1、1网络监督的反腐功能及其实现机制摘 要：作为现代网络技术与民主政治有机结合的产物，网络监督的反腐功能主要表现在五个方面：一是提供贪腐线索，及时惩治腐败分子；二是批评不当言行，规范公职人员行为；三是推动政府信息公开，促进依法行政；四是监督司法权力运行，保障司法公正；五是影响立法和政府决策，维护公民合法权益。网络监督的上述功能需要通过一系列的机制方能实现，具体包括网络反腐举报机制、网络反腐信息收集机制、腐败行为查处机制、网络监督主体激励机制和网络监督结果反馈机制。 关键词：网络监督；反腐功能；实现机制；司法公正；党风廉政建设 中图分类号：D630.9 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（
2、2013）011-0017-04 网络监督是公民通过互联网对党和国家机关及其工作人员实施的监察和督促，包括网上举报、网络曝光和网络舆论批评等基本形式。作为现代网络技术与民主政治有机结合的产物，网络监督具有重要的反腐功能。所谓“功能”主要有两个层面的涵义：一是设计出来的制度在理论上有什么用处，即网络监督的“应然”功能；二是现实中的制度所产生的客观结果是什么，即网络监督的“实然”功能。实践证明，要充分发挥网络监督的威力和效能，就必须优化其运行环境，逐步建立健全网络反腐举报机制、网络反腐信息收集机制、腐败行为查处机制、网络监督2主体激励机制和网络监督结果反馈机制。 一、网络监督的反腐功能 随着互联网
3、的普及与网民数量的迅速增加，网络监督已经成为一种反应快、影响大、参与面广的新兴监督方式，在我国的党风廉政建设和反腐败斗争中发挥着越来越重要的作用。概括起来，网络监督的反腐功能主要表现在以下几个方面： 1.提供贪腐线索，及时惩治腐败分子。利用互联网这个平台，网民对身边的腐败分子及其他违纪、违法现象进行秘密举报或公开揭露，为各级纪检、监察机关和国家检察机关提供了大量的案件线索，有力地推动了反腐败斗争和专项治理工作的深入开展。据中央纪委、监察部公布的统计资料，2011 年 1 月至 12 月，全国纪检、监察机关共接受信访举报1345814 件（次） ，其中检举控告类 960461 件（次） 。初步核
4、实违纪线索155008 件，立案 137859 件，已结案 136679 件，处分 142893 人。在受到党纪、政纪处理的人员中，仅县处级以上干部就有 4843 人，还有 777 名县处级以上干部因涉嫌犯罪被移送司法机关处理。1除了通过官方网站进行举报之外，网民还通过其他方式对违纪、违法行为进行公开揭露和抨击，以引起纪检、监察机关或国家检察机关的注意，从而启动专门机关的调查处理程序。就目前网络曝光的载体来看，主要有以下三种：一是民间反腐网站。2003 年 10 月，李新德创办了最早的民间反腐网站“中国舆论监督网” 。次年 6 月 9 日，该网站在其首页上刊载了一篇题为下跪市长山东省济宁市副市
5、长李信丑行录的文章，引起有关部门的关注，李信因涉嫌受贿罪被移送司法机关处理。2005 年 7 月 5 日，3山东省潍坊市中级法院作出一审判决，以受贿罪判处李信无期徒刑、剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。二是网络论坛（BBS） 。2008年 7 月 6 日，中国矿业大学副教授王培荣在多次反映均未奏效的情况下，在网络论坛发帖揭发“全国最荒淫无耻的区委书记” 。7 月 17 日，被举报人董锋被“双规” ，后因受贿罪被判处有期徒刑 13 年。三是博客或微博客。2012 年 12 月 6 日， 财经杂志副主编罗昌平在微博上实名举报时任国家发改委副主任、国家能源局局长刘铁男涉嫌伪造学历、与商人结成官
6、商同盟等问题。2013 年 5 月，刘铁男因涉嫌严重违纪接受组织调查。实名微博举报让许多“蛀虫”无以遁形。2 2.批评不当言行，规范公职人员行为。在互联网时代，不管网民的身份或地位如何，只要反映的问题是客观、真实的，提出的批评和建议具有一定的道理，就能在网络空间引起共鸣，并引起有关部门的关注，从而收到实际的监督效果。例如，2010 年 6 月 18 日，一名广东网民给广州市市长万庆良留言，反映该市法制办一公务员态度蛮横，并形象地称其为“咆哮哥” 。21 日，广州市法制办为此专门召开了记者会。23 日上午，市法制办负责人与当事人一起上门到发帖网民家中道歉。32010年 8 月 11 日，针对“温
