1、1西方政党政府框架下的中国党政关系问题研究摘要：本文以西方政党政府理论为研究框架，探究了中国党政关系中政党、政府、国家、社会之间复杂的多元博弈，比较了中西方政党政府关系的不同，并结合社会现实对政党政府的功能变化和社会影响进行了分析评价。 关键词：政党政府；中国共产党；党政关系 中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2014）02-0012-05 一、政党政府党政关系的一种分析框架 20 世纪 80 年代，政党政府这一概念第一次出现在由维尔登曼（Wildenmamn）等人合作的政党政府的幻想与现实一书中。后来美国政治学家理查德?卡茨对此进行了阐释，指出政府要称之为“
2、政党政府”，必须满足以下三个条件：第一， “根据政党的纲领，通过选举来选拔人员，由他们来制定政府的所有重大决策，或者政府的决策者由他们来任命并对他们负责” ；第二， “如果存在一党政府，那么由执政党制定政策；如果存在联盟政府，则由各政党协商制定政策” ；第三， “最高官员必须在本党内选择，并通过他们所属的政党对人民负责”1。 在布隆代尔和科塔等看来，政党政府是由政府和政党的两个要素构成，无论是政府还是政党都处在国家与社会、官僚行政机构与民主代表机构的交叉点上，政党政府不同模式，即政府和政党不同的博弈关系都2不可避免地反映出国家与社会之间的张力2。科塔（Maurizio Cotta）不认为政党是
3、整体性的铁板一块，而是可以研究分解的结构。就政党而言，可以包括三个主要的亚成分，即议会党（Parliamentary Party） 、作为议会外组织的政党（Party as an Extra-parliamentary Organization）以及政府中的政党（Party in Government）2。这三个不同的成分有许多共同点相同的名字、相同的象征和相同的传统以及相同的人事组织联系，但它们行动的“逻辑”极为不同。这些关系在一定程度上被看作是党内关系，党的一个组成部分（政府中的该党）与另一个或多个其他组成部分（议会党、作为议会外组织的政党）的关系。 就政府方面而言，它一方面是代表的方面，
4、另一方面是管理的方面。政府代表的方面受到来自大众责任机制的压力，而管理方面要承受来自内部和外部承诺的压力。政府直接或间接地参与到不同的博弈之中。这一方面解释了由政党控制的行政机关为什么常常证明是难以捉摸的（政党成员一旦进入政府往往变得与以前不同） ，另一方面解释了为什么政府管理性的一面很快发现自己不得不接受代议性政治家的指导。 二、政党政府视角下的中国党政关系 有学者研究指出，新中国成立以来我国党政关系的演变历经以下四种模式。 （一）寓党于政。新中国成立初期，在联合政府体制下，当时的党政关系是按抗日战争时期的模式来处理的，即党对国家政权的领导主要是通过国家政权机关的党员负责人和在国家政权机关建
5、立党的组织（党3组）实现。 （二）以党代政。1957 年反右扩大化以后，党的一元化领导不断强化，中共中央成立财经、政法、外事、科学、文教等 5 个小组，直接领导国家 5 个大口的工作。 （三）党政分开。 “文革”结束以后，在邓小平的努力下，我们开始改革传统的“党政不分、以党代政”的党政关系模式，目的是使党从直接管理国家事务中解脱出来，还政于国家政权机关，实现党的领导职能与国家政权机关权力职能分开。 （四）以党统政。1989 年的政治风波以后，党政分开的改革步伐放慢， “以党统政”的党政关系模式出现。这一模式强调党对国家政权的领导是总的领导、宏观的领导，是政治、思想、组织领导的有机统一，强调党对
