1、1手机实名制中的利弊及问题解决摘 要随着人民生活水平的提高，手机用户的增多也带来了一些问题，如垃圾短信泛滥和“一声响骚扰”等问题尤为突出。对此，有关部门提出利用手机实名制来解决此类问题，由此也引出了隐私权、通信自由权等公民权利方面的冲突。为解决这一冲突，必须完善相关法律法规确保公民权利不受侵害。 关键词手机实名制；公民权利；法律完善 一、手机实名制的概述 （一）手机实名制的含义 手机实名制，是指用户以自己的名称、产品、品牌等文字标识为手机号码进行注册。 “手机实名”是新一代移动商务搜索技术，它是利用互联网信息技术与手机短信功能相结合，用户注册实名后，即将相关信息存储在互联网数据库上，在其他需要
2、查询时，通过手机短信查询的方式，随时随地获取相关信息。2009 年 12 月 15 日工业和信息化部印发的关于进一步深入整治手机淫秽色情专项行动工作方案显示，工信部在打击手机涉黄的同时，正会同公安部、国务院新闻办，加快立法进度，力争在 2010 年年底前出台通信短信息服务管理规定 ，为全面实施电话用户实名登记工作提供法律依据。在该通知中，工信部提出，基础电信企业要采取各种优惠措施，鼓励用户提供有效身份证件等信息进行实名登记和补登记，逐步提高电话用户实名登记的比例。工信部宣布从 20102年 9 月 1 日起正式实施电话用户实名登记制度。由工信部制定的电信和互联网用户个人信息保护规定 、 电话用
3、户真实身份信息登记规定已于 2013 年 9 月 1 日起施行。 电话用户真实身份信息登记规定第三条规定：本规定所称电话用户真实身份信息登记，是指电信业务经营者为用户办理固定电话、移动电话（含无线上网卡，下同）等入网手续，在与用户签订协议或者确认提供服务时，如实登记用户提供的真实身份信息的活动。 （二）手机实名制的作用 1.有力打击手机诈骗、垃圾短信等问题 据中国网络不良垃圾信息举报受理中心的一份调查报告显示：2007年，我国手机用户平均每周收到垃圾短信达 12.44 条，比 2006 年增加了4.15 条。2010 年上半年，在国内手机用户接到垃圾短信排行榜上，位居前三位的分别是欺诈类、房地
4、产业推销、违法票证。74.54%手机短信用户收到过欺诈类短信，另外近三分之二的用户收到过房地产业推销短信和违法出售票证类短信。 推行手机实名制可有力打击上述问题。每一个手机用户都用本人身份证到运营商处购买手机号码并登记个人信息，一旦接到垃圾短信，当事人或警方可迅速通过通信运营商找到信息传播者，尤其是依靠发送垃圾短信生存的企业和手机诈骗团伙。在现实生活中，一些经济组织或个人利用手机使用者不进行实名登记的漏洞，随意向他人发送垃圾短信与拨打骚扰电话，从事商业活动，侵犯了公共通信使用者的通信自由权利，而且增加了双向收费体制下通信使用者非自愿承担的经济负担，所以实3行手机实名制后，可减少此类情况。如一些
5、地区绑架案件曾经比较严重，犯罪分子大多通过未登记个人信息的移动电话与受害者家属联系索要赎金，由于通信设备未进行实名制登记，警方很难找到犯罪分子。但推行手机实名制后，该地区相关案件得到明显控制。 2.避免用户恶意拖欠通信费用 当前手机用户数量增多，给运营商带来丰厚利润的同时也出现了大量恶意拖欠通信费用的用户，使运营商蒙受巨额损失。推行手机实名制便于运营商精确管理客户，通过用户登记的个人信息追踪到欠费机主，降低运营商的损失。近年来，各地出现“打爆卡”现象，其主要是使用未登记个人信息的手机卡在话费余额不足时持续进行通话业务，或在短时间内大量消费增值业务、代付费业务，而后恶意欠费并弃卡。对此运营商由于
