1、1我国西部地区民间助残服务组织发展之价值分析摘 要：民间组织的产生与发展对弱势群体的权益保护有着特殊的促进作用。在我国西部地区残疾人事业发展滞后、民间助残服务组织力量较为薄弱的情况下，大力培育和发展民间助残组织，有利于满足西部地区残疾人特殊需求，改善残疾人社会资源，维护西部地区社会稳定、促进社会公平正义的实现，同时能够改善西部地区社会治理结构。 关键词：西部地区；民间组织；残疾人权益；价值分析 中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）36-0069-03 一、民间组织与弱势群体权益保障 民间组织或曰非政府组织（NGO）这一术语，目前在国内外学术界并无统一界
2、定且称谓多样。一般来讲，民间组织是现代社会结构分化后出现的以参与社会事务管理为主要目标，相对独立于政府和市场并具有合法组织形式的新兴社会中介组织。关于其产生的理论根基，目前占主流地位的观点有政府和市场失灵理论、公民社会理论以及治理理论，其具备组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性以及公益性六大特征。目前我国党和政府相关政策文件中相对应概念为“社会组织” ，民政部门称之为“民间组织” ，具体包括社会团体、民办非企业单位以及基金会三大类别，其主要提供保障人权、保护环境、促进教育、推进法治等多方面的社会服务项目。 2以民间助残服务组织为代表的社会力量参与残疾人权益保障，是党中央、国务院的明确要求，
3、也是政府职能逐步社会化的鲜明表现。尤其是 2010 年 3 月国务院办公厅转发中国残联等部门和单位关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设指导意见 （以下简称“两个体系”建设）的通知，强调积极发展社会力量大力发展残疾人慈善事业，为民间助残组织的发展带来了新的契机。发达国家和地区的实践证明，民间服务组织能够充分利用其特征优势，在政府管不了或管不好的领域更为快捷、主动、公平地顺应社会民众的多层次需求，在社会公益和弱势群体利益保障等领域发挥着政府或营利性企业无以比拟或替代的促进作用，缓解政府有限供给与日益增加的公共产品需求的矛盾与冲突，填补社会公平正义缺口，推动政府职能转型，增强民众参与社会管理
4、的力量与热情，对推动社会的和谐与进步具有特殊的价值与意义。 二、西部地区残疾人权益保障和民间助残服务组织发展现状 虽然 2008 年新修改的残疾人保障法对残疾人康复、就业、教育、社会保障、法律救助、文体生活、无障碍环境等基本权利做了较为全面的规定，但由于具体实施的配套法规不足，加上地方财政能力差异以及社会力量参与程度的不同，我国残疾人权益保障程度整体水平不高且城乡差距以及地区差别较大。如 2010 年全国残疾人状况监测表明残疾人状况虽然整体有较大改善，但社会差距仍然明显1。西部地区残疾人权益保障问题更是我国残疾人事业的重点和难点，西部 12 省（区、市）的残疾人口数占本省（区、市）总人口的比例
5、，除青海省和新疆维吾尔自治区比值偏低外，其他 10 省（区、市）残疾人占本省（区、市）总人口的3比值在全国大陆 31 个省、自治区、直辖市中独揽前 10 名，其残疾人口基数较大，残疾人事业发展根基薄弱，尤其广大农村残疾人生活贫困，生存状况十分艰难，医疗康复条件较差，受教育程度低，文体生活匮乏、政治参与、维权意识薄弱且渠道不畅。可以认为，在构建和谐社会、全面建成小康社会的大背景下，西部地区残疾人权益保障需求的满足状况，不仅关系到其自身的生活质量，也是衡量我国残疾人事业以及人权事业发展状况的最低标准，是判断人类文明、社会公平以及残疾人平等、参与、共享社会经济发展成果程度的重要标尺。如果对西部地区残