6、政权机关的领导是统一领导，并且政权机关必须接受党的领导。这一党政关系模式的定型化是党的十六大提出要“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系”3。从寓党于政、以党代政到党政分开、以党统政的历史演变，反映了我国在党政关系问题上探索的艰辛和反复。 现代意义上的政党政府迟迟没有建立起来的原因，主要有以下几个方面。一是认识原因。从理论上坚持马列经典理论作家论述，认为社会主义国家党政关系是无产阶级解放事业中实现人民群众历史决定作用和党的领导作用的有机统一，实质是党和人民群众的关系，是一种政治领导关系而非法律关系。二是历史原因。由于中国共产党在近代历史中缔造国家、重塑社
7、会的历史功绩，造成党政不分、政党长期以来凌驾于国4家和社会之上。三是缺乏宪法和法律意识。长期以来“人治大于法治” ，靠口号和政策治国，对法制在现代国家治理中的重要性认识不足。 笔者认为，西方政党政府的分析框架有助于我们厘清如下问题的认识：一是党政关系是中国共产党领导与人民民主专政的国家政权关系，不是党与群众关系；二是宪法和法律在国家治理中具有至高无上地位，无论是政党和政府都要遵循宪法和法律行事；三是“马上打天下，不能马上治天下” ，党的执政地位的获得有其历史必然性和公意基础，但执政以后要认识到：国家的一切权力属于人民，人民意志是至上的法律，人民意志要通过法定的选举形式得到表现，5 年一届的政党
8、政府是依法建立起来的。 在肯定我国党政关系是现代政党政府关系、遵循一般政党政府规律的同时，要看到中西方政党政府存在明显区别，主要体现在以下 5 个方面。一是西方政党以获取政府领导地位为中心，中央和基层政党组织结构松散，联系较少。我国政党采取“少数服从多数、个人服从组织、下级服从上级、全党服从中央”民主集中制的组织原则，强调组织的统一与团结，反对山头与分裂主义，较为注重垂直方向上的领导和联系。二是中西方执政党在政府权力纵向结构中的地位不同。中国共产党掌握着从中央政府到各级地方政府的全部政府权力。西方执政党只是掌握中央政府的行政权力，负责组织和领导中央政府，即负责组阁。至于各级地方政府由谁执掌权力
9、，则取决于哪一个政党获得了该地方选举的胜利。三是中西方执政党在政府权力横向结构中的地位不同。从政府权力的横向结构看，居于领导地位的中国共产党掌握着立法、行政、司法和军队5等全部政府权力。西方执政党的执政权力是有限的，无论是英、日等议会制国家，还是美、墨等总统制国家，其执政党都仅掌握着全部政府权力的一部分，即执掌政府的行政权力和部分的立法权。四是中西方执政党对政府的领导方式不同。居于领导地位的中国共产党有条件对国家政治生活的各方面事务进行比较直接的领导，它包括政治领导、组织领导和思想领导。西方执政党对国家政治生活的领导，主要通过各种间接方式进行。五是中西方执政党执政地位的合法性来源不同。中国共产
10、党的领导地位的合法性来源于历史的选择，西方执政党地位的合法性基础是35 年的换届选举，取决于选民的票数。 三、西方政党政府框架带来的启示 客观来讲，政党究竟通过什么方式影响着政府？政府对政党又有什么样的影响？这些问题迄今尚无明确的答案。西方政党政府的分析框架是立足于西方社会环境的一种产物，不加辨析地把它移植到我国，难免有“淮南为橘、淮北为枳”的危险性。但他山之石，或可攻玉。西方政党政府的分析框架可以弥补我们政党领导框架分析的不足，提供一些可资借鉴的启迪，对中国政党政治运行有以下三个方面的启示。 一是政党亚系统的区分。科塔等人不认为政党是整体性的铁板一块，而是可以研究分解的结构。他认为，就政党而
