1、1新型城镇化下的土地改革【摘 要】随着改革开放的不断深入，我国经济发展迅速，城镇化进程不断加快，城乡差距也随之不断缩小，促进了城乡的共同繁荣。十八大之后， “新型城镇化”更是成为了街头巷尾的热议话题。十八大报告强调我国要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化的道路，然而，土地改革是促进城乡共同繁荣的必经之路，因此，文章立足十八大精神，对新型城镇化下的土地改革进行了重新思考和探索。 【关键词】十八大；新型城镇化；土地改革 党的十八大报告指出，要加大统筹城乡发展力度，逐步缩小城乡差距，促进形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，这便是我国未来一段时期内需要贯彻落实的新型城
2、镇化建设目标。近年来，我国虽然在土地综合建设方面已经取得了一些进展，这为城乡一体化发展奠定了良好基础。但是由于一些条件的影响和制约，在新型城镇化下的土地改革仍存在许多问题需要研究解决。 一、新型城镇化下土地改革的关系 （一）城镇化的意义 城镇化进程又被称作城市化进程，是我国实现全面建设小康社会的重要途径之一，也是城乡实现一体化的必经之路。城镇化建设表现形式多样，其中最主要的一方面表现在一部分劳动力转化为非劳动力和农村人口逐渐向城市人口转化；另一方面表现为农业用地也转为非农业用地，2农村用地则为城市扩建提供土地，成为城市用地。 近年来，我国的城镇化进程已经取得了一些成绩，这与英国著名经济学家斯蒂
3、格利茨的一个著名论断“21 世纪影响世界进程和改变世界面貌的有两件事：一是美国高科技产业的发展，二是中国的城镇化进程”相符合，但随着社会的进步，城市人口和城市用地面积的不断扩大，农村集体土地也面临着重新配置问题。因此，如何使土地资源可以最大限度地发挥效益，从而缓解土地资源紧张的问题亟待解决。由此可见，土地改革在新型城镇化进程中占有重要位置。 （二）我国土地制度改革的方向 目前我国的城镇工矿用地面积已经达到 10 万平方公里，与此同时正按人均 100 平米为新增城镇人口提供工矿用地，据统计在 2020 年我国的城镇工矿用地总量将突破 11 万平方公里，这样的话就会超出国土资源部土地在 2020
4、年城镇工矿用地控制在 10.65 万平方公里以内的目标。因此，为了适应新形势下的城镇化建设，土地制度的改革迫在眉睫。 土地的综合管理虽对城镇化产生了积极影响，但土地制度也在新型城镇化下引发了一系列问题，因此在我国的新型城镇化下土地改革势在必行。 就目前情况来讲，我国的土地改革主要实现土地利用率的提高，这包括了农业用地质量以及城市建设用地使用效率。在保证土地利用率的同时，政府更应该对房价进行宏观调控，保证房价处于合理范围内。其次土地制度的改革需要确保我国的粮食安全，粮食进口比例要控制在 10%以内，切不可因为城市土地随意征占粮食用地。为了减少政府对土地收3入的依赖，我国的土地改革最后要形成市政建
5、设、公共服务水平提高和土地增值收入增加相互促进、良性循环的正向激励机制。 （三）我国土地制度特点 长期以来，我国土地实行的都是社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，这与其他多数国家都存在很大的不同。目前，我国实行的是建设用地总量控制。当单位或个人需要使用国有建设土地进行建设时，必须依法向有关部门递交申请，对于需要将农用地转为建设用地的，需要提前办理农用地转用审批手续。 同时，我国土地制度对城乡用地有细致的划分，城市市区内的土地都归属国家，而农村和城市郊区的土地则同一归属农民集体所有。城乡用地的明确划分直接影响城市国有土地和农村集体土地的产权性质和产权的附属权益，使得国有土地与农村土
6、地的权能有很大程度上的区别。 此外，我国的土地管理制度也相对严格。我国的所有土地管理制度都是在保证粮食安全的前提下进行的，因此我国有最严格的耕地保护制度，即通过计划手段保护 18 亿亩耕地红线。我国还拥有严密的土地征收制度，一旦需要征收土地政府需要直接从农村征收土地，而后行土地出让招拍挂制度。 二、土地改革的现状及存在的问题 （一）城镇建设用地使用效率低 城镇化进程的不断加快造成了土地使用更加的集约，在近十年来，我国的人均城镇工矿用地从 130 平米提高到 142 平米，城市建成区人口密度下降，从每平方公里 7700 人下降到 7000 人。由此可见，近年来我4国的城镇化暂时没有表现出土地更加
