1、1网络谣言治理的国际经验及其启示摘要：治理网络谣言是保护公民权益、维护社会安全、彰显正义和谐的社会管理新课题，也是一个国际性的课题。欧美等国尽管奉保护言论和信息传播自由为圭臬，但对网络谣言也进行整治并取得了显著成效。美国、英国、法国、德国、俄罗斯、澳大利亚等国在治理网络谣言的实践中积累了不少行之有效的方法和措施，特别在依法进行治理、推行行业自律、大道消息透明、倡导网络伦理和利用科技管理等方面见长。考察和梳理这些国家在保证言论自由的同时管理和净化互联网信息传播的经验，将为我国治理网络谣言提供有益的借鉴和启示。 关键词：治理；网络谣言；国际经验；启示 中图分类号：G206.3 文献标识码：A 文章
2、编号：10030751（2013）10017106 网络谣言能够借助网络传播迅速扩散，短时间内“路人皆知” ，引发强烈的多链式互动，从而影响现实世界。所以，治理网络谣言是保护公民权益、维护社会安全、彰显正义和谐的社会管理新课题。世界各国，特别是欧美国家，尽管奉保护言论和信息传播自由为圭臬，但对网络谣言，与禁止在“电影院中喊失火”一样，也进行整治并取得了显著成效。随着近年来学术界对网络传播研究的重视，网络谣言的治理问题也逐渐被人们关注，一些专家学者研究国外互联网治理时，曾经对多个国家的经验和做法进行过梳理，提出了一系列可资借鉴的启示。不过，专门2从借鉴国际经验的角度探讨网络谣言治理的方法、路径的
3、研究还不多见。本文对一些国家治理网络谣言的经验进行了比较系统的考察和总结，希望能对我国的网络谣言治理有所启示，也期待成为学术界相关研究的引玉之砖。 一、网络谣言：普遍性的问题 本文所指的网络谣言主要是以网络为传播载体，制造和传播没有事实根据、得不到客观证实或科学认可的捏造之言，而不包括民间评议时政、反映一定民心舆论的歌谣、 “段子”之类，更不包括网络上舆论对政府及官员的监督。所以，网络谣言可以定义为通过网络介质（例如邮箱、聊天软件、社交网站、网站论坛等）而发布和传播的没有事实依据却具有某种影响力的言论或信息。 世界上大多数国家的法律都赋予了公民言论自由的天赋权利；但权利运用不当，会伤人伤己。网
4、络谣言即是言论自由不当运用的现象之一。网络时代不负责任发表言论现象普遍存在于各国的互联网环境中，例如，韩国的检索门户网站每月要删除几十万个烂帖，但是诸如“X 档案”之类的谣言还是“络绎不绝” ，韩国一些演艺明星因承受不了网络谣言所致的名誉败坏而自杀的案例时有发生。2012 年 7 月印度发生的阿萨姆邦族群冲突中，一则恶意的网络“报复” 、 “屠杀”谣言曾经导致 50 万阿萨姆人离家避难，集体大逃亡。中国的“柑橘生蛆虫”谣言导致湖北、四川等橘子产地生产的柑橘严重滞销，仅湖北一地经济损失就近 15 亿元， “蛆橘事件”在 2012 年曾经被列为“近年 10 起网络谣言案例”之首。 网络谣言既有一般
5、谣言的本质特征，如传播性、非真实性等，也吸3收了互联网的诸多特征。网络谣言具有如下特征：一是虚假性。传播者传播的信息没有基本的事实根据，胡编乱造。这也是网络谣言与网络反腐、网络曝光的本质区别。二是爆发性。使用网络平台散播的谣言与口口相传的谣言不同，其扩散的速度快、频率高。英国一位法律方面的专家就形象地将网络谣言比喻成“一旦打开就无法再拧紧的水龙头”。三是隐蔽性。网络的虚拟性、言论和信息发布者的匿名性使谣言散布者的身份变得神秘，谣言的源头难以查证。四是宣泄性。信息发布者通过网络造谣来宣泄情绪，引发网民借题发挥，形成舆论。 针对网络谣言所造成的巨大危害，世界各国在治理中大多采取了对制造、传播网络谣
