1、1新管理主义时代香港社会福利领域 NGO 之发展摘要：全球第三部门正处在发展的十字路口，面临转型的挑战。本文运用个案研究方法，试图探讨 20 世纪 90 年代以来新管理主义如何影响香港社会福利领域 NGO 的发展。研究发现，尽管新管理主义的价值观已深植于 NGO 领域，但不同个案机构对其影响的回应不尽相同；组织的社会倡导价值对于市场化价值的妥协在本研究中虽有体现，但如何使商界更加关注社会福利的改善正日益成为香港 NGO 实践其倡导价值的新关注点。 关键词：NGO 新管理主义 商业化 倡导 香港 一、引言 目前，全球第三部门正处在一个转折点，面临转型的挑战。第三部门的转型之路被视为从工业社会向后
2、工业社会、从民族国家向国际政策体制转型的重要组成部分（Anheier，2009；Salomon and Anheier，1998） 。安海尔（Anheier，2009）指出，有关未来 NGO 角色探讨的主要政策视角有三个：新管理主义（new public management，NPM） 、新托克维尔视角（Neo Tocquevillian perspective）与社会责信原则（social accountability principles） 。新管理主义视角下，NGO 在公私伙伴关系中的服务提供者角色非常显著。新管理主义暗含着这样一个简单等式，即少一些政府介入等于少一些官僚等级，多一些弹性
3、等于更有效率甚或更有效益。但基于此视角，社会公平问题将得不到保障。相2较于新管理主义，新托克维尔视角重在 NGO 在重现公民社会中的作用。社会责信原则则强调 NGO 在社会治理中的角色，视 NGO 为增加透明度、提升问责度及改善公共机构管治的重要工具。秉承新管理主义，可能会以牺牲 NGO 在公民社会中所发挥之价值维护及倡导功能为代价。这样的警示也得到了包括艾肯伯里与克鲁夫（Eikenberry and Kluver，2004）等在内的学者的共鸣，但这样的观察是否适用于 OECD 以外的国家仍有待探讨。 在公共部门新管理主义改革的影响下，香港的第三部门正经历着深刻的转型。对于香港 NGO 的历史
4、演变，已有很多研究关注其活动、形式及发展脉络（HKCSS，2002；Lam and Perry，2000；Wong，2003；Yuen，2003） ，但较少涉及香港 NGO 的现状及其未来发展。同时，关于 NGO 历史发展的现有研究大多是在部门领域的层面（sectoral level）上进行讨论，侧重勾勒整个第三部门的发展概貌，如关于非营利组织体制（nonprofit regime）的研究（Lee，2005）及不同领域中政府与 NGO 联结关系的研究（Yuen，2007） ，而基于组织层面（organizational level）对具体组织开展的研究并不多。冼玉仪（Sinn，2003）对东华
5、三院进行的深入个案研究是为数不多的代表之一。 在全球新管理主义趋势的影响下，香港特区政府在社会福利领域推行一系列市场导向的改革已逾十年，检讨这些改革对于 NGO 的影响将有助于香港社会福利领域制定更好的发展规划。近些年关注政府资助模式改变及政府合约竞标改革的研究陆续兴起（如3Leung，2002；Chow，2004；Kwok，2004） ，这些研究多基于部门层面探讨社会福利领域 NGO 组织制度环境的改变，从政府面向讨论政策背后所隐含之福利意识形态及其对整个 NGO 部门生态环境带来的影响，至于 NGO部门如何回应政府政策的变化，尤其是落实到组织层面探讨组织应变的研究则明显不足。一直以来，香港
6、 NGO 组织对政府依赖过重，缺乏创新意识，但这些组织的发展确实已日益呈现出差异（Yuen，2003） 。香港中央政策组（the Central Policy Unit，CPU）新近关于社会企业的研究分析了当前在香港 NGO 领域及商界兴起的社会企业运作模式，涉及 NGO当前的组织转型。为何社会企业这种组织形式会在香港社会福利领域兴起，又为何只有部分 NGO 会选择发展社会企业这种新型形态？要解释这些组织间的差异，亟待针对个别组织进行实证研究，以理解发生在 NGO领域的质变。 本文基于 NGO 组织层面的研究不同于既有部门领域层面的研究。具体而言，本文以组织为分析单位，而非以整个第三部门或其中