6、无法找到手机用户，虽然损失惨重却也无能为力。目前，国内多地已将手机话费信用纳入个人信用体系，但都因未强制实行手机实名制而无法推广。 3.有利于维护社会稳定 目前，我国手机用户已突破 10 亿，几乎每个人都有一部手机，对众多手机用户的管理也成为了各地政府的一项新的课题，推行手机实名制有利于精确管理手机用户，将给政府工作信息、政策信息精确发布、刑事和反腐案件侦破提供便利。同时，对于用户个人来说，及时了解政府重大决策，生活中自然灾害等危险预警也可使自己得到最大限度的利益，对违法犯罪行为也有震慑作用。另外，有目的、有选择地发布对用户切实有帮助的信息也可减少政府在信息发布上的开支，使资金利用高效化。4这
7、样一来，社会稳定将通过手机实名制得到进一步保障。 尽管如此，还是有一些用户认为“手机实名制可能影响通信自由” ，对此，有关专家认为，通信自由的概念是指公民在合法使用通讯手段的基础上进行信息交换。而手机实名制完全不影响个人对于通讯工具和通讯手段的获取，只要是基于合法目的，就完全不会影响个人通讯时的信息交流。专家同时表示，用户手机实名制将更便于用户对一些运营商的不当行为进行维权。例如，随着现在 3G 手机的普及和 4G 网络的即将推出，手机上网、移动支付和付费手机游戏日益普及。一旦手机用户遇到流量争议、手机移动支付等问题因运营商原因导致利益受损，实名用户将更易于维权。 二、手机实名制带来的问题 （
8、一）公民隐私权受到威胁 根据中华人民共和国宪法第四十条规定：中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。隐私权的一个重要内容是个人通讯秘密权指的是权利主体有权对个人信件、电报、电话、传真及谈论的内容加以保密，禁止他人非法窃听或窃取。隐私权制度的发展在很大程度上是与现代通讯的发达联系在一起的，信息处理及传输技术的飞速发展，使个人通讯的内容可以轻而易举地被窃听或窃取，因而，保障个人通讯的安全已成为隐私权的一项重要内容。然而推行手机实名制意
9、味着手机用户的个人信息资料，包含通信内容、5通话记录等均由通信运营商保管，但运营商缺少系统的管理制度，如2011 年国内最大的程序员网站 CSDN 被黑客攻击，600 万用户信息被非法窃取，同样的情况如果发生在运营商处，后果不堪设想。我国缺少保护隐私权的专属法律法规，使得消费者的机密信息等无法得到很好的保护，一些公司或个人收集消费者信息到市场上去买卖交易，这些都会产生身份资料和通信秘密外泄的可能，严重威胁公民的人身权利，给广大机主的生活和工作造成极大的困扰。 （二）滋生利用假身份购买手机号实施犯罪的行为 实行手机实名制后，那些以垃圾短信和诈骗电话为媒介的犯罪团伙可能会利用非法制造的假身份信息购
10、买手机号进行犯罪活动，这不仅未能打击匿名手机号犯罪行为，由于假身份信息不实或虚构，还给这类案件的侦破带来更大的困难，同时被造假人的生命财产安全也受到威胁。如 2009 年河北一凶手利用假身份证购买手机号与受害者联系并将其杀害，由于利用虚假身份，给该案调查带来很大难度。另外，恶意欠费用户也可利用假身份逃避责任。 （三）可能损害用户和运营商的利益 手机实名制需要用户在购买卡号时携带本人身份证及相关的身份证明到正规的业务大厅办理手续，这也就意味着一些邮政报刊亭、超市、手机维修点没有销售号卡的资格，用户只能正规营业厅购买，给用户造成极大的不便，如专设号卡营销点解决这一问题，则又需要大量的人力物力财力支
