1、1土地制度和土地政策：台湾与大陆的比较研究摘要：土地制度的变迁核心不外乎围绕农地利用效率的提升、农产品产量和质量的改变以及农业在国家经济中的角色和作用，而并非单纯的所有权归属问题，因此，对两地土地制度变迁的效果评价不在于土地制度安排的所有权形式，而集中在变迁的方向和基本途径。台湾与大陆共同的经验表明，放松政府的土地管制，发展土地市场和土地交易，进行土地产权的细化与流转以及积极发挥私人组织在土地制度建设中的作用，是适应市场化要求的现代农业生产体系的必然。 关键词：大陆与台湾：土地制度；土地政策；农产品产量；农产品质量；所有权归属；土地制度变迁；土地制度安排；土地市场；土地管制 中图分类号：F30
2、1 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2013）05-0069-07 两千年的华夏文明基本上是农耕文明。土地问题既是历朝历代和各个时期基本问题，也是中国下一步建设和发展的关键问题。大陆改革开放由农村土地制度变革发端，其后地权的细分、流转又支撑了工业化与城市化下的高速经济增长。但大陆现行土地制度和土地政策存在根本性缺陷，正在成为阻碍经济发展和造成社会不稳定的根源。而同一时期在海峡对岸的台湾进行的土地改革则相对彻底，不但稳固了农业发展的基础，还较快地推动了农业现代化的步伐以及台湾工业化和城市化进程。2尽管台湾当前的土地政策也有备受岛内地政学者争议的部分，但经过 60年的探索，总体上形成
3、了一个在国土计划法统辖下的，从土地政策、土地行政、土地法规、土地登记、土地税制、土地征收、土地金融、地价查估、土地重划到地籍测量和物业管理的全方位、多角度的土地制度安排。无论是政策层面还是实践角度、无论从理念高度还是技术深度，都有值得大陆学习借鉴的长处。 事实上，两岸土地改革的财产权利基础虽然不同，但是遇到的问题和困难却颇有相似之处。因为土地制度的变迁核心不外乎围绕农地利用效率的提升、农产品产量和质量的改变以及农业在国家经济中的角色和作用，而并非单纯的所有权归属问题。两岸农地改革几乎同时起步，早期的“台湾经验”在国际社会得到公认，而大陆土地改革却一波三折，并未能形成像台湾那样由政府主导的完备土
4、地制度框架。由于台湾经济起飞早于大陆，其土地改革一直也进行得比较顺利，因而可为大陆土地制度创新提供很多素材。其在农地释出、农地重划、土地行政以及农会组织等层面的诸多政策、法律及做法，对大陆有着重要的借鉴意义。 一、大陆土地制度的变迁 从某种意义上说，漫长的中华帝国的发展史是一部围绕地权归属与分配而书写的历史。西周以前的农业社会是以排他性公有产权为特征的，由于农民通过配受公田的方式取得耕种国家土地的权利并履行缴纳税赋的义务，因而，租佃制最早是在公有地权向私有土地制度转化的过程中萌芽的。到了秦朝，商鞅变法， “废井田，开阡陌” ，确立了土地私有与国家所有的双轨制之后，除了自耕农以外，租佃制就成为农
5、业的基本经3营方式，也是土地所有者获得土地收益的基本途径。此后，租佃制这种土地使用权和土地所有权相对分离的基本经济体制延续了几千年。到 20世纪 50 年代初以前，中国农村社会在土地私有制度基础上，维持着以大量自耕农和佃农加上少数地主富农的基本经济形态。此后，两岸土地制度改革走上了截然不同的道路。 60 年来，大陆土地制度的变迁大致经历了三个阶段，既有进步又有倒退。 首先是土地公有和集体经营阶段。1949 年以后，随着农业社会主义改造的完成，土地的集体所有制和集体经营方式的确立，特别是人民公社体制的普遍实行，建立了无限的公有产权，不仅暂时统一了土地的所有权和使用权，结束了二者的分离状态，而且将