7、的不同活动领域（如福利、环境、健康等）为单位，分析组织行为、结构与价值转变。安海尔（Anheier，2009）指出，新管理主义重视 NGO 在混合福利经济中服务提供者的角色更甚于其促进公民社会发展之倡导功能，这影响了 NGO 组织的商业化行为，使其组织形式及价值基础发生转变。这一观点在香港情境下的适用性如何？本文将就新管理主义影响下，香港社会福利领域 NGO 正在经历的转变进行探讨，具体包括：受新管理主义影响，社会福利领域 NGO 商业化（或市场化）的主要趋势为何？新管理主义如何影响 NGO 的组织形式和价值基础？新管理主义对于政府与 NGO 关4系的影响何在？对这些问题的讨论不仅有助于了解香
8、港社会福利领域 NGO组织正在发生的转变，也可为探索内地第三部门的未来发展提供借鉴。 二、新管理主义及其影响 （一）新管理主义的兴起 全球化意味着国家间多层面的竞争，不仅是经济领域市场份额之争，也是各国公共部门规模、角色及管理体制的竞争。国家与公私机构的创新能力很大程度上决定着国家间与组织间的竞争力。20 世纪 70 年代末，福利国家的危机使得许多国家的新右派执政。新右派批判传统公共行政之科层一专业主义，主张将企业化经营理念引入公共部门的服务输送。源自新右派思维的“新管理主义”应运而生，对传统“福利混合经济”（the mixed economy of welfare）进行反思，并倡导福利多元主
9、义（welfare pluralism） ，以回应福利国家危机（黄源协，2004） 。 新管理主义认为，缺乏管理导致公共部门成本上升，因而改善管理才能实现公共服务的效率与效益。早在 20 世纪 80 年代，这股思潮即为许多 OECD 国家用于缩减公共部门规模的探索。福利多元主义则提倡以福利服务分散化（decentralization） 、民营化（privatization）与商业化（commercialization）创造一个规模较小、竞争与多元的部门，从而取代过度集中、科层与权威的福利国家体系。福利多元主义关注志愿部门、商业部门与非正式部门在福利供给中的角色，这种强调非法定部门取向的福利混合
10、经济不同于福利国家时期偏政府取向的福利混合经济。 20 世纪 90 年代初以来，新管理主义不仅为发达国家所重视，也为一些发展中国家所接受，影响着公共部门的管理逐渐由传统、僵化与科层的公5共行政模式转向弹性、以市场为基础的公共管理模式。这种转变不仅是一种管理模式的改革，也是一种政府社会角色以及政府和市民关系的转变。 （二）新管理主义的意涵及其发展 新管理主义这个概念由英国和澳大利亚公共管理领域的政治学家所提出。胡德（Hood，1991）的研究在学界引用最为广泛（Barzelay，2002；Dawson and Dargie，2002） 。在他看来，新管理主义是一种新的理念或关于这些新理念的标签，
11、它既是一种行政管理的立场，也可视为一种行政管理的哲学，两者包含着相同的理念、主张与组织设计（Barzelay，2002：15-16） 。 新管理主义由以下两个概念架构发展而来管理主义或“新泰勒主义”以及“新制度经济学” 。前者主张以私营部门的管理技巧来管理公共部门专业人员，这些技巧包括绩效测量与激励制度；后者则主张在公共部门引入市场化机制，寻求更具竞争力的服务提供者，以增进效率（Dawson and Dargie，2002） 。新管理主义的策略重在动态、弹性与创新，其主要特征包括如下几点：（1）更加以客户为中心，借鉴私营部门的服务标准提升服务质量；（2）强调节约使用资源，积极寻求以较低成本更经
12、济地输送公共服务；（3）以权责发生制取代专业标准，关注公共部门的产出结果与绩效更甚于投入，以工作绩效为薪资基础而非职级或教育程度；（4）服务重点由政策的制定转向管理技巧的运用；（5）将公共组织分解为独立管理的“企业化”部门，将财权与人事权下放给相关管理者；（6）以合约机制使服务提供者与购买者相分离，政府确保服6务供给的责任，但不再直接提供服务；而政府合约机构既可以提供有税收支持的服务，也可以提供收费服务；（7）组织间关系基于合约，为低信任关系；（8）公共服务基于竞争机制而非科层体制来提供，以确保服务使用者自由选择服务（Hood，1995：95-96；Ferlie and Steane，2002