7、州惊现史上最牛高尔夫球协会”的网帖，温州市委书记陈德荣指出“市委对此事要承担教育不够、管理不严的领导责任” ，并责成温州市纪委介入调查。网民不仅数量众多，而且分布在各个行业、各个地区，形成了一个强大而隐蔽的监督网络。不管监督对象在什么地方，即使在国外，也逃不脱网民雪亮的眼睛。2011 年 10 月 4 日，一辆挂有“云 E84547”车牌的中国公务执法车停在老挝著名景点，网友“闲事4嘎嘎”将其拍摄的照片发到网上，在网络上引发了“难道是跨国执法”的质疑。10 月 8 日云南楚雄州委做出回应，表明驾驶该车辆的赵朝魏是楚雄州农业局执法支队支队长，系公车私用。 3.推动政府信息公开，促进依法行政。互联
8、网信息传播技术的发展，为各种信息的传输与通达提供了技术上的可能性，使政府信息的公开、透明从公民的强烈愿望变成政府义不容辞的责任。所谓信息公开，是指信息持有者通过一定的形式和程序，主动或经申请将信息内容向社会公众或特定范围的人群公开。近几年来，党和政府顺应广大网民的要求，大力推进政府信息公开，取得了显著的成效。2005 年 4 月 26 日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布关于进一步推行政务公开的意见 ，要求“认真听取群众团体和人民群众对政务公开的意见和建议，接受人民群众和新闻媒体的监督” 。2008 年 5 月 1 日起， 中华人民共和国政府信息公开条例正式施行。2009 年 10 月 8 日
9、，网民“吴君亮”通过“广州财政网”提出在线申请，要求公开广州市 2009 年本级部门财政预算。8 天之后，该市财政局就在网站上公开了 114 个财政预算，受到了网民的普遍好评。政府在行使行政权力的过程中，不可避免地会出现一些违法或不当行政的情况，这就需要加强对权力行使主体的监督制约，促使其依法办事，不越权，不失职。2010 年 8 月 27 日，温家宝在全国依法行政工作会议上强调：“要完善群众举报投诉制度，拓宽群众监督渠道，依法保障人民群众监督政府的权利。要支持新闻媒体对违法或者不当行政行为进行曝光。 ”在对行政权力的监督方面，有两个比较典型的案例，一个是 2009 年发生在上海市的“钓鱼执法
10、”事件，另一个则是 2012 年发生5在陕西的“强制引产”事件。 4.监督司法权力运行，保障司法公正。为了加强网民对司法审判工作的监督，各级人民法院先后进行了大胆的尝试和有益的探索。2008 年底，河南省高级人民法院率先在其官方网站上开设网评法院栏目，接受网民对上网裁判文书的批评和建议。同时，欢迎社会各界、广大网民对全省各级法院和法官及其他工作人员提出批评意见，重点反映法院工作人员违反最高人民法院“五个严禁”的人和事。2009 年 12 月 8 日，最高人民法院印发了关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定 。据有关统计，截至 2009 年 5 月，已有618 家法院在中国法院网上开通民意沟
11、通电子邮箱；50 余个中级人民法院、160 余个基层人民法院建立了裁判文书上网制度，公布生效裁判文书11 万余份；组织嘉宾访谈、现场直播、庭审直播 1353 次。4在监督司法审判活动的实践中，网络监督对司法公正的影响主要体现在两个方面：一是认为法院量刑过轻而要求改判；二是认为法院量刑过重而要求改判。在刘涌案、许霆案、邓玉娇案以及“临时性强奸”等案件中，网络监督都发挥了积极的作用。 5.影响立法和政府决策，维护公民合法权益。网络不仅成为民意表达的主要渠道，而且还是公民有序参与、影响政府决策的重要手段。随着“网络问政”的发展，网民与政府可以通过公共论坛、政治博客等平台，在日常政务和重大决策过程中进
