区党组织重要组成部分的社区统战组织应与社区的治理结构相适应。 （三）建设城市社区统战枢纽型社会组织。 “枢纽型”社会组织首次面世于官方文件是在 2008 年 9 月，北京市社会工作委员会出台了关于加快推进社会组织改革与发展的意见 ，提出了构建“枢纽型”社会组织工作体系的新思路。北京市“枢纽型”社会组织，是指由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。 “枢纽型”社会组织可以大