6、疾人的基本权益保障需求未能给予及时、充分的重视并实施有效的解决措施，这一群体将更趋边缘化。如此则不仅与我国残疾人事业“平等、参与、共享”的基本目标相背离，更与和谐社会主义理念相去甚远。因此，政府应客观认识到自身在保障并满足残疾人基本权益需求方面存在严重的空缺与不足以及在残疾人社会保障体系与服务体系建设中的巨大压力，尊重公民平等自主参与社会事务的权利、发挥人道主义精神提高社会服务的意愿与热情，积极支持、鼓励社会力量参与残疾人事业，尤其是民间助残组织。 从整体来看，目前广大西部地区民间组织力量还比较微薄，不仅在数目上不成规模，而且均不同程度地面临成立危机、身份危机、资金危机或信任危机。一方面，政府
7、对非政府组织缺乏足够的培育与引导，在资金、项目支持、税收优惠、人力资源的培训与激励等方面没有提供应有的鼓励与支持；另一方面，政府的监管模式不合理，重视准入门槛而轻视运行监督，民间组织项目运作缺乏透明度且问责性不足，自律意识4淡薄，社会公信力不高。在目前正在试点地区大力开展的残疾人“两个体系”建设的工作经验来看，除了“亦官亦民”的各级残联，绝大多数民间组织的力量并没有被充分引导、利用或发挥。即使是在经济条件较好的南方城市，在缺乏社会力量积极参与的情况下，政府对残疾人各类特殊需求及其差异性研究不足，服务成本高而质量不高，社会资源配置不合理，可持续发展难度较大，甚至出现政策性失衡问题2。因此，残疾人
8、事业的发展，离不开活跃而广泛的社会力量的积极参与，政府应当积极培育、优化民间助残组织的发展环境，同时应当完善监管措施，在不影响其活力的前提下，明确监管重点，提高其透明度和问责性，从而成为推动社会进步的有效合力。 三、西部地区民间助残服务组织之价值分析 （一）有效增加社会供给，满足残疾人特殊需求 一般认为，提供公共物品是政府的职责。但现实中，政府一般倾向于提供符合中间人群需求的公共产品，往往忽视那些最需要帮扶的弱势群体的特殊需求。更何况，随着人民的物质与精神需求日趋复杂化与多元化，政府不可能无限制地扩张其机构、增加财政投入来满足不断变化的社会公共物品的需求，即使是曾经实行以政府高额财政补贴为支撑
9、的全民性高福利的西方福利国家，政府最终也不堪重负，进而引发“福利病”3。对于残疾人群体，由于残疾类别与残疾程度的不同，残疾人的基本权益保障需求各有不同，政府并不能据此提供相应灵活、便捷、丰富的公共产品。公共产品供给的公益性又让以营利为目的市场主体对其兴趣索然。政府失灵与市场失灵以及社会利益需求多元化的客观结果，5是民间组织的应运而生与积极作为。 由于气候、地理位置、地貌等原因，我国西部一直处于欠发达状态，残疾人数量众多、特性突出、困难巨大，是社会保障和公共服务的重点。但地方政府囿于财政能力，针对残疾人这一弱势群体的特殊需求一直处于供需严重失衡的状态。而民间组织以公益性和非营利性作为其崇高的服务
10、理念，以满足特定群体的利益要求作为追求目标，与政府相比具有服务便捷灵活、资讯及时充分、低成本高效率且社会参与度较高等优越性，可以较好地关注和服务社会弱势群体，针对残疾人的特殊困难，扶贫解困、积极参与社会保障，发展特殊教育、康复医疗、托抚服务，进行法律维权，开展文体活动，提供日常生活方便等，有效增加社会供给，完善公共服务，逐步满足残疾人多元化的社会需求，缓解政府有限供给与弱势群体社会需求的矛盾与冲突，推动解决西部地区社会民生问题，维护社会稳定有序。 （二）改善残疾人社会资源，促进西部地区社会公平正义的实现 联合国 2006 年残疾人权利公约以及我国 2008 年新修订的残疾人保障法均禁止“基于残
11、疾的歧视” ，包括直接歧视与间接歧视，即以残疾为理由，取消或损害经济、社会、文化权利的承认、享受或行使的任何区分、排斥、限制或偏向、合理的便利的剥夺。 关于残疾人的世界行动纲领指出，反歧视措施意味着每个人的需求具有同等重要性，这些需求应是规划社会的基础；一切资源的利用均必须确保每个人有平等的机会进行参与。长期以来，我国残疾人群由于其生理或心理的特征而在社会及经济生活中饱受障碍、歧视与排斥等，他们无法参与并享受到与他人平等的各种社会资源。在西部地区，人民的生活随着西部大开6发进程的加快有了明显改善，但残疾人的生活水平与其他公民的平均水平相比还存在很大差距，残疾人还远远不能像健全人那样平等地享受教