13、：1460；Clarke et al.， 2000：6；Osborne and Mclaughlin，2002：9） 。联合国（United Nations，2005：11）将其特征归纳为重视竞争、市场化、自主化、分解与去管制化，体现其反官僚体制的哲学。 过去二三十年间，公共管理的政治、学术与实务领域均深受新管理主义思潮影响，但国家间受其影响而发展出的改革路径不尽相同。新管理主义改革的先行国家主要是英国、美国、新西兰与澳大利亚，这些国家推行顾客主导的改革，多关注管理化与市场工具的运用。相较于此，一些欧洲国家的公共行政改革则呈现出另一种模式。不同于权力导向的自上而下的改革风格，这种模式更致力于以
14、协商与共识、多方网络为基础的决策与管治风格。这种模式的民主化导向更甚于管理化导向（Pollitt，1995） 。 与此同时，新管理主义的意涵在其发展过程中也有拓展。菲雅列与斯蒂因（Ferlie and Steane，2002）认为，20 世纪 80-90 年代，新管理主义主要基于管理（management） 、市场（markets）与绩效测量（measurement）原则对公共服务进行再造。在其后期发展过程中，新管理主义不再只关注公共服务的市场化，而融入了对于“社区治理”（community governance）的重视（Osborne and 7McLaughlin，2002：10） 。 “
15、治理”这一概念指涉了社会生活得以统合的多种路径，更能体现社会管治过程中多方主体及其关系。基于此视角，公共服务的管理与供给也被视为政府、非政府部门、社区及商业部门等多元主体间协商的结果。在这样的跨部门合作关系中，政府应当扮演促进者和伙伴的角色（Ferlie and Steane，2002；Huidobro，2005） 。跨部门合作与部门间界域的模糊化已然成为新管理主义的重要特征。在英国、美国、加拿大、澳大利亚及欧盟成员国发展出的公私部门间伙伴关系正是这种跨界合作的体现。但即使如此，新管理主义改革的主导特征仍然在于其强烈的管理导向而非民主导向。此前提到的一些欧洲国家公共领域民主化导向的改革模式以及
16、 20 世纪 90 年代末西方国家发展出的整体性政府（whole-of-government）与合作政府（joint-up government）理念，则被视为新管理主义之后公共部门改革的新探索（Ferlie and Steane，2002；Christensen and Laegreid，2007） 。 （三）新管理主义与 NGO 新管理主义致力于引入市场化元素并放权给最优代理人，以期实现更好的服务与政策产出。可为其所用的代理人包括营利机构、NGO 与准自治状态的 NGO（Quangos） （Bertelli，2006） 。这也与福利多元主义所主张的福利分散化与民营化相契合。分散化旨在减少中
17、央政府与国家在福利输送中的角色，而将其地方化给地方政府，甚至下放到社区，鼓励消费者参与选择，同时支持非政府机构提供服务。民营化则进一步凸现了福利输送角色转变的方式，即以商业化或合约外包方式将政府职能转移至民间。 8究竟新管理主义与 NGO 关系何在，对其有何影响？前文提到新管理主义的重要意涵在于其早期对于公共服务市场化的强调及新近所关注之政府、非政府部门及商业部门间的跨界伙伴合作关系。受此理念影响，公共部门的各种新管理主义改革措施中，外包服务（outsourcing）最为典型。大多数 OECD 国家均采用竞标与购买机制将公共服务外包。政府代理人或合作伙伴，尤其是与政府有合约关系的服务提供方，必
18、须遵循合约所代表的公共部门的伦理价值运作。因此，合约本身体现的对于效率、产出、创新、竞争等价值要求不仅给政府，也给与其合作的营利机构与NGO 组织带来挑战（Paulsen，2006） 。较之以往非竞争性环境下接受政府资助来提供服务，竞标机制下 NGO 再获得资助必须与其同行及商业机构竞争，这样的转变迫使 NGO 做出适应性调整以获得组织生存所需的资源。对另外一些 NGO 组织来说，即使它们没有与政府建立正式的合约关系，其运作也深受新管理主义制度环境的影响。 究竟是什么导致了新近非政府部门的市场化趋势？制度主义理论认为， “组织最好被理解为镶嵌于特定组织场域之中” （Feeney，1997：49