12、行非正式的对话与交流，从而影响政府决策和公共政策的制定，实现协商民主。2011 年 8 月 30 日至 9 月30 日，根据全国人大常委会委员长会议的决定，将中华人民共和国刑事诉讼法修正案（草案） 及草案说明在“中国人大网”上公布，向社会6公开征集意见。在短短一个月的时间里，共有 7489 人提出了 80953 条修改意见，充分地体现了民主立法、科学立法的原则。在对国家立法产生重要影响的同时，网络舆论还直接影响到地方政府的重大决策，厦门“PX 项目事件”就是其中的一个典型案例。实践表明，网络舆论的强大力量是不能忽视的，任何政府决策和公共政策的出台都应广泛征求民众意见，充分尊重民意。 二、网络监
13、督反腐功能的实现机制 “根据系统论的观点，机制是指系统内部各要素间相互作用、相互联系、相互制约的有机体系，由于其内部结构和外部条件的作用，使得该体系在其事物内部形成的一种具有一定向度（导向）和律动（自律）作用，以及自动纠偏和稳定效应的工作（运作）方式。 ”5 机制广泛地存在于自然界与人类社会中，为达到某一特定的目的，人们还可以在遵循客观规律的情况下，通过人的主观努力去建立某种人为的机制。就网络监督的实现机制来看，主要是由下列相互联系和作用的子系统构成的。1.网络反腐举报机制。举报是检举和控告的合称。一般来讲，检举是个人或组织就与己无直接利害关系的个人或组织的违法、违纪、不当行为向有关机关、部门
14、进行揭露的行为；控告则是将与本人或本单位有切身利害关系的违法、违纪、不当行为，向有关机关、部门进行揭发、控诉的行为。二者的主要区别在于举报内容与举报人之间是否有直接的利害关系。对于举报人来说，举报是一种行使举报权的监督行为。举报的基本构成要素包括：（1）举报主体。举报主体即通常所说的举报人，7它既可以是自然人，也可以是法人或非法人组织，而且不受国籍、年龄、是否享有政治权利、是否具有民事行为能力、是否被限制人身自由等条件的限制。 （2）举报客体。举报客体即举报行为所指向的对象，包括被举报人和被举报事件。前者是举报人所检举或控告的单位和个人；后者是举报人提供的被举报人涉嫌违法、违纪或言行不当的事实
15、。 （3）举报方式。举报方式即举报人将举报信息送达受理举报的专门机关所采用的方法，如信函举报、来访举报、网上举报、电话举报等。其中，网上举报是通过网络传递的方式，将举报人所掌握的案件线索或材料以电子邮件等形式发送到专门机关或相关网站。 就现有的举报制度来看，实际上包括举报和受理举报两个方面：一方面，举报人向专门机关设立的举报中心进行举报并协助其调查；另一方面，专门机关设立的举报中心受理举报并进行调查和处理。只有通过良好的制度设计，使举报人的举报和专门机关的调查处理衔接起来，才能真正实现公民的举报权利。举报人掌握了一定的案件线索，然后向专门机关进行举报，这只是举报工作的开始。举报能否奏效，举报权
16、利能否实现，关键要看举报能否得到有效处理。举报受理是举报工作的独立环节，是办案初核、信息反馈的基础。为了使公民的举报权利得以实现，各级纪检、监察机关和检察机关都设立了专门受理举报的机构，以接待举报人、接听举报电话、收阅举报信函，或者通过其他方式受理举报线索。这些专门受理举报的机构，有的称为“举报中心” ，有的叫做“举报站” 。由于性质不同，纪检机关、监察机关、检察机关受理举报的范围也有明确的分工：（1）党的纪律检查机关受理的举报案件主要是党员、党8组织违反党章和党内规定，违反党的路线、方针、政策、决议，利用职权便利谋取私利以及其他破坏党风的行为；（2）行政监察机关受理的举报案件主要是国家行政机
17、关及其工作人员，以及国家行政机关任命的其他工作人员以权谋私、弄权渎职、贪污贿赂等违法、违纪行为；（3）检察机关受理的举报案件主要是国家工作人员贪污贿赂犯罪、渎职犯罪以及利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查等侵犯公民人身权利和民主权利的犯罪行为。对于举报人反映的案件线索或材料，受理举报的机构应当由专人进行分类登记。如果不属于自己的受案范围，应当及时将举报材料转交给相应的机关进行处理。 2.网络反腐信息收集机制。公民通过网络进行监督的形式是多种多样的，除了网上举报之外，还可以通过公共论坛、新闻跟帖、民间网站、博客、微博客等对身边的腐败现象和不良行为进行网络曝光。因此，要充分发挥网络
