1、1食品安全国际标准在我国食品安全立法中的地位及其立法完善摘要 我国食品安全事故频发与我国食品安全标准存在诸多问题有很大关联，这种局面势必影响我国食品安全状况及我国食品的国际形象。通过对一些发达国家的食品安全标准进行对比研究发现，这些国家通常将食品安全国际标准列为本国优先采纳的安全标准，只有当本国标准高于国际标准或区域标准时才采用国家标准。这一做法不仅将食品安全风险降至最低，最大限度地保障了民众的生命健康，而且也使本国的食品在国际市场上更具竞争力。我国食品安全立法对食品安全国际标准的具体适用及其适用原则重视不够，需进一步完善。 关键词 食品安全风险；食品安全立法；国际标准；国家标准；安全标准 中
2、图分类号DF01 文献标识码A 文章编号1000-4769（2013）03-0077-06 一、问题的提出 近些年来，频繁发生的不安全食品事件已经使得食品安全问题成为我国民众最为关切的民生问题。我们的生命健康正受到各种各样的潜在威胁，不安全食品就是其中一个重要的罪魁祸首。食品安全事故发生主要源于食源性疾病，为什么食源性疾病能够在我国频繁大范围发生，有人指责作为监管者的政府监管不到位，有人指责无良企业没有社会责2任意识，有人指责我国食品安全立法存在重大缺陷，也有人指责现行立法对不安全食品提供者的惩罚不力、没有起到法律的应有威慑作用，等等，诸多指责都有一定的理由和根据。然而，据 2009 年-20
3、10 年的统计，中国内地供香港、澳门以及出口美国、欧盟和日本的食品安全率极高，超过同期对自美国和欧盟进口食品的抽检合格率。 1但是，为什么我国国内有关食品安全的事故频发呢？众所周知，出口食品要遵守的是他国或地区的食品安全标准，或者采用被广泛采纳的国际标准，食品生产者和经营者如果提供超标的不安全食品，其后果可想而知。从以上信息可知，中国在食品出口领域的安全标准及合格率明显要高于国内流通的食品。这一切皆因出口食品监管体系明显较国内严格，评估标准也明显复杂得多。因此，我国国内食品安全问题相较于中国食品出口领域的问题要严峻得多。 既然很多食品都存在国际标准，为什么我国却没有在国内明确采用并广泛执行这些
4、标准呢？难道一定要把国内流通的食品安全标准和出口食品的安全标准进行人为区分开来，非要搞双重标准吗？本文通过对我国标准化法 、 产品质量法及食品安全法等法律法规中有关国家标准及国际标准问题的文本研究，以及对国际标准在一些国家的适用之比较法研究，探寻我国在对待食品安全国际标准适用上应该采取的态度、原则、步骤及具体完善路径。 二、我国法律中对食品安全国际标准所采取的态度 关于标准以及国际标准的界定，目前主要有标准化法及产品质量法相关条款进行了规定。涉及到食品安全标准的法律规定，还会3涉及到专门的法律规定，例如农业法 、 农产品质量安全法 、 进出口商品检验法 、 动物防疫法 、 食品安全法等法律法规
5、及其司法解释。 我国对于食品安全国家标准及国际标准的立法态度，可以通过以下主要法律条文进行廓清。例如我国标准化法第 7 条规定：“国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准。保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，其他标准是推荐性标准。 ”根据该条可知，涉及人身安全的食品卫生标准、药品标准、兽药标准；产品及产品储运和使用的安全、卫生标准，劳动安全、卫生标准，运输安全标准、环境保护的污染物排放标准及环境质量标准等等都属于要适用国家强制性标准的范畴。该法第 14 条明确规定：“强制性标准，必须执行。不符合强制性标准的产品，禁止生产、销售和进口。 ”其实，