6、言行为进行制止和打击的措施。早在 1997 年 5 月，由互联网协会（ISOC） 、国际电信联盟（ITU） 、世界知识产权组织（WIPO）等国际机构成立的国际临时委员会（IAHA）与有关组织和团体在日内瓦签署协定书，成立管理机构，开始对域名、IP 地址、端口号码、网络通信协议、AS 号码、RFC 等实施全面管理。美国在 20 世纪 90 年代互联网刚刚兴起的时候，为了促进“信息高速公路”的发展，曾经宣布对互联网采取“不干预”政策，但随着互联网带来的问题日益突出，1996 年，美国出台了联邦电信法 ，明确将互联网世界定性为“与真实世界一样需要进行管控”的领域。在 2000 年前后，面对互联网应用
7、的快速发展，欧洲各国和一些第三世界国家都出台了有关互联网管理的法律、政策和措施。对于互联网上言论自由与虚假、不良信息之间关系的处理，欧盟委员会认为，要正确平衡“言论自由与公众的利益关系，确保不会因少数人滥用旨在促进互联网发展的政策所带来的机会而损害多数人的利益”4。 二、网络谣言治理的各国经验 对于网络谣言及其危害，各国政府都在努力进行治理，以保证互联网的健康发展。瑞士发行量最大的报纸晚报总编辑让赫林说：“因为少数人通过匿名而滥用网络，会导致多数人对网络失去信任，从而限制互联网的发展。 ”各国不断出台互联网法律法规和监管措施，对网络谣言加强治理。从一些国家关于网络谣言的司法判例和长期实践看，网
8、络谣言主要是指一般网民通过网络造谣生事，从而损害当事方的名誉、经济等权益或损害公共利益，但不包括对政府及官员进行“不实”的批评及政治竞争中的攻击，另外，记者等新闻从业人员也拥有发布尚未核实的信息的“豁免权” 。 1.美国 美国早在 1996 年就开始以法律手段对互联网进行管理。目前，美国在互联网管理方面通过成文法和案例的结合，形成了较为完备的法律法规体系。 联邦电信法 （1996 年）和联邦通讯法 （1996 年重新修订）是美国传媒产业领域较早的基础性法律规范。 “911”事件后，美国又通过了在反恐特殊时期网络管理的爱国者法案 、 国土安全法 、 信息安全与互联网自由法等法律。美国最高法院、联
9、邦审判法院和申诉法院组成了联邦层面的互联网司法管理体系，各州通过的相关法律规范和地方法院形成了地方司法管理体系。 对于互联网的行政性管理主要由美国联邦通讯委员会进行，它负责网络资源管理、视听服务项目的监管，执行有关管理法案、政策和措施，制定具体的网络管理政策和5规定。美国联邦调查局战略信息和行动中心公开招募软件公司开发监控软件，以获取自动扫描脸谱、推特等社交网站和一些新闻网站上公开信息的能力，帮助警方及时得到与恐怖主义、突发事件、重大事件、网络犯罪等有关的信息。2011 年 1 月 17 日，奥巴马政府还责成美国商务部启动了网络身份证战略。通过建立网络身份标识生态系统，可以极大地规避网络空间虚
10、拟性和不可控性所带来的网上欺诈、在线信息滥用、网络恐怖主义袭击及其他敌对势力颠覆等问题。 美国法律规定，对于网络造谣伤人者，即便不知道或一时难以查证诽谤者姓名，受害者也可以向法院提起诉讼，法庭有权要求网络公司根据 IP 地址提供被告的通讯记录，如果诽谤属实，原告可以要求法院发出禁令，要求被告和网站不得继续发表诽谤言论，否则将追究其刑事责任。对于涉及危害国家安全、公共安全和社会秩序的网络谣言，美国国土安全部、联邦调查局等部门的网络监管机构都可依法进行调查。早在 1991年，美国一家在线服务机构在网上发布诋毁网民名誉的谣言后被告上法庭，该案件原告胜诉。2010 年，美国马里兰州年仅 15 岁的少女
11、普林斯因同学在其脸谱页面上留下大量不实的污言秽语而自杀，肇事者被判处缓刑或社区劳动。 美国在加大政府对互联网管理力度的同时，还一贯重视行业、公众、国家三者之间的利益协调，注重动员社会力量的广泛参与和行业协会进行协同监管。因而其管理不仅能够利用社会资源，节约管理的行政成本，而且也大大减少了与美国人权保障的宪法和法律冲突的可能。美国政府行业官员一直在呼吁互联网商家建立自己的自律性隐私保护政策，否则6政府会对其进行立法限制。美国政府一直倡导的有关互联网行为的道德标准著名的“摩西十诫” （The Ten Commandments for Computer Ethics） ，就是由美国计算机伦理协会制定