18、监督的反腐作用，不仅要有专门机构负责受理和查处网上举报案件，还要安排专门人员负责收集和处理分散在民间反腐网站、各类论坛以及（微）博客上的腐败案件信息。在这方面，杭州市纪委、监察局和重庆市人民检察院都进行了成功的尝试。2009 年 4 月，杭州市纪委、监察局建立了包括网络舆情收集和应急处置在内的网络监督信息快速反应机制，及时收集涉及本市各级党员干部和公职人员党风廉政建设和作风效能等方面的网络监督信息，并严格按照有关工作程序进行调查处理。一旦发现重大的腐败案件线索和苗头性情况，工作人员将在第一时间内报告网络监督信息快速反应领导小组，并由该领导小组通过研判决定是否启动快速反应机制。2011 年 7
19、月，重庆市人民检察院出台了9网络举报（控告、申诉）信息处置试行办法 ，要求相关机构和人员每天对互联网进行巡检，主动从各大网站及其论坛中收集举报、控告、申诉信息；相关业务部门在接收信息后 3 个工作日内反馈情况；不及时报送、处置重大线索的，给予纪律处分。纪检、监察机关和检察机关主动出击，对网络监督信息进行监测和收集，使网民的舆论监督与职能部门的制度反腐有效衔接，良性互动，形成合力，不仅可以及时发现和掌握网络舆情，从中筛选违法、违纪线索，提高腐败案件的破案率，而且还能够有效掌握主动权，使网络舆论朝着有利于事件妥善处置、有利于社会稳定的方向发展。相对于在公共社区或个人空间“爆料” ，通过党政机关和官
20、员微博进行举报则是一种更加理性的举措。对于举报人提供的较为具体明晰的网络信息，如涉及到具体人、具体地点和具体事件并能够提供证据的，要密切关注并及时和举报人进行沟通，一旦线索比较明确，就可以直接转给相关的纪检、监察部门或检察机关进行调查处理。 3.腐败行为查处机制。腐败行为查处机制是在完善立法的基础上，运用司法、行政的手段，将政策和法律中规定的对腐败行为的惩处措施落到实处，从而使控制腐败的制度设计能够在现实中充分发挥作用。就我国目前的情况来讲，主要分为对违纪型腐败的惩处机制和对违法犯罪型腐败的惩处机制。 （1）违纪型腐败的惩处机制。案件审理是纪检、监察机关对违纪案件所进行的审核处理活动，应当达到
21、下列基本要求，即事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法。其中，党组织和党员违反党章和其他党内法规，违反党和国家政策、社会主义道德，危害10党、国家和人民利益的，依照规定应当给予党纪处分。根据中国共产党章程和中国共产党纪律处分条例的规定，对个人的党纪处分主要有警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍；对于党的组织可以改组或者解散。对于监察机关审理的政纪案件，应当分不同情况，按下列方式处理：违反行政纪律，依法应当给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除行政处分的，作出行政处分决定；违反行政纪律取得的财物，依法应当没收、追缴或者责令退赔的，作出处理决定；需要由其他机关处理
22、的，及时移送有关机关；违反行政纪律情节轻微，不需要给予处分的，经批评教育后作出免于行政处分的决定；需要在一定范围内予以通报的，进行内部通报或公开报道；违纪事实不存在的，对案件予以撤销。 （2）违法犯罪型腐败的惩处机制。我国刑法中规定的职务犯罪主要包括贪污贿赂犯罪、渎职犯罪和利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利犯罪，其主体具有特殊性，只能是国家工作人员或其他从事公务的人员。为了准确、及时地查清犯罪事实和犯罪涉嫌人，防止犯罪嫌疑人逃匿、毁灭证据或者继续犯罪，检察机关不仅可以采取各种侦查措施，如讯问犯罪嫌疑人，询问证人，搜查，查询、冻结存款，扣押物证、书证、邮件等，还可以依法对犯罪嫌疑人采取包括拘传、取保候审、监督居住、拘留和逮捕在内的强制措施。司法实践表明，通过对实施腐败行为的公职人员进行惩治，一方面可以教育当事人，使其不敢而且也不能继续实施违法犯罪行为；另一方面，还可以教育所有公职人员，尤其是那些潜在的腐败分子。为了更好地发挥刑罚的特殊预防和一般预防作