11、言，可以分为议会党、作为议会外组织的政党、政府中的政党、选民中的政党、地方政府中的政党、官僚机构中的政党等多种类型。这种区分极大丰富了我们对政党横向结构的认识。爱泼斯坦针对政党组织机构的历史起源指出，政党组织由上向下地渗透式建立与组织由下向上地扩散式建立有所不同。组织由6上向下的渗透或深入，是指首先建立中央层级的组织机构，然后再有控制或有主导地建立和发展地方或中间层级的组织；组织由下向上的扩散，是指首先由地方精英建立地区性的组织，然后再逐渐扩大并在全国范围内整合为政党组织。前者意味着中央机构相对于地方基层组织有较高的权威和领导效力，而后者则相反4。中国共产党是采取自上向下、由中心到外围渗透式的
12、组织结构方式，并且按照列宁主义建党理论建党。因此，中国共产党只有中央组织、地方组织、基层组织及其政党领袖、党员干部、党员群众的垂直区分，而无水平方向的区分。这是党内集权、组织缺乏活力、党内民主发展不起来的一个重要原因。 二是政党政府的博弈问题。政党与政府之间本来具有鲜明的区分界限，但政党政府的出现使得该问题复杂起来。政党和政府位于国家和社会、官僚行政机构与民主代表机构的交叉点上。因此，政党政府两个方面或两种面目之间关系不可避免地反映了这种结合所产生的张力。具体而言，政党政府具有代表和领导两种职能元素，前者表示政党政府具有政党性，要代表和反映政党及其所代表一部分民众的利益，后者表示政党政府具有政
13、府性，要领导和管理国家建设，代表整体性的利益。就博弈过程分析，从政党部分来看，一种博弈是关注如何保持政党的特性和政党在组织上的团结；另一种是选举博弈，其目标是保持并扩大党在选举中获得的支持。而第三种博弈的目标则是赢得对决策过程（尤其是对政府）的控制。从政府这部分来看，涉及到代议性博弈和行政性博弈。前者反映的是党内关系，后者则反映一种国家关系。从中可见，中西方政党政府关系的核心问题是截然不同的。中国党政关系的核心问题是党7政要不要分开和怎么分开的问题，而西方国家党政关系的核心问题是政党政府的博弈问题，即政党政府的代表和领导问题。颇为有趣的一个现象是西方政党特别是像英国等议会内阁制国家，议会下院选
14、举获胜的多数党的上层整体进入内阁担任首相和部长来进行执政的，通常被称为“去了头的政党”获取政府权力的宝座，从形式上看，他们是一元领导、党政不分的。而中国政党领袖同政府首脑则是不同人员担任的，政党和政府都有各自权属的职能部门，而且各级党委实行的是集体领导下的分工负责制，书记同常委一样都是一人一票，权重相同。从这种意义上看，形式上我国是党政分开的，高层政治是双元领导或多元领导。通过对比分析我们可以认识到，党政分开并不一定是政党政府的“真命题” ，只是由于中西方政党执政合法性来源不同，使得这一问题复杂起来。从国际上大多数政党国家看，党政分开应主要是指党的政策与国家法律要分开，而不是在人事上、机构上把
15、“党”和“政”完全分开，党政不是一种上下和平行关系，而应是一种渗透关系。 三是政党政府的功能问题。政党政府的功能问题因为两者之间的博弈而复杂。卡茨认为，政府的政党性与政党的政府性呈负相关关系，其表达的观点是：如果是大国家小社会的话，政党会更加依赖主要由官僚组成的专家，依靠政府力量来达成政党目标设定，政党责任会被移交国家机构或独立的公共服务机构来完成，由此带来的后果是政党被政府控制，而不是政党控制政府；反之，如果是小国家大社会的话，结果则是政府容易被政党所控制5。从政党角度来看，政党政府相互博弈可能产生的一个问题是政党功能的弱化和异化。弱化是指政党被政府所主导控8制，作为政党功能逻辑起点的利益代
