1、1英国文官考试制度的演变摘 要英国文官考试制度始于东印度公司。诺斯科特？屈维廉报告为英国本土实行文官考试制度创造了舆论。克里米亚战争为文官制度的改革提供了一个契机。1855 年以英国枢密院令的形式颁布了文官制度。1868 年，格莱斯顿内阁执政后，继续推行改革，力争实现公开竞争考试。后来又相继通过枢密院令推进文官制度。一战影响了文官制度改革，促进文官考试制度的灵活化。二战期间随着国家事务的迅速扩张，文官考试制度更加重视考查实践能力。二战后，公务员规模急剧扩大和勃兴的科技革命，促进了 1969 年的富尔顿改革，力主打破通才的垄断，更加重视专业人员，在思想观念上为英国文官考试制度的发展指明了方向。
2、关键字英国；文官制度；考试制度；内在矛盾 1688 年光荣革命确立了资产阶级统治和资本主义民主政治。为了克服政治上“政党分赃制”带来的政治混乱和提高官员行政素质，保证政党轮流执政背景下行政工作连续性和稳定性，英国实行了文官制度，逐渐成为英国民主政治赖以存在和发展的基石。在文官制度中，考试制度又是文官制度的核心和支柱，英国文官制度的建立就是以考试制度的建立为开端的。1870 年，英国政府颁布枢密院令，规定“凡未经考试并持有合格证书的一律不得从事任何事务性官职” ，标志着以考试任职为核心的英国文官制度的正式确立。 本文主要追溯英国文官考试制度产生与演变并分析不同阶段的主要2内容，以展现英国文官考试
3、制度发展的基本脉络。 一、英国文官考试制度的产生与演变 英国文官考试制度始于东印度公司。1853 年，英国政府趁公司更换其统治印度的特许证之机，剥夺了公司的用人权，要求通过考选来任命驻印度的官员。以麦考莱为核心的委员会被派往印度调查公司人事制度，遂于 1854 年提出了一个建议公开竞争考试取仕的人事制度报告。与此同时，在英国本土，亚伯丁政府的财政大臣格莱斯顿也指示查理屈维廉和斯坦福诺斯科特查研究英国文官制度的状况，他们也于 1853 年底发表“关于建立英国常任文官制度的报告” 。这两个报告原则是一致的。 诺斯科特屈维廉报告力陈官吏制度的根本弊病，对文官的考试、提升、分级等提出了一整套建议。这个
4、报告针对以前官吏制度中贵族把持官员任命、买卖官职、任人唯亲的腐败混乱现象，要求确立公开竞争考试制度，择优录用文官。凡政府录用的文官（除常务次官等高级文官和最低级的抄写勤杂人员）都要通过考试。报告主张将文官分为高级和低级两大类。高级文官要求才能卓著，知识广博和工作经验丰富，这样的人应以牛津、剑桥等一流大学毕业生的水平为录取标准。低级人才则以一般的中等教育水平为据。但是，在考试上则主张建立一个统一的考试制度。此报告奠定了英国文官考试制度的基础。但是，报告于 1854 年2 月提交议会讨论时，由于保守贵族势力的反对，没获通过。然而，这个报告却引起了巨大的反响，社会各界都异常关注。 克里米亚战争为文官
5、制度的改革提供了一个契机。战争期间，英国政府的混乱状况暴露无遗，激起民众公愤，亚伯丁内阁由于抵制调查而3倒台。帕麦顿继任首相，为平息公众舆论 1855 年以枢密院令的形式颁布了文官制度改革的第一个正式法令“关于录用王国政府文官的枢密院令” 。法令决定任命三人文官委员会，负责“测验被推荐到王国政府文官低级职位上的年轻人的资格条件” ， “审查这些候选人的年龄、身体、品德是否合格。对考试审查合格者颁发合格证书，分配到用人部门” 。这个法令没有规定公开竞争考试，只要求在被荐举的候选人中进行及格考试（以后又发展到有限制的竞争考试） ，而且只限于充任低级职务的年轻人，考试的都是初等科目。这样的考试，与其
6、说是为了选拔优秀，不如说只是为了淘汰伪劣。其次，考试的标准由各部门负责人自行掌握，给营私舞弊留有余地。 1868 年，格莱斯顿内阁执政后，继续推行改革，力争实现公开竞争考试制度。1870 年 6 月 4 日，颁布了第二个枢密院令规定“一切文官职务的任命，都必须根据文官委员会委员们的规定，通过公开竞争考试。委员们在财政部的监督下，有权独立决定被录用文官必须具备的合格条件” 。但是，命令规定，外交部和内政部可以例外。某些高级文官的职位仍可不经过考试而由大臣直接任命。这个枢密院令为英国文官考试制度的贯彻和逐步扩展范围提供了法理依据，是英国文官考试制度正式建立的标志。这以后，考试制度的一些细节也不断改