7、集约的明显趋势，对于土地使用的粗放程度更加大。 （二）农村土地大量闲置 由于每年都有大量的农村人口进城，再加上现今的农业收益很低，农村土地没有人耕作，使得很多的农村耕地都被荒废闲置。农村人口的减少却造成了农村建设用地的数量增加，这样原本的农村土地由耕作土地转为了农村居民点的闲置用地。有统计数据称，目前的我国闲置农村土地规模达到 185-285 万公顷，相当于现有城镇用地的四分之一到三分之一，这直接降低了我国土地资源的使用率。 （三）土地财政出现问题 我国的城市建设资金大部分都来源于土地出让收入。我国的许多政府性债务都是依靠城市土地收益来偿还的，十八大就明确指出，由于我国土地资源出现问题，直接影
8、响了土地财政，土地财政甚至无法正常持续下去，在一定程度上阻碍了我国经济发展。 （四）农地质量下降 我国为保证粮食安全，始终坚持 18 亿亩耕地红线的政策，但实际上这种政策只能对耕地总量进行控制，实际上对耕地质量却很难实现保护的目的。我国拥有 18.26 亿亩耕地，但其中中低产田就有 13 亿亩。由于环境的制约，70%的耕地已经受到不可挽回的污染，这直接对我国粮食安全造成了威胁。尽管农村耕地都偏向于中低产田，但城市化占用的耕地却有很大部分属于质量较好的土地，这都是由于政府在征用土地时没有进行严谨的土地质量检测，造成农地质量下降。 三、新型城镇化5下土地改革的方式 （一）吸取各国土地制度的管理经验
9、 世界各国采用的土地管理制度都存在许多不同，或优点或缺点，因此，十八大报告便指出，我国应该在新型城镇化下吸取各国的土地制度管理经验，保证新型城镇化的顺利进行。透过不同国家的土地改革制度，我国可以从中吸取到宝贵的土地管理经验，扬长避短，形成具有我国特色的新型城镇化下的土地改革制度。 比如美国，作为传统的发达国家，美国土地私人所有占 51%，联邦及州政府所有的土地占 47%，印第安人则保留剩余土地占 2%。在美国，政府可以直接向民间征收土地，从公众利益出发，经过规划进行地价评估，在评估结束后根据土地价值对土地所有者给予合理补偿。此外，在法律允许范围内，土地可以自由买卖、出租和抵押。在英国，土地大部
10、分都属于私人，政府所有的土地仅占有一小部分，一旦政府需要征地就要给予合理补偿，这与美国相似。但英国的土地虽能自由交易，但即使是土地所有者也不可以随意对土地进行开发，如果需要开发，就要先递交申请许可。 日本与我国的土地使用情况相似，都是属于人多地少的市场经济体，因此有很多可行性的参考。日本私有土地占 65%，国家和公共团体所有土地占 35%。政府可以因公共事业需要征地，但是需要对土地所有者进行合理补偿。而台湾则是有明确的制度，不能随意将农地转为非农使用。土地转变用途必须严格按照土地规划执行，农地转非农用地时，需有一半的土地“充公” ，农转非增值收益分配有严格的规范，涨价归公，全民享6有。 （二）
11、扩大城镇建设用地规划 长期以来，我国始终坚持耕地红线的思路，但是这种方式只能保证耕地总量，对于土地质量并没有辅助作用，因此应将这种耕地红线向最初保证以产量加权的土地当量红线方式转变，只有这样才可以实现全国范围内的土地占补平衡。政府可以建立土地“当量”制度，同时保证土地质量与土地总量，只有这样才可以确保土地改革在新型城镇化下的顺利进行。 （三）征收房地产税 通过了解各国的土地制度管理经验来看，多数的市政债还款都是来源于土地使用者付费和财产税等专项税收。因此，土地改革可以从征收房产税的角度上进行，房地产税可以采用新老划断方式，也可对存量、增量房产统一征收房产税，在这种新征税方式全面实用时应该先在一