16、表功能相对地弱化，与此相对应的政党功能异化是指政党超越了其应该履行的功能，导致政党与国家、政府、社会的功能划分混乱。这是政党功能越位，换种说法，现代政党在代表性功能萎缩的同时，而程序性功能、影响权力功能却更加强大。从政党与国家角度看，政党控制国家权力越来越强，政党已经不再是沟通国家与公民社会之间的桥梁，而是被国家吸收，变成了半国家结构。而当政党控制了社会，并且政府完全控制了国家时，政党政府就有成为党治国家趋势。 这种分析有助于我们理解当下两个方面疑惑。一是清华大学孙正平教授指出的社会转型陷阱问题，即为什么政党和政府政策从好的方面出发，带来的后果总是一部分人获利、一部分人受损，而且获益和受损总是
17、集中在特定人群上。贫富分化日益加剧且失控，两极社会基本形成，社会结构出现多方面断裂，一套原来未曾有过的社会生活运作逻辑开始出现，阶层流动边界化固定，社会断裂和失衡显现6。从政党政府的角度讲，政党过于依赖政府，政党被政府特别是被影响政府决策的既得利益集团所控制裹挟。政党领袖或政府中的政党代表弱化了同政府外政党组织以及它赖以生存的基层党员群众的联系。政党代表无产阶级和最广大人民群众根本利益的利益代表和综合功能弱化和丧失，带来的一个严重后果是官僚主义和权力腐败现象严重，政党产生脱离群众的危险。二是政党领导能力下降问题。政党政府具有代表和管理两个方面的功能和特点。政府和政党遵循两种截然不同的运行逻辑，
18、前者以追求效率效能为目标，遵循的是有效性逻辑，反映的是一种工具理性，后者以人民满9意认同为目标，遵循的是合法性逻辑，反映的是一种价值理性。中西方政党执政合法性建立在不同的基础之上，中国共产党的领导和执政地位是历史的选择、人民的选择，执政合法性主要建立在经济发展、社会稳定、官僚机构廉洁、强大国防外交等执政绩效的基础上。西方国家执政合法性是通过间隔 45 年的换届选举、以民众投票支持哪个政党上台实现的。威权主义国家的政党政府如果政党性过强、政府性过弱的话，就会出现政党过于依赖政府资源和行政力量来完成自己的目标，忽略目标实现是来自社会的利益博弈和反馈的不同声音。一个可能出现的后果是政府在提供越来越多
19、、越来越优公共产品和公共服务，带来社会稳定、国家强大、社会繁荣的同时，由于贫富差距、公平正义、人文关怀等价值目标的忽视，出现老百姓“端起碗来吃肉、放下筷子骂娘”的情况。政党政府框架下的一个合理性解释是政党在官员举荐、组织与运作政府、影响与制定公共政策、影响与决定利益分配等国家向度上的功能突出，而公民社会向度上的代表与反映社会、影响与控制社会的功能下降。特别是随着信息化和公民社会的崛起，政党传统的利益代表与利益集结、政治教育等活动空间和平台被新媒体和非政府组织所挤占取代，公平正义、共同富裕、社会和谐等政党所孜孜追求的价值目标在政党政府功利主义的侵蚀下被弱化了，由此带来的一个后果是政党领导和服务社
20、会、代表和整合社会的能力下降，使当代政党政治合法性遭到质疑，面临政治合法性危机。 参考文献： 1 林勋健，吴辉，陈崎.西方党政关系论述M.北京：时事出版社，102011：1. 2 法让?布隆代尔，意毛里齐奥?科塔.政党政府的性质一种比较性的欧洲视角M.北京：北京大学出版社，2006：171. 3 中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编（下）M.北京：中央文献出版社，2005：26. 4 姚尚建.责任政党政府M.北京：中央编译出版社，2009：125. 5 杨宏山.当代中国政治关系M.北京：经济日报出版社，2002：40. 6 孙立平.转型与断裂（改革以来中国社会结构的变迁）M.北京：清华大学出版社，2004：20-25. 责任编辑：罗振建