11、持，大大削减了运营商的利益。而且一旦实行手机实名制，就意味着不需要的手机卡要及时注销，以免弃卡后持续扣费，不仅给用6户带来巨大损失，还会影响到用户的个人信誉。目前，我国流动人口众多，由于跨省通话存在漫游话费，许多用户选择更换号码，作为运营商，要花费大量资金为大量销号用户提供服务，这样一来，运营商成本增加，很可能迫使通信费用增加，最终给运营商和用户都带来不必要的麻烦和经济损失。 （四）实施难度大 手机实名制的观点已在多年前就提出，但是至今仍没有完全贯彻落实，专家李易认为是两个层面的问题。一个是从宏观上看，我国的实名制不像欧美国家一样上升到国家战略，只是用一些法规的形式来加以约束，高度不够。二是从
12、微观的角度来看，现在运营商在客户数量方面的压力比较大，所以在执行工信部的相关规定时会打折扣。而据 2013 年 4月 15 日天津网数字报刊报道：一位运营商负责人曾表示：“尽管在营业厅办理业务我们都会要求用户提供身份证，但是部分用户就是不愿意提供，但如果不给这部分用户办理业务，又会遭到投诉，所以运营商也很难处理。 ” 但是目前新的问题又出现了，在三大电信运营商激烈竞争的情况下，有些运营商甚至会主动为用户推出“虚拟用户名”的电话卡。这无疑给手机实名制措施的实施又添加了新的问题。 三、针对各方冲突的解决办法 （一）各国实行手机实名制的先例 目前，世界上很多国家在手机实名制这一问题上已经采取了一些行
13、动，如在美国如果开通手机长期服务，服务商会要求用户签一份合同，7用户要在合同中提供自己在美国的“社会安全号” （Social Security Number） ，SSN 记录着用户的所有个人信息，甚至包括驾照号码和信用状况，在保护公民个人隐私权的同时，保护国家安全。最有趣的是，通过实名制注册的账户，可以享受运营商为自己量身定做的信息服务，避免了垃圾短信对用户日常生活带来的影响；在韩国则实行一户一网、机号一体的手机号码入网登记，韩国电信还建立了一套报警系统，可以有效防止犯罪分子用别人的身份证购买手机，如遇手机丢失，只需和电信部门报告，随后将自动断网，手机从此作废，有效防止不法分子利用失窃手机作案
14、；英国对隐私权非常看重，在英国实名登记工作全程都要依据数据保护法等进行操作，自然手机号码也包括在内，如英国电信法及其他有相关法律法规要求运营商对移动用户进行实名制登记、要求移动用户要在国家数据库注册信息；泰国是强制实施手机实名制的典型国家，泰国政府 2005 年 5 月 1 日推出一项针对手机预付卡的管理措施，要求购买预付费 SIM 卡的用户提供身份证或护照，管理措施要求，现有的 2 150 万预付费用户和在泰国的外国移动电话用户必须在 6 个月内将其身份证号码或护照号码提交给各自的电话运营商，并要求移动运营商的客服中心与每一个用户进行联系，如果用户没有在 SIM 卡登记的最后期限内进行登记将
15、对其终止服务。 可见，由于各国收集犯罪的形式和种类不同，公众所关注的问题也不一样，不同国家根据本国国情分别在个人信息系统、通信业务制度、法律法规和行政强制力度等发面做出了努力，使得手机实名制得以顺利实施，并解决了相关权利冲突。 8（二）对解决我国手机实名制中权利冲突的建议 早在多年前，工信部曾联合其他部委出台通信短信息服务管理办法 ，对手机实名制作出相关规定，国务院法制办公室也就此征求各方意见，但由于这项举措涉及用户隐私权、自由通信权、提高通信运营商成本等众多难题，我国又无全民的相关法律，所以迟迟未能取得实质性进展。为解决这一冲突，作者认为可从如下几个方面解决： 1.必须建立和完善我国手机实名