12、些地区进行试点，视情况而定。从长远角度来看，我国更应该提早建立与新型城镇化建设相适应的地方税收制度体系，启动新一轮分税制改革，这对于今后的地方税收制度建立更加有力。 （四）完善集体土地流转制度 集体建设用地流转制度是指利用适当集中的土地进行置换，从而形成规模化农业生产经营，这样就可以在很大程度上缓解农村劳动力不足的问题，实现劳动力转移。此外集体建设用地的流转可以使政府获得土地增值收益，最大限度的获取土地资源的价值。但尽管如此，长期以来我国的集体建设用地流转制度都存在产权不明晰、收益分配不清等问题，7这些问题都制约了我国土地综合整治的工作开展，因此在推进土地综合整治过程中，政府有责任也有义务对集
13、体建设用地流转制度进行改革，改善市场不规范以及服务体系不到位的问题，通过明确产权和交易的主体，对集体建设用地流转市场进行规范，完善服务管理的配套体系，统筹配置城乡建设用地，这样就可以促进土地资源产业规模化发展，对新型城镇化建设也有着积极作用。 除此之外，政府需要在如何完善集体建设用地使用权处分收益权上进行思考，尽最大的可能将农村土地集体所有权主体结构进行简化，对于土地产权登记工作要更加的严谨，只有这样才可以明晰土地产权主体，保障流转的高效性和安全性。 之所以在集体土地流转制度中强调产权主体的明确是为了可以更加具有针对性地开展不同主体下的集体建设用地流转、合理布局集约利用，推进土地综合整治。通常
14、情况下，产权主体都可以根据集体建设用地的形成过程明确。政府需要在保障国家与集体必要产权要素的前提下，对农民的土地财产权采取有效措施进行保护，在这里需要特别强调的是村农民集体这个虚化的主体概念实际上是作实体存在的，因此政府需要赋予他们集体建设用地的按份收益权利。 （五）环境保护力度加强 环境质量是保证土地资源可以有效利用的前提，因此政府可以考虑将城镇化收益的一部分投入到环境保护中，加大环境保护力度，这样就可以为新型城镇化下的土地改革奠定良好的基础。环境保护可以从三方面进行，首先应该加快排污权、碳排放权等交易市场的建设，在实现排8污交易市场建设后，政府可以督促相关部门对绿色资本市场进行建设，从而改
15、善环境的投融资体系，实现环境的优化。最后，如果情况允许，政府更可以逐步开征环境保护税，通过环境保护税督促相关部门对环境进行保护，避免土地资源不必要的浪费。 （六）实现全国范围内的土地占补平衡 为了在全国范围内实现占补平衡，政府可以根据市场原则建立更为统一的土地计价交易市场，而后再利用土地“当量”制度优化配置。这里的土地“当量”制度是指建立包括评估、交易和投融资体系的一种具体的实现方式。简单的说就是将产粮食能力不同的耕地根据域、自然条件和生产能力进行统一划分，然后核算评估，这样就可以更为系统地对土地资源进行调配，准确地保护耕地，实现占补平衡。 土地“当量”制度的最大好处便是为土地资源提供了一个统
16、一的计量标准，这样更便于全国范围内建立土地“当量”交易市场，这样就可以弥补耕地红线所带来的缺陷。通常情况下，政府每年都会确定计划年份各年净减少的农用地“当量” ，这样在明确耕地产量后就可以根据统一的计量标准，将“当量”分配给各省级行政区，保证土地占补的平衡。除此之外，政府也可以建立“当量”配额的二级市场交易机制。配额作为稀缺性资源，一般会在市场上形成较为均衡的价格，因此各地区需要依据实际所需要购买或出售的配额，在确保总量不变的前提下，根据统一的计量标准实现地区间的调剂，在地区间的交易中实现最优配置。 四、结语 城镇化是一个长期努力的过程，土地改革不仅影响着土地利用和控9制，更关系到我国城镇化进
17、程的顺利进行，对我国的国民经济建设更是产生重要影响。十八大后我国的新型城镇化和过去的城镇化相比最大的区别便是新型城镇化更加的注重以人为本，因此我国更应该学习国外先进的技术和经验，采取有效的措施，循序渐进推进，促进新型城镇化进程，促进城乡的共同繁荣。 参考文献 1 韦月红.把脉号诊 把握大势 加快发展 广西城镇化发展高峰论坛在南宁举行J.广西城镇建设，2006 年 04 期. 2 曹广忠，刘涛.地理学核心问题与主线中国地理学会 2011年学术年会暨中国科学院新疆生态与地理研究所建所五十年庆典论文摘要集C.2011. 3 贾小玫，向波，袁凤华.陕西省外国经济学说研究会 2010 年年会“西部大开发 10 年”专题研讨会论文集C.2010.