6、土地权利交到了政府及其官员的手中。由于公社体制剥夺了农民的土地权利和财产权利，将其变成了一个单纯的劳动者，既没有了财产激励，也失去了财产约束，劳动激励无法真正建立，劳动监督也变成了单纯的外部约束，从而造成机会主义的泛滥和普遍的消极怠工，导致整个农业生产的衰落。 惨痛的教训教育了人们，安徽小岗村 18 户农民按下血手印实施土地承包的行为，拉开了第二阶段土地制度变革的序幕。这一时期，中国广大农村在继续保持土地集体所有的前提下，实行了家庭联产承包责任制，它将土地的经营使用权界定给了农户，这样一来，两权分离的体制又得以恢复，形成“集体地权+按人均分的土地使用权”的制度架构。由于承包期规定为 30 年不
7、变，因此，联产承包责任制在本质上仍然是一种租佃制度，可谓“新永佃制”。 4随着农业生产效率的提高，非农产业的发展和城市改革的推进，大陆农村土地关系开始进入到规模流转和规模经营的第三阶段。这一时期，土地流转的地区差异相当明显。在中西部，由于大批农民进入非农产业和进城务工，出现了自发的转包甚至土地抛荒，原本分散的土地逐渐被集中在少数农户或村集体手中。在 2003 年以前，由于“三提五统”等农业负担的存在，转出户不仅不能取得土地收入，有的反而要替流入户承担一部分农业负担；在农业税取消以后，土地租金也显化了，流入户要给流出户一定的租金。而在沿海地区和城市郊区，高速工业化和城市化带动土地收益大幅增值，农
8、业渐为副业，也促使规模经营户逐步形成，特别是涉农企业进入农村大规模转包土地，出现了数百甚至数千亩的土地规模经营。 二、台湾土地制度的变迁 国民党政府在大陆执政时期，一度曾经对土地问题的解决十分重视。1928 年，南京国民政府刚成立，就着手制定土地法 ，并于 1930 年通过，1936 年正式实施。该土地法的核心宗旨是贯彻和实现孙中山先生提出的“平均地权”和“耕者有其田”的主张。其后的二十余年，国民党政府在大陆也曾做出了各种旨在“平均地权” ，实现“耕者有其田”改革的努力。但实际结果是，国民党政府所提出的土地制度建设与改革的目标非但没有实现，大陆土地问题反而比任何时期更加严重，并成为国民党政权在
9、大陆被颠覆的一个重要社会因素（成汉昌，1994） 。 迁台以后，国民党吸取在大陆失败的教训，认为军事失利非因军事因素而实在未能满足占大陆人口八成以上的佃农和雇农的生存要求。为5防守台湾并准备日后反攻的基本条件，国民党政府再次将解决土地问题、实施土地改革提上议事日程，决定首先从改善台湾农业结构及农村经济入手，提高农业生产，增加农民收益，建设丰衣足食的农业社会，继而朝向工业化目标迈进。 纵观台湾 60 年来土地制度的变迁，大致也经历了三个阶段。只是过程相对更平稳，效果亦更显著。 首先是“买去地主”和扶持自耕农阶段。1949 年推行“三七五”减租，即将当时普遍实行的对分即 50%的地租率，减至千分之
10、三百七十五即37.5%以下。1951 年开始大规模实施“公地放领” ，即没收原有日据时期各级政府、日本会社及日本人所有的耕地，将其作为公地，并以有偿的方式将公地放领给无地或少地的农户。1953 年，全面实行“耕者有其田”的政策，即政府有偿征收大地主的土地，并将所征收的土地，以有偿的方式，放领给无地或少地的农户。通过上述三项改革，大量无地或少地的佃农转为自耕农，使长期困扰台湾的土地地权分配不均的问题得到了根本的解决。 随着经济快速起飞，社会经济结构转型，农业作为基础产业的角色开始为工商业所取代。第一阶段的农地改革虽然解决了农地产权分配问题，但在小农经济条件下，却引发了农地平均规模较小而无法扩大的
11、问题，土地权属关系因均子继承传统而愈发复杂化。20 世纪 60-80 年代中期，台湾当局在农地重划基础上推行了第二阶段农地改革，促进综合性农场结构改进与农场经营效率提高，旨在实现农业机械化，提升农业产值，增加农民所得，提高农地的有效利用。总之，这一时期台湾的农地制度改革经验受到了国际上的普遍赞誉，被非洲、拉美等多国视为学6习和仿效的对象，台湾土地研究所为此还专门开设了土地改革训练班传授“台湾经验” 。 两阶段的农地改革确实达到了地权重配的效果，但台湾农场经营规模始终维持在人均 1.1 公顷左右，不仅无法与内部非农部门竞争，更无法与进口农产品抗衡。加之台湾人口出生率日益走低，老龄化蔓延至农业生产