7、革、补充和完善。 1875 年，莱昂波莱普为主席的委员会通过调查，提出报告，于1876 年 2 月 12 日以枢密院令的形式作出规定，将第二级别的文官细分成成年级和学童级，成年级按普通商业教育所要求的科目，通过竞争性考试从十七至二十岁的候选人中征募。1886 年，马修怀特里德利爵士4为首的委员会于 1890 年提出报告，将第一级划分为三级，均按大学毕业考试类似的科目通过竞争性考试从二十至二十四岁的人中征募。1906 年，财政部又在第二级和第一级中加了一个中间级。 一战又影响了文官制度改革，因为许多青年人参加了战争，过了考试年龄，如何补救？1918 年 1 月 2 日财政部任命的格莱斯顿委员会将
8、文官制等级结构分为五级：A、行政级，与大学程度相当；B、一等书记级，投考年龄 18 岁，与中学毕业程度相当；C、二等书记级，投考年龄 16 岁，与初中毕业程度相当；D、女书记员级，投考年龄 17-18 岁，考试程度与二等书记级相同；E、速记、打字级。1919 年，在考试中增加了口试。1920 年，五级又变四级：行政级、执行级、办事员级、以及书写助理级。1931 年，汤姆林委员会提出考试科目应加强口试比例，占总分数1/6，1937 年又提高到 3/10。 二战期间，由于国家事务的迅速扩张，在短时间内需要大量公务人员，发明了一种“品能考验法” ，包括操作、讨论、会议等多种方式，以考察应试者的见解和
9、态度，以及应付环境与解决问题的能力。这种方法在二战后很受重视。 二战后，工党、保守党相继执政，致力于扩大国家对经济和社会事务的干预程度，实行“国家资本主义”和“福利国家”政策，因而公务员数量比之于二战期间非减反增。公务员规模的扩大，导致了行政效率的下降，加之经济增长缓慢，民众不满情绪日甚一日。同时，由于第三次科技革命的发展，科技人员的作用日益增强，社会中的科技人员不断增多，他们对文官制度中歧视专才，片面倚重通才的局面日益不满，强5烈要求改革。在这种情况下，1969 年，富尔顿改革应运而出。改革力主打破通才的垄断局面，在考试制度上得到贯彻执行的是放宽了报考文官的年龄限制，鼓励专业人员报考高级文官
10、。富尔顿改革尽管没有取得预期的效果，但是，在观念、思想上，却具有前瞻性，为以后英国文官考试制度的发展指明了方向。 二、英国文官考试制度的主要内容 英国文官考试制度在一百多年的发展历程中，无论是适用范围，考试机关，还是考试的类型、具体内容及考试的程序都不断完善，趋于完备。 英国文官考试适用于“以公民身份为王国政府服务、未在政治部门、司法部门任职的工作人员；根据特殊规定提任某些其它职务的人员；以个人身份为王国政府服务，从王室的年俸中支薪的工作人员” 。1（p.85）即不包括大臣、首相、法官、军人以及国营企业、地方政府和国民卫生管理部门的职位。20 世纪之前，甚至还不包括内务人员及外交人员。 英国文
11、官考试由文官委员会主持。文官委员会自 1855 年成立之后，一直独立管理考试事务，虽然一度被并入文官事务部，但仍独立工作。文官委员会刚成立时有 3 名委员，后又扩大到 6 名。二战之前，每次考试均由文官委员会组织考选委员会负责考试事宜，委员会由文官委员会代表任主席，加上有关各部代表，职能有：审查考试，制定任用标准、考试规程，主持考试，评定成绩，公布任用、晋升消息。二战后，为纠正以前的临时机关责任不专、力量分散的缺陷，遂在文官委员会下设两常设机构，一是考选委员会，每组三人，一人为退休文官，一人为工商6界转入政府的文官，一人为大学教授转任的文官，负责主持合格考试和品能测试；二是决选委员会，由高级文
12、官，工商业界人士，公务员工会代表及大学教授四种名单分别选择组成，负责主持口试和面试，即终选考试。 文官考试的类型有公开竞争考试，有限竞争考试，及格考试等，有限竞争考试与及格考试用于部门内部的晋升，或特殊职类。以下将主要介绍公开竞争考试的主要内容。公开竞争考试一般经过考试公告、接授报名、组织考试、录用四个程序，但是考试内容和形式在不同时期变化较大，兹将其分成四个时期分别介绍。 （一）一战前，这个时期文官的分类尚未健全，文官考试制度则刚刚将诺斯科特-屈维廉报告全部实行。这个时期文官主要有二类级别，一类是“智力工作” ，其次是“机械工作” 。 “智力工作”人员录取考试科目都是笔试科目，有英语、历史、