12、育、就业、医疗康复、住房、交通、文化生活、公共服务和最低生活保障等最基本的权利和机会，城乡差别、地区差别以及贫富分化等社会结构失衡问题在西部残疾人群身上有着最为鲜明的体现，其整体生存状态直观反映着现代社会资源分配严重不均衡的严峻现实。利益分配不均是一切矛盾冲突的根源。为维护社会的稳定与发展，亟须加强和改善残疾人群体的社会资源，扭转资源分配失衡的不公平局面。 在经济欠发达的西部地区，政府面对人口基数巨大、贫困程度较深、需求复杂特殊的残疾人并不能提供及时全面、公平有效的资源，虽有一定的特殊优惠政策法规也常常因为过于抽象缺乏配套法规而执行困难，或因财政能力限制而容易流于形式，对问题的解决是杯水车薪。
13、向社会提供人道主义援助和慈善服务是非政府组织的重要职责。民间组织能够迅速、有效地筹措、集聚社会资本，动员、汇集社会上各种救助资源和力量，通过筹集善款、开展特殊教育、提供就业培训、健康咨询、法律援助、社区服务等各类助残活动，推动社会资源的再分配，在政府与市场之外发挥整合社会利益、增进社会福利、促进社会公平的作用；民间组织具有能够接近并深入社会基层民众的优势，是民意聚合的组织形式，通过政策参与活动，推动国家根据残疾人的特殊需求，通过调整法律和政策，增加残疾人对社会经济资源和制度资源的占有量，改善经济生活，实现自身权利、享受主流文化，让广大残疾人平等、参与、共享西部大开发所带来的社会发展成果，从而实
14、现所有残疾人充分参与社会并在社7会中享有与其他人平等的地位。 （三）增强社会自治观念，改善西部地区社会治理结构 作为非政府组织存在基础和前提的公民社会理论强调相对于国家的独立性和自主性，已成为现代各国公共管理的重要价值理念的治理理论的主要思想是对国家权力的分化，把一部分国家权力划拨给除政府外的其他治理主体。在世界范围内，人权保护措施除了国家立法、行政、司法等不同手段外，非政府组织的介入也是重要的方面，体现了人权保障的民主化和社会化的特征，也是政府职能社会化以及公民社会发展的体现，是社会治理方式转变的表现。 受长期高度集权以及强政府、弱社会的影响，我国政府职能转换并不到位，政府习惯于将自己定位于
15、全能政府，挤占了绝大多数的社会空间， “大政府、小社会”的“一头独大”垄断格局尚未彻底打破，公民社会弱小，社会自主性较低，社会治理结构失衡。尤其是西部地区受传统体制格局影响较大，社会独立性还很差，自主能力薄弱，社会成员对政府的依赖性较强。对于残疾人群体来讲，权益保障需求较其他人更为强烈，但诉求表达渠道单一不畅、自身力量的弱小以及外界有意或无意的忽视或歧视等因素严重束缚了其对自身权利的追求，自卑与无助让其对自身权利的争取缺乏信心或勇气甚至无动于衷，对社会事务冷漠消极。民间组织作为志愿性的公益性组织，具有强烈的使命感与责任意识，能够及时了解所服务群体的特殊需求，并能整合其所代表阶层的利益诉求，通过
16、参与、协商、对话、谈判等多种方式表达诉求，监督、规范政府行为，促使政府更为关注并采取特殊措施保护特殊群体的合法权益，制定8更为民主化和科学化的决策，增加残疾人群体的社会认同感与归属感，调动其参与社会事务的主动性与积极性。另外，作为社会成员自愿性的联合体，民间组织的发展可以培养公民间平等、互惠、互信精神，锻炼自主管理能力。因此，民间组织是社会民主管理的内在力量，可以培养公民普遍参与、公民自治能力以及与政府平等互利、共生互动的能力。鉴于此，政府应积极培育和扶持民间组织发展，鼓励其积极参与社会弱势群体权利保护，克服传统体制对西部地区的影响，推动政府职能进一步转型，培育社会自主性，改善社会治理结构。 参考文献： 12010 年全国残疾人状况监测新闻发布会在京举行监测表明残疾人状况改善较大，但社会差距明显EB/OL.中国残疾人联合会网站：http：/ 05-11）. 2两个体系建设专题座谈会在江苏举行EB/OL.残疾人社会保障体系与社会服务体系专题网，http：/ 243755.htm. 3林闽钢，刘立强.建构责任多元化的中国社会保障制度J.学海.2002， （2）：70.