12、部门，一方面造成农地休耕比率过高，农业资源浪费严重；另一方面也阻碍了资金、技术向农业部门流动以及农业生产的技术创新。进入 21 世纪以后，台湾当局推行了所谓第三阶段的土地改革，主要内容是建立老农退休机制，推动“小地主大佃农”计划，并规划农地分级分区管理和变更机制，在土地银行和农会等中介机构的协助下，促进农业经营向企业化目标迈进。 三、两地体制、政策及效果的比较分析 （一）变迁的制度基础和基本格局 60 年来，大陆和台湾的土地制度都发生了很大的变化，但变迁的制度基础不同，变迁的基本格局也不完全相同。 在 50 年代上半期的土地改革前后，大陆在一个短时间内保持了土地的私有制度，但在合作化以后，则实
13、行了土地的公有化和集体化，农户被剥夺了土地的所有权。从初级社到高级社，从合作化到公社化，土地的公有化程度不断提高，从有限的公有产权到无限的公有产权；公有化的范围也不断扩大，尽管为了纠正大跃进和人民公社化运动中出现的“穷过渡”和“共产风” ，1962 年通过实施的关于农村人民公社工作条例修正草案 （即六十条）规定，人民公社实行“三级所有，队为基础”7的基本制度，从原来的公社所有制向后退了一步，但却改变了 1956 年 6月全国人大第一届第三次会议通过的高级农业合作社示范章程关于“社员原有的坟地和房屋地基不必入社”的规定， “人民公社范围的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、
14、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖” 。这样一来，大陆所有的土地都公有化了，并且完全取缔土地市场，禁止土地交易。 由于无限的公有产权导致了外部性的相互施加和无法遏止的机会主义，造成了农业生产的徘徊不前，甚至下降，也限制了工业发展的资金积累和国内市场，使得大陆的经济发展陷入“贫困陷阱” 。农民终年辛劳而不得温饱，共产党治理的合法性也受到动摇。于是，在改革开放以后，发生了向另一个方向的进一步变迁，普遍实施了以包产到户为特征的家庭联产承包责任制。由于保留了土地的公有制或集体所有制，在实行家庭承包的过程中，特别是前期，经常发生集体撕毁承包合约，强行收回承包地，侵犯农户承包权的事情，在 2002 年土
15、地承包法通过实施以后，这种情况才得到改善。 由于在联产承包责任制下的家庭经营，虽然增强了激励，但却造成了土地的细碎化，户均几亩地分散在大小不同的数个地块上，限制了农业生产的进一步发展，农民有了饭吃，却没有钱花，走出了“贫困陷阱” ，却进入了“温饱陷阱” 。由于农业丰收和吃饭问题的解决，促进了非农产业的发展和工业化的加速，出现了大规模的人口流动，带来就业结构的变化，开始形成了土地流转和规模经营，逐步恢复了土地市场和土地交易。然而，所有这一切都是在土地公有或者集体所有的基础之上进行的。8尽管联产承包责任制和土地流转的实施，发生了土地产权的细分和变革，弱化了土地的所有权，强化了使用权和经营权，逐步放
16、开了土地使用权的市场和交易，但仍然保持了土地的公有制或集体所有制。 由于土地承包权是使用权，在 1998 年修订的土地管理法中，一直作为债权对待，从土地承包法公布实施后，承包权的债权性质开始向物权转化，直到 2007 年物权法的公布和实施，承包权才真正具有了物权的性质。再加上农业税的取消，土地租金显化，承包人取得了土地租金，土地承包权成为了真正意义上的用益物权。大陆土地制度进一步变迁的方向是，建立健全以土地用益物权为中心土地法律制度和管理体系。 需要特别指出的是，城市化发展以后，现行土地制度的缺陷和问题就充分暴露出来。由于在土地公有的基础上实施了土地转用的国家垄断和政府管制，形成了农村土地和城