16、制的相关法律 针对手机实名制问题，我国现行法律捉襟见肘，问题也接踵而来，比如如何保证隐私权不受侵害、如何处置侵权行为 ，目前在电信领域，只有国家信息产业部门在 2000 年制定的电信条例 ，该条例第五十九条第四款规定，任何组织或者个人不得以虚假、冒用的身份证件办理入网手续并使用移动电话的方式来扰乱电信市场秩序。针对上述现象，作者认为首先国家要制定专业、正规、系统的保护公民隐私权的法律，正是由于我国的通信用户并不信赖运营商能否保护自己的隐私权利，不被他人侵害与利用，所以手机实名制的政策也就无法执行，只有制定和实施保护公民的隐私法，才能保证公民的权利不受侵害，才能使手机实名制度的政策得以施行。相比
17、而言，国外施行手机实名制度的国家，无一不强调注重公民的隐私权利，如美国有个人隐私权法 、 隐私权法案等，而在我国宪法第四十条规定：中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要， 由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。除9此之外，并无专门法律要求与约束。所以我国应建立如隐私权保护法或个人信息保护法等法律文件。此外我国的立法机构还可针对隐私被侵害的情况进一步完善我国的侵权法，只有在根本上解决公民隐私权利潜在的冲突隐患问题，这一决策才可实施无误。 其次则是完善我国的通信短信息服务
18、管理办法 ，作者认为条例可明文规定我国公民在注册手机号码时，必须使用合法身份证，并且由本人亲自持本人身份证到正规营业厅办理手续。查收并禁止报刊亭、超市或手机维修部出售手机号码，如有发现，可按违规行为给予处罚。 对运营商下发整改条例，对在此处注册手机号码的使用者，运营商要改良先进系统对使用者的资料进行精确管理，不得将使用者的个人资料泄露他人或进行交易，一旦发现，则按侵犯隐私权法进行严肃处理，对使用者造成的经济损失或精神损失要给予赔偿。 目前，北京早已推出了北京市移动电话信息服务管理规定的办法，并于 2012 年 12 月 30 日召集运营商召开会议，将会进一步积极落实实名制相关工作。我国应建立层
19、次更高、涵盖面更广、针对性更强的法律，为其他城市出台地方性法规的提供强有力的法律依据。 2013 年，工信部制定的电信和互联网用户个人信息保护规定 电话用户真实身份信息登记规定规定：未经用户同意，电信业务经营者、互联网信息服务提供者不得收集、使用用户个人信息。电信业务经营者、互联网信息服务提供者及其工作人员对在提供服务过程中收集、使用的用户个人信息，应当严格保密，不得泄露、篡改或者毁损，不得出售或者非法向他人提供。违反上述规定，处 1 万元以上 3 万元以下的罚款。构成犯罪的，依10法追究刑事责任。 2.必须建立一套强有力的监管体系 相关部门要严格执法，加大监管力度，在运营商内部设立监管部门，
20、建立长效机制，确保各运营商在落实实名制工作中的各个环节依法行事，严防个人信息被窃取、兜售的恶性事件的发生，切实保护广大用户的个人信息和生命财产安全不受侵害。另外，还要建立多媒体参与的全民监督机制，以有奖举报形式鼓励群众参与，严防运营商内部人员私自查阅、泄露用户信息，坚决取缔非法销售手机卡和查阅或修改个人信息的商家。最大限度发挥手机实名制的优势，避免矛盾冲突的产生。 注释 王玲，温勇.手机实名制的法理学分析J.辽宁行政学院学报.2007，9（9）：33-34。 熊彩亚，陈力.对手机实名制相关问题的探析J.通信管理与技术.2007（01）：36-38。 查睿，关键.CSDN 网站被曝用户信息泄露 600 万用户邮箱密码被公开J.新闻晨报.2011，12.23（A2） 。 吴淼，吴延杰、凌飞洋.手机实名制浅析及建议J.移动通信.2010（2）：25-29。 王成，刘昌宝.手机实名制 立法须跟上J.2010，9.14（09） 。 苏楠.北京拟出台手机实名制管理规定R.2012，12.30。 作者简介宋一兰，吉林财经大学国际交流学院。