19、0） 。鉴于新管理主义已成为一种合法化的制度结构，适应其逻辑比不能适应较少受到质疑（Hernes，2005） 。经验研究也发现，新管理主义与日渐发展的 NGO 市场化之间存在紧密关联（Eikenberry and Kluver，2004） 。营利取向的市场概念越来越为非营利领域所接受，许多 NGO 进行组织重构并重塑组织策略，以适应社会需求与环境变化。这种合法化过程表现为“日益关注于专业化管理主义与被视为客户之公民的需求，签订公民宪章，改善人力资源策略，并更加愿意建立竞争性技术以改善社会服务质量” （Shoham 9et al.，2006：454） 。这种组织重组还表现为小型 NGO 之间的联
20、盟与合并、NGO 服务整合化运作及 NGO 与营利机构之间的伙伴合作关系。同时，另一些 NGO 组织充分运用企业家策略发展新业务及创收之道（Paulsen，2006） 。虽然市场化策略的运用可能会使组织在其社会使命方面有所妥协，但却意味着组织效率的提升。因此，NGO 领域日渐盛行的市场化行为可视为组织寻求合法性的努力。 安海尔（Anheier，2009）总结了新管理主义对 NGO 组织的重要影响。首先，NGO 组织在社会福利、健康照顾、教育及文化等领域所提供的服务将愈发商业化。这一趋势始自 20 世纪 90 年代初，并因各国政府减少开支而压力加剧。有鉴于此，NGO 组织将经历其财务结构的改变而
21、更加重视财务管理与市场营销。这种商业化趋势也会被其政府及商界资助方所强化。其次，这样的合作关系也会使得 NGO 组织日益企业化，由此引发组织结构的改变，而组织结构的改变反过来也会给各国对于 NGO 的规制和监管带来新挑战。最后，新管理主义也会在 NGO 价值层面带来影响。商业化与组织形式的改变也改变着传统 NGO 的身份与意义。在新管理主义时代的政策环境中，NGO 需要重新找到其有别于政府与营利部门而安身立命的社会使命。 综上，本文旨在探索香港情境下，新管理主义所倡导的市场化理念对社会福利领域 NGO 的影响，具体以其对 NGO 的商业化、组织形式及价值基础三方面所产生的影响来展开分析。在此基
22、础上，文章将进一步分析由此造成的政府与 NGO 组织关系的变化以及对组织间不同市场化策略选择所产生的影响。 10三、香港情境下的新管理主义 香港一方面长期受英国殖民统治，一方面又与中国内地有着社会、宗亲等方面的紧密联系。新管理主义在香港的发展深受这种独特历史的影响。卡门（Common，2001）认为，1989 年香港公共部门改革报告（PSR）标志着香港进入新管理主义时代。这项报告倡议通过资产剥离及合约招标两项政策，让政府部门以外的组织参与社会福利服务的私营化。1992 年香港中央效率组成立，致力于在公共服务领域推行“客户为本”的文化，进一步推进了新管理主义。随着香港特别行政区的成立，政府改革日
23、程益发关注提升公共部门的产出，原本由政府承担职责的领域更多开放给私营部门运作，以改善公共服务质量。 1999-2000 年间，就 NGO 的资助与监管方面来看，香港特区政府相关新管理主义的改革措施主要包括三部分：服务监察系统、整笔拨款制度及合约竞标机制。这些改革均致力于增强社会福利服务的效益与责信，比如服务监察系统旨在敦促社会福利署（Social Welfare Department，SWD）及提供政府资助服务的 NGO 组织能提供更有效率、客户为本、有责信及输出驱动的福利服务。整笔拨款制度则希望增进效率与效益，改善品质，鼓励创新，增强责信与弹性，通过对资源进行最物有所值的分配来满足不断变化的社会需求。整笔拨款制度取代以往的实报实销体系后，NGO 财务状况变得紧张，服务提供质量降低，引起了社会福利界很大的争议（Leung，2002） 。合约竞标制度被社会福利署引入，用于在 NGO 组织间分配服务单位，最早试点于社区弱势和障碍人群家居照顾与餐饮服务单位的分配。合约竞标开放给私营部门参与，这标志着