17、市土地、农耕用地和建设用地、国有土地和集体土地二元分割的权利体系。政府作为农地转为市地的唯一仲裁者和土地一级市场的垄断者，是农地转用后的真正“地主” ，拥有获得农地并将其转给城市使用者的排他性权力，并且占有了土地升值的大部分收益或级差地租，而农民只能得到少量的补偿。于是围绕着土地权益的分配，政府与农民之间展开了激烈的争夺和博弈，不仅出现了大量的“城中村”和“小产权房” ，而且发生了大量的群体性事件，甚至是恶性事件，直接威胁到社会的稳定，破坏了社会的和谐。据统计，现在每年发生的群体性事件有 10 万多起，其中一半左右是由于土地争端而引发的。与大陆的情况相反，台湾土地制度的变迁一直是在土地私有制的
18、9基础上进行的。日据时期，台湾一直作为日本的农业基地，除被日本政府无偿占有的土地之外，其余则分散掌握在数量众多的小地主手中，人均占地面积不足 10 甲。国民党入主台湾以后，为尽快恢复农业生产，解决农村中紧张的租佃关系造成的严重社会经济问题，农村土地改革首当其冲。 国民党政府没有采用无偿没收地主土地的方式，而是采取了购买和交易的方式，将地主超量出租的土地予以照价收买，再按原来的收买价格将其放领给现耕佃农，扶持其成为自耕农，保持和稳固了私有土地制度。为此，政府首先划分了都市土地与农业用地，明确土地改革的对象仅为分布在特定农业区及一般农业区内的田地目及旱地目（在台湾俗称为“畑” ）的出租者，并允许其
19、有保留一定数量自耕地的权利。而对于参与放领的农地则强调“非农民不得取得农地” ，在使用上规定农地只作农用。为避免改革激进引起地主的抵制，台湾土地改革采取了分段实施的渐进方式，而这种有偿转移地主财产所有权的温和手段，成为早期台湾土地改革经验中最耀眼的部分，以至于这一时期租佃纠纷绝大部分是由于地租争议引起的而与产权争议无关，且为数不多，无碍大局。由于保持土地私有制度和采取购买交易方式，大地主成为土地改革中的最大受益者，进而成功地转变为台湾的工商业巨头。台湾农村土地改革不仅保护了私人产权，而且实施了公地放领，通过交易把公地也变成私人土地，因其不涉及征收的繁琐手续和利益纠葛，执行结果也非常顺利。在私人
20、土地所有权重配的格局逐渐确定，各项土地权能得到有效保障的情况下，农民形成了对土地产权收益的预期，不仅刺激了农民改良土壤，发展土10地连片耕作，完善农田设施的积极性，而且降低了土地交易的成本，提高了土地的产出效率，稳定了台湾社会和经济发展。 影响农业产出的因素是多方面的，早期土地改革最重要的成果是通过确立产权的方式激发劳动要素的最大潜力，而台湾农业生产的技术形态仍然保持着小农经济模式，自由的土地市场和频繁的土地交易不会造成土地过度集中，而只会使地块规模越来越细碎。如果没有政府权力的介入，市场主体的谈判和价格机制很难形成土地的规模化和集中化（赵冈、陈钟毅，2006） 。即使能够形成，也需要较长的时
21、间。然而，台湾工业化推进的速度很快，以致在工商业浪潮的冲击之下，农业迅速萎缩，农地复耕指数不断下滑，农业增长率甚至降为负值。除去农村劳动力转向非农产业之外，核心问题在于土地改革所确立的私人产权分散而细碎，不符合现代农业规模经营的基本要求。 为了推动农业生产向着现代商业化农业的方向发展，台湾当局并没有采取强行合并土地的办法，而是启动了农地重划计划，进行耕地的转移与合并，即通过农民之间以互换耕地的方式，把分散在多处的小块土地集中在一起，以利于农事耕作和管理；或者以自愿结合的形式，将不规则的耕地联成一片，办成标准农场或综合利用。由于当时仅有土地法 、 平均地权条例和土地重划办法等原则性文件为指导，政府采取试办试验区的方法摸索重划。到 20 世纪 60 年代，台湾农地重划达到高峰。农地重划之所以效果显著，是由于在重划区内充分体现了土地所有权人与租佃关系人对其法律义务的认真履行，同时政府给予了资金上的一定补贴以及金融支持，并给权利人选择灵活的付款方式的自由。