6、国家强制性标准属于最低质量安全要求，所以该法第 6条规定：“已有国家标准或者行业标准的，国家鼓励企业制定严于国家标准或者行业标准的企业标准，在企业内部适用。 ”而对国际标准，我国标准化法第 4 条明确规定：“国家鼓励积极采用国际标准。 ”我国产品质量法第 6 条规定：“国家鼓励推行科学的质量管理方法，采用先进的科学技术，鼓励企业产品达到或超过行业标准、国家标准和国际标准。对产品质量管理先进和产品质量达到国际先进水平、成绩显著的单位和个人给予奖励。 ”我国食品安全法第 23 条规定：“制定食品安全国家标准，应当依据食品安全风险评估结果并充分考虑食用农产品质量安全风险评估结果，参照相关的国际标准和
7、国际食品安全风险评4估结果，并广泛听取食品生产经营者和消费者的意见。 ” 从立法法原理及所制定法律的覆盖范围角度来讲，在食品安全标准问题上，以上标准化法 、 产品质量法两法中的相关规定相当于食品安全法中相关规定的上位法，前述两个法律就标准问题所做的规定是没有更为具体的立法条文时才适用，如果后者就相关具体问题进行更为细致的规定，则依照后者；如果后者没有就相关标准问题进行具体规定，则依照前述两法律的规定来适用法律。通过对以上法律条文的话语分析，就国家标准及国际标准问题的适用上，我们可以得出以下结论：首先，我国优先采用的是国家标准，当然国家标准是最低标准，也是强制性标准；其次，国家对国际标准的态度是
8、鼓励、支持和奖励；第三，具体到食品安全标准方面，国际标准仅仅起到参考作用；第四，国家鼓励产品质量标准超过国家标准、甚至国际标准，但是具体到食品安全法中，国际标准仅仅是参考，而对于一些暂时没有国际标准但却有相关其他国家或区域性食品安全标准的，则根本没有明确提及其可资参考。 以下将就我国食品安全国际标准的适用情况，其他国家对待食品安全国际标准的立法态度，WTO 背景下国际食品法典委员会（Codex Alimentarius Commission， 以下简称“CAC” ）所制定的食品安全国际标准范本国际食品法典 （Codex）以及其他国际动植物卫生组织所制定的国际组织标准等在国际食品贸易争端解决中的
9、适用情况进行深入研究，探寻食品安全国际标准未来在我国的适用及立法完善。 三、食品安全标准的国际比较：以农药最大残留限量（MRLs）为例 5根据标准化法 ，我国的食品安全标准最高制定机构应该是国家标准化管理委员会，在食品安全法颁布之前，农业部、卫生部也有权制定在全国施行的要求较低的行业标准或企业标准；食品安全法颁布后，该法第 23 条规定：“食品安全国家标准应当经食品安全国家标准审评委员会审查通过。食品安全国家标准审评委员会由医学、农业、食品、营养等方面的专家以及国务院有关部门的代表组成。 ”但是，没有法律条款对之前其他部委各自颁行的国家标准进行清理整合，所以实践中仍旧是标准林立，混乱丛生。这种
10、局面明显是导致我国食品标准与食品安全国际标准接轨的程度一直很低的主要原因。目前，就所有产品国家标准与国际标准的接轨程度来说，我国只有 40%等同采用了国际标准，具体到食品行业国家标准对国际标准的采标率仅为 14.63%。在与食品安全卫生国际标准接轨方面， “早在 20 世纪 80 年代初，英、法、德等国家采用国际标准已达 80%，日本国家标准有 90%以上采用国际标准，发达国家目前采用国际标准的面更广，某些标准甚至高于现行的 CAC 标准水平。 ”2我国食品安全卫生国家标准对相关国际标准的接受度与发达国家的差距由此可见一斑。 从食品安全标准科学角度来看，食品安全标准大致可以分为以下几类：食品中
11、有毒有害物质限量标准、食品添加剂标准、食品标签标准、食品安全检测方法标准、食品安全基础标准、食品安全控制及管理标准，以及其他标准。 3以食品有毒有害物质限量标准中的 MRLs 标准为例，食品安全限量标准主要包括农药最大残留限量标准、兽药最大残留限量标准、污染物限量标准、生物毒素限量标准、有害微生物限量标准等。6目前我国在农药残留限量国家标准方面仅仅覆盖了 100 种污染物，大部分指标都集中在六六六、滴滴涕、敌敌畏、乐果、马拉硫磷等少数几种农药，污染物覆盖面范围明显过窄。而近些年来，政府对三农问题的重视使得农业的支持力度不断加大，农民增收明显，随之对农药的需求量大增，农药品种也在不断改善，常年用