12、的关于计算机道德的十条戒律。这十条戒律通常被认为是每一个网民在进行网络活动时应该引以为戒的不成文的行为规范。其中，不能用计算机危害其他人（第一条） 、不能利用计算机作伪证（第五条）都包含了防范网络谣言的意思。美国学者吉莫尔指出，公民制造和陈述新闻译本是必然的，最好的策略就是帮助这些新的“新闻记者”理解和重视道德规范。 2.欧盟成员国 1998 年以来，欧盟积极参与互联网组织管理，采取了国际性协调的态度来促进互联网领域国际政策协调的多边环境的形成。2001 年 1 月 30日，欧洲委员会就向欧盟部长理事会和欧洲议会提交了关于确保网络安全和打击电脑犯罪的立法动议和政策措施，并将其作为欧盟 2002
13、 年“电子欧洲”行动计划的目标之一。通过欧盟委员会的推动和非政府组织的自主行动，21 世纪以来，欧洲国家普遍重视互联网管理，并将信息传播的真实、安全、可靠作为管理的目标之一。 德国政府认为政府不能放弃对互联网使用的限制，一方面国家需要保障信息的公开性，给互联网使用营造一个相对宽松的环境，另一方面为了保护一些更为重要的权利，可以对网上的一些言论加以限制。1997年 6 月 13 日，德国联邦议会通过了世界上第一部全面调整信息时代新型通信媒体互联网的法律多媒体法 ，并于 1997 年 8 月 1 日开始实施。它涉及到有关互联网的方方面面，从互联网服务提供商的责任、保7护个人隐私、数字签名、网络犯罪
14、到保护未成年人等等。根据多媒体法 ，互联网服务提供商应该采取必要措施，限制特定出版物的传播，违反者将受到处罚。该法律告诫人们：宪法虽然赋予了公民言论自由的权利，但是即使在虚拟的网络中，人们的言论也要受到法律法规的约束，否则换来的只有严惩。2012 年 1 月，德国相关法院做出一项判决，要求任何人进行网上经营活动必须表明作为商家的身份，提供商家姓名、地址、联系电话、法人形式、注册登记的商号、营业地址及营业税号等，以保证所发布的信息真实、合法、有效。商家如果没有如实提供这些信息，将会受到相关法律的追究。 英国将整治谣言作为社会管理的一部分来对待。首先，在政府层面进行立法并采取行政和技术措施来杜绝包
15、括网络谣言在内的有害信息发布。英国政府早在 2001 年就实施了调查权管理法 ，要求所有的网络服务提供商都要通过政府技术支持中心发送信息包。其次，在各个社区设立了公民咨询局，解答民众的疑惑，对社会问题正本清源。公民咨询局主要是由一些来自不同领域的、具有专业知识的志愿者组成，是政府设立的免费提供法律咨询的机构，该机构与政府、议会等方面有密切的联系，所提供信息具有一定的权威性。实践证明，公民咨询局在网络谣言治理方面有着举足轻重的地位，在社会动荡、自然灾害等危机时刻能及时将真实的信息传播出去，从而稳定社会、促进社区和谐。最后，大力倡导和推行网络行业自律。英国在 1996 年成立了互联网监视基金会（I
16、nternet Watch Foundation） ，它是政府倡导下由英国的网络中介服务提供商们自发设立的一个行业自律组织，以实现互联网行业的自我管8制和自我保护。这个组织的工作一是开通网络热线，接待公众投诉；二是制定并落实行业规则 （即“3R 网络安全协议” ，这是英国互联网行业间的法律） ；三是通过内容分类标注技术，鼓励用户自行选择需要的网络内容；四是进行网络安全教育。 法国政府对互联网的作用始终以积极的态度进行普及推广，同时又以严格的法律对其进行管理。早在 1999 年，法国政府就针对因信息技术和互联网发展而引发的问题采取了一系列的治理措施，并准备拟制有关互联网管理的基本法律信息社会法案