13、文学、希腊语、拉丁语、法语、德语、意大利语、数学、自然科学（化学、地理、矿物学、植物学、动物学） 、伦理人文科学（伦理和政治哲学） 、考古、梵文、阿拉伯语。2（p.38）“机械工作”考试科目根据“文官制度委员会报告四十五”载“委员会文件”1901（18 卷 P73-74）有“缮写、算术、英文作文、摘要、簿记和速记、地理和英国史、拉丁文、法文、德文、初等数学（平面几何和代数）及化学和物理” 。1906 年又增加了一个中间级，考试科目和“智力工作”级差不多。 （二）二战前，这一时期文官职等已趋定型，所以文官考试也根据职等分成三类：行政级人员考试科目有：作文（100 分） 、英语（100 分） 、7
14、现代或基础经济（100 分） 、日用科学（100 分） 、辅助文学（100 分）口试（300 分）以上是必考科目；选考科目有历史、经济、政治、法律、哲学、数学、科学、文学、经典、梵语，每科 200 分，任选六门。3（p.79-80） 执行级人员考试科目：英文（200 分） 、数学（100 分） 、普通知识（100 分） ，以上是必考科目；选考科目有初等数学、高等数学、法文、德文、拉丁文、希腊文、历史、文学、地理、物理、化学、生物，每科200 分，任选六门。3（p.84-85） 文书级人员考试科目有：英文、数学、基础知识是必考科目；选试科目有法文、德文、历史、地理、经济任选一门。3（p.87）
15、（三）二战后，这一时期将二战中发明的“乡墅考试法” ，即品能测试法，应用到文官考试中，与笔试并行。具体考试内容是：行政级，要求大学毕业，年龄 22-24 周岁，首先进行笔试。笔试科目较之二战前有所增加，合格后进行下列形式的考试：1.检查个人记录：学历、经历、成绩、品行记录；3 个保证人的报告书；业余兴趣和学术兴趣的调查表；笔试试卷和阅卷人的评语。2.智力测验：测天赋，如正测验、测效率、文字流畅度；看图说话、时事、社会、历史、文学、音乐常识。成绩作为旁证。3.直觉测验，印证口试成绩。4.实际练习（个人活动、集体。5.个别测验：看档案材料，对相关问题提出解决方法并分析利弊得失，文书起草。6.口试。
16、7.互助评分。8.终选，分成七个等级：A 杰出，B 平均以上，C 可以接受，D 接近失败，E 未达可接受水平，F 远未达可接受水平，G 不予考虑。前七个环节由考选委员会主持，总分在二百分以上者参加决8选（终选） ，二百分以下但可能是发挥失常者也可参加终选。终选主要是口试，持续两个小时，分数占全部分数的 3/10。4（p.67-68）执行级要求 18-20 周岁，中等学校毕业；事务级要求 16-18 周岁，初级中等学校毕业；勤杂人员要小于 20 周岁，职业学校毕业。这三个等级的考试基本沿袭二战前的内容。5（p.44） （四）70 年代后，富尔顿改革某种程度上影响了考试的内容。具体内容有：行政学员
17、，报名资格为 20-28 周岁之间，获得荣誉生学位，考试包括三个项目：1.笔试一天半。2.口试两天。3.个别接见，即终选，考试方法和范围与前一时期基本一致。 执行级人员，17.5-27 周岁之间的大学或文法学校毕业生，须获得 A级证书。考试方式是由考选委员会通过“个别接见” ，择优录用，没有笔试，后来由于报名的人数太多，自 1976 年又举行合格考试，项目有论文写作、深奥文字的摘要与解释、时事回答、数学及智力测验，考察智力水平和相关能力。 事务级人员，要求 20 岁以下，通常录用退伍军人。这类人员的考试是文官委员会委托各部直接招考任职。书记官级采用十分钟回答十道题的方法，五分为及格分；助理书记
18、官级，二分为及格分。6（p.72） 纵观以上内容，我们不难发现英国文官考试制度的一些基本特征，诸如与时俱进性，坚持公平竞争和择优录用的原则， “通才”传统和“牛津”现象，以及资产阶级政治性和内在矛盾性等。 参考文献： 1英戴维威尔逊、约翰格林伍德，著.汪淑钧，译.英国行政9管理M.北京：商务印书馆，1991。 2Richard A.chapman. The Higher Civil Service in BritainM.伦敦：London：constable &company，1970. 3张金鉴.各国人事制度概要M.台北：三民书局，1981. 4龚祥瑞.文官制度M.北京：人民出版社，1985. 5任爽，石庆环.科举制度与公务员制度中西官僚政治比较研究M.北京：商务印书馆，2001. 6李盛平.各国公务员制度M.北京：光明日报出版社，1989. 作者简介：吴湖，男，中级教师，泰州市教坛新秀，靖江市教学能手，现任教于江苏省靖江高级中学，主要研究方向：新课程评价。