12、于生产的农药已经达到 260 个品种，3000 多个制剂产品，除了国产农药在我国使用外，还有大批国外进口农药在我国使用。 4这一情况说明，我们的农药残留限量标准覆盖面窄，根本无法紧跟现代农业发展的需求，而对于一些国外农药根本就不存在限量标准的规定，这方面近乎完全空白。其次，我国的残留限量指标值少。到 2004 年为止，CAC 共制定了 210 多种农药在农产品及食品中的 3000 多个农药残留最大限量值；欧盟共制定出了 200 多种农药活性物质在食品中的 30000 多项农药最大残留限量标准，其中有 3/4 以上的MRLs 标准设定在检测限上；5美国共制定 320 多种农药的 9600 多项最
13、高农药残留限量标准。而我国国家标准对农药限量的规定仅涉及 136种农药的 480 项农药残留限量指标，相比这些国家或地区，我国在这方面无论是 MRLs 标准数量，还是指标数量都少得多。例如以茶叶中的农药MRLs 标准为例，我国迄今为止只制定了包括六六六、滴滴涕等在内的 9项农药 MRLs 值，而日本对茶叶农药残留的 MRLs 值多达 276 项，欧盟则多达 153 项。 6第三，我国的 MRLs 标准过于笼统，农药 MRLs 标准对粮食、蔬菜和水果等食品的限定不如 CAC、欧盟、美国和加拿大标准中具体。CAC、欧盟、美国和加拿大在农药残留限量标准中规定的食品详细划分到具体的每一种粮食、蔬菜、水
14、果品种。例如在我国国家标准中乐果7在蔬菜上的 MRLs 值统一限定为 1mg/kg，而 CAC 国际标准中针对菠菜、番茄、胡萝卜等蔬菜品种制定了不同的农药乐果 MRLs 标准。欧盟、美国、加拿大及澳大利亚等发达国家的食品分类及各种农药限量标准其专业程度及标准都比我国要精细得多，相关数据，参见马爱进中外食品中农药残留量标准差异的研究 ， 中国食物与营养 ，2008 年第 1 期；周才琼主编食品标准与法规 ，中国农业大学出版社，2009 年，199 页。很明显，我国针对具体食品制定农药 MRLs 标准尚处在初级阶段。 尽管我国食品中农药残留限量标准已经部分与 CAC、欧盟、美国或加拿大规定的农药残
15、留限量指标相同或一致，有极个别的甚至超过国际标准或一些发达国家制定的标准，但总体上来看我国的食品安全国家标准与 CAC、欧盟、美国和加拿大等发达国家和地区的农药残留 MRLs 标准在农药限量指标数量、食品限定范围、农药种类限定、限量指标值等各方面存在较大差距，存在农药残留限量指标较少、食品限定过于笼统、限定的农药品种较少、有些限量指标高等问题。 7 总之，我国对食品安全标准国际化立法的相对局限性的现状，直接导致了我国目前现行食品安全国家标准与国外先进标准相比显得明显滞后。 四、 食品安全国际标准国际食品法典在 WTO 争端解决中的法律地位 食品安全国际标准在协调国际贸易、消除贸易技术壁垒中发挥
16、着重要作用， 协调一致的食品国际标准可以起到降低或消除动物卫生、植物卫生和其他技术性标准成为国际贸易壁垒的风险。涉及到食品安全国际8标准的制定方面，CAC 的地位极其重要，该委员会是由联合国粮农组织（FAO）和世界卫生组织（WHO）共同建立，以保障消费者的健康和确保食品贸易公平为宗旨的一个制定国际食品标准的政府间组织。目前 CAC已有 181 个成员国和 1 个成员国组织（欧盟）加入，覆盖全球 99%的人口。其制定的国际食品安全法典得到世界各国广泛认可，所有国际食品法典标准都主要在其各下属委员会中讨论和制定，然后经 CAC 大会审议后通过。 CAC 标准都是以科学为基础，制定 CAC 标准、准
17、则或规范的关键因素是采用危害分析和关键环节控制点（HACCP）方法，这一到目前为止最为科学的方法包括危险性评估、危险性管理和危险性信息。CAC要求所有的分委会介绍其使用的 HACCP 方法，这些资料是所有未来标准的基础。此外，质量保证体系已成为 CAC 工作的重点，CAC 最近通过了应用 HACCP 体系的指南，把 HACCP 看作是评估危害和建立强调预防措施（而非依赖于最终产品的检测）的管理体系的一种工具，CAC 非常强调和推荐 HACCP 与 GMP（Good Manufacturing Practice，良好操作规范）的联合使用。并在获得所有成员国一致同意的基础上制定出来的。CAC 成员