17、 。2006 年，法国几经审议和修改，通过了信息社会法案 ，主要是加强对互联网的“共同调控” ，在给人们提供自由空间和人权自由的同时充分保护网民的隐私权、著作权以及国家和个人的网络安全。在关于治理网络谣言方面，一方面强调通信自由是互联网的基础，发展互联网有助于扩大人们在网上的思想、言论和信息等的自由度，另一方面又明确指出，互联网自由的前提是要求人人遵纪守法，网商必须明确责任与规范操作，保证网上提供的内容真实可信。充分保障公民的通信保密权、产权（知识产权） 、隐私权、形象权等公民权利，不得利用网络对这些权利进行侵害。 欧盟的其他成员国也与欧盟主要国家同步，加强了对互联网的管理和对网络犯罪的打击。
18、如荷兰司法当局早在 1998 年就出台法律要求所有的电信公司必须在 2001 年 5 月前安装“网络警察”一类的监控设备，以便对实施犯罪的互联网用户进行有效的追踪。意大利政府重视通过立法的方式对网络信息加以监控。2010 年，意大利议会发布了一项关于加强网络管理的法案，该法案特别针对网络视频发布及下载、博客、微博等新兴网络互9动平台，要求对这些面向公众发布的信息进行审查。西班牙在对网络谣言的净化上要求运营商担负起责任。巴塞罗那市政府曾招募和培训了一批抵制谣言代理人，专门从事破除谣言和向社区邻里传播真相的工作。至 2011 年，巴塞罗那已有 350 余名抵制网络谣言代理人。 3.俄罗斯 俄罗斯政
19、府一直支持并保护互联网自由，但也明确强调自由的前提是对法律法规和道德准则的遵守。在法规与政策层面，俄罗斯早在 1999年颁布的法律中，就要求互联网服务商必须安装一种指定的软件，以便使俄罗斯保安部门能够通过该软件阅读所有通过该服务商发送的电子邮件。如今，俄罗斯互联网管理以俄罗斯联邦宪法为准绳，以俄联邦信息、信息技术和信息保护法为基础，以俄联邦国家安全构想 、俄联邦信息安全学说和2020 年前国家安全战略为政策指导和理论依托，并辅以若干总统令、地方政府和专业机构出台的措施，构建了保证网络安全、防范和打击包括网络谣言在内的各种互联网违法犯罪活动的法律法规体系。 俄罗斯的社会组织也积极参与了互联网管理
20、。 “俄罗斯域名协调中心”是对互联网进行技术监控的非商业组织和非政府组织，该中心有 13 名代表，其中 12 名为俄罗斯社会与商业组织的代表，另外一名为俄罗斯信息与大众传媒部的代表，以国家机构的身份参与中心管理工作。这种国家、社会共治互联网的模式有效地增强了管理上的灵活性。 针对日渐猖獗的网络犯罪，俄罗斯内务部设有“特种技术措施局”专司治理工作。该局 K 处负责打击信息技术领域犯罪，展开了“安全互10联网”等行动。这些行动的主要措施是在全国范围出版、发放印有安全防范措施的宣传册，其中包括一些颇为实用的建议，例如怎样防范木马程序、钓鱼网站，怎样防范虚假的信息传播等。 2012 年 4 月 18
21、日，梅德韦杰夫总统在其博客上发布视频讲话时指出：“互联网作为传播工具是包罗万象的，互联网的使用可以对社会有利，也可以危害社会。毋庸置疑，必须对网络谣言，对那些诋毁他人名誉、尊严和商业声誉，传播涉及未成年人的淫秽信息，鼓吹恐怖主义、民族和宗教仇恨的行为进行严厉打击。 ”虽然目前俄罗斯暂没有通过互联网管理的专门法律，但是为了保护网民不受违法信息的侵害，俄政府规定，网站有责任清理网站自身发布和网民发布的违法信息，执法机关如有发现，将通知有关网站立即删除，对于不接受警告的网站予以关闭。俄罗斯有关专家认为，网络需要管理，但不是通过屏蔽或者其他一些人为限制的手段，而应该完善互联网活动涉及的各个领域的法律，加大惩治力度，如实施严格的域名注册监管制度等。 4.澳大利亚 澳大利亚政府在大力促进互联网发展的同时，也较早地制定了互联网管理法律法规，如广播服务法 、 反垃圾邮件法 、 互联网内容法规和电子营销行业规定等都为互联网发展和管理提供了法律依据。而打击、防范谣言则是其依法进行互联网管理的内容之一。为加强互联网管理，澳大利亚政府将广播管理局和电信管理局合并，于 2005 年成立了通信与媒体管理局。该机构专门负责整个澳大利亚的互联网管理工作，对澳大利亚本土网站的内容进行限制，对网上赌博和垃圾邮件的投诉进