18、国参照和遵循这些标准，既可以避免重复性工作又可以节省大量人力和财力，而且有效地减少国际食品贸易摩擦，促进贸易的公平和公正。 近年来，为了适应新形势，该法典一直都在酝酿修改、完善。该国际标准已经成为国际间技术法规、标准和国际标准合格评定以及人类、动植物健康和安全保护措施的协调基础， 是解决国际贸易争端的唯一参考依据。国际食品法典关涉到所有食品的安全及质量标准和准则，包括食品添加剂、兽药、杀虫剂、污染物、分析方法及抽样，以及卫生规9范或准则。这些规范或准则由国际食品规范委员会、世界动物卫生组织（OIE）及联合国粮农组织等国际公认的机构制定标准及准则。虽然这类规范或准则本身不具有法律约束力，但得到国
19、际社会成员的一般性认可，在国际贸易当中成为广为接受的规范，同时也意味着只要这个领域没有国内立法约束，为了保护世界食品安全及与食物有关的援助之安全，该组织的标准就可以直接适用。实际上， 国际食品法典制定的标准已经被视为是食品安全领域最为基本的参考标准。尽管是自愿性质的，但其适用得到极大激励，因为食品生产要是达到这些标准就通常会被认为是有利于食物出口及可以提升食物出口比例的。 为了确保该组织制定的国际标准在成员国或者贸易国之间得到有效实施，WTO 的两个重要协定专门明确了其在解决国际贸易争端中的重要性。例如技术性贸易壁垒协定 （TBT） 明确指出： 当 WTO 成员国需要制定技术法规和成员国的标准
20、化机构制定标准时，如果已有相应的国际标准或该国际标准即将完成， 则成员国必须使用这些国际标准或其相应部分作为制定本国技术法规和标准的基础。 动植物卫生检疫协议 （SPS） 对国际标准和国际标准组织的重要性作了更为明确的定义和阐述， 要求在不改变各国有关人类、动植物生命健康的适当保护水平的前提下， 成员国间的卫生和植物卫生措施协调一致， 以有关的国际组织， 包括食品法典委员会， 世界动物卫生组织以及国际植物保护公约 （ IPPC） 框架中的有关国际和地区组织所制定的国际标准、准则和建议为基础。符合国际标准、准则和建议的 SPS 措施视为是保护人类、动物和植物的生命和健康所必需的。 8 10在 W
21、TO动植物卫生检疫协议中， “根据第 5.7 条的规定，有权利根据第 5.1、5.5 及 5.6 条就风险评估要求作出的规定采取相关临时性措施” 。该协议一直在努力平衡两种相互冲突的利益：一方面，成员国在其认为合理的健康保护水平方面所享有的自主权；另一方面，则需要确保卫生和检疫要求不会对国际贸易造成一种不必要的、武断的、歧视性的、科学上不合理的或隐蔽性的限制。为了达到这个目的， 动植物卫生检疫协议的前言及附件 A 第 3（a）段提出，鼓励成员国适用现存的国际标准、准则及推荐规范；明确建议各国参照国际食品法典的标准，承认该食品法典的权威性，并以此作为国际一致规范的优先根据；由于认识到前述国际植物
22、保护公约 （IPPC）在植物卫生方面所起的重要作用， 动植物卫生检疫协议规定 IPPC 组织为影响贸易的植物卫生国际标准（ISPMs）的制定机构，向 WTO 成员国推广该组织制定的植物卫生标准。 国际食品法典标准的重要性后来得到 WTO 上诉机构所作判例的进一步支持，WTO 上诉机构将该标准视为国际标准，以应对各国根据世界贸组织协议规定的法律标准对内国的食品措施及监管进行低于该国际标准的评估。尤为重要的是，在涉及欧共体沙丁鱼（EC-Sardines）及欧共体-荷尔蒙（EC-Hormones）两个争议案件当中，上诉机构报告指出将国际食品法典的标准视为是“相关国际标准” （relevant international standards） ，得到各成员国的适用，并且暗示其中的标准可能会被各成员国一直接受。在认定了这种可能性之后，上诉机构的此举明显推动了国际食品法典决策过程及标准设定程序的泛政治化，
