1、1整体性治理视域下工会枢纽型社会组织建设策略研究摘 要：强调以信息技术为基础、以整合与协调为手段来克服新公共管理弊端的整体性治理理论，与工会枢纽型社会组织建设具有适配性。在整体性治理理论视域下，可以从内部推行项目化运作、外部倡导社会合作、向上建构新型合作关系、向下创新服务形式、动态上培育主动性价值五个维度来加强工会枢纽型社会组织建设。 关键词：社会整型；整体性治理；工会；枢纽型社会组织 中图分类号：D412 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）08-0014-04 当前我国企业组织形式、就业方式、利益关系和分配手段等都已经发生了深刻变化，经济结构多元化，劳动关系复杂化，就业
2、方式多样化，职工诉求差异化。尤其是作为产业工人新主体的农民工群体，数量逐渐增多，作用日益凸显，更让新时期的工会工作面临“跨部门、跨层级、跨区域”的棘手性问题和碎片化现象。借鉴整体性治理理论，加强工会枢纽型社会组织建设，可以使工会更好地在政治上发挥桥梁纽带作用，在业务上发挥聚合作用，在日常管理和服务中发挥平台作用。 一、工会枢纽型社会组织建设的社会动因 （一）外部环境驱动 1.社会转型促进。改革开放 30 多年来，西方现代性理念强烈冲击着当代中国社会。参照现代化模式改进社会体制的意识已经深入人心，改2革成为一种占有主流地位的意识形态，整个社会都陷入被迫或主动的变革激流当中。在社会转型背景下，所有
3、组织都具有改革的社会惯性，谋取一定的发展和变革成为一种社会意义上的常态。中国各级工会组织，尤其是高层工会组织虽然嵌入在政府部门这个相对理性、封闭的科层制组织当中，但身处社会变迁大环境之中，各级工会组织一直致力于围绕改革创新的主流趋势，谋求自身创新发展。 2.政府职能让渡。随着经济的转型发展，不同利益群体的社会矛盾增加，社会管理创新的需求也随之日益突出，倒逼我国政府控制社会的方式从直接向间接转变，即政府通过给予组合式团体（包括工会）一定的自主权，进行间接控制，尝试以松散的组合制度网络来覆盖范围广大的经济或非经济领域。1在这种国家与社会组合治理的政治生活形态下，传统的政府职能也逐渐转变，而这种转变
4、必然对工会组织提出新的要求，为工会组织变革提供了重要契机。工会枢纽型社会组织建设，正是要求工会利用自身优势来填补政府让渡出来的社会管理空间，依据自身在社会管理结构中的地位来发挥枢纽作用。 3.党的领导方式转变。习近平同志代表党中央在中国工会十五大祝词中，不但提出“各级党委和政府要切实加强和改善对工会工作的领导，支持工会依照法律和自己的章程开展工作，及时研究解决工会工作中的重大问题和实际困难” ，还强调“要把更多资源和手段赋予工会组织，把党政所需、职工所急、工会所能的事更多地交给工会组织去办，不断扩大工会组织的社会影响，为工会事业发展创造更好环境” 。党的十八大报告更是明确提出要支持工会、共青团
5、、妇联等人民团体充分发挥桥梁纽3带作用，更好反映群众呼声，维护群众合法权益。由此可以看出，党正在不断加强和改善对工会的领导，正在不断调整自身与群众团体的关系，这无疑为工会组织的创新发展提供了根本保证。所以，各级工会组织正在努力改进工作，不断加强思想建设、组织建设、作风建设、制度建设，扩大工会工作覆盖面，增强工会组织凝聚力，通过党建带动工建、工建服务党建，努力巩固党的执政地位、扩大党的群众基础。 （二）内部结构性矛盾 1.工作对象认可程度减弱。作为工会工作两大主要群体传统产业工人和新型产业工人，对工会的认可和认知都正在面临严峻挑战。对传统的产业工人来说，在国企改革过程中，很多工人利益受损，很大程
6、度上直接承担了改革的阵痛和牺牲。而一些工会组织在面对这些难题时的消极作为，导致很多传统产业工人对工会维权能力的认可度下降；对农民工群体这种新型产业工人来说，他们处在向工人身份转变的过程中，对工会还比较陌生，更因为自身的频繁流动性而难以对工会组织产生归属感。 2.工作内容供需差异明显。随着经济发展、人们收入水平的提高、文化娱乐活动社会化形式的增加，职工的权利意识正在迅速觉醒和增强，利益诉求体现出高层次和多元化的趋势。然而，当前一些工会更多时候还是发挥传统的提供福利性服务的职能，服务项目主要包括惠及全体会员的服务、针对特定群体的服务、救助特殊风险、开展文娱体育活动等，这些服务项目对会员的吸引力和动
7、员能力正在下降。 显然，这种内在结构性矛盾促使各级工会组织认识到增强自身凝聚4力的重要性，当前各级工会正在努力按照党的十八大提出的“密切党和人民群众血肉联系”的要求，努力及时反映群众诉求，做到上传下达、下情上达。工会枢纽型社会组织建设以及其他相关活动的展开，直接动因也正来源于这种内在的结构性矛盾。 二、工会枢纽型社会组织建设与整体性治理的理论融合 （一）工会枢纽型社会组织的联合性 枢纽型社会组织是由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。2从各地的实践来看，
8、目前枢纽型社会组织大体分为三种类型：一是人民团体，如工会、妇联、共青团、残联；二是行业性协会或联合会；三是综合性社会组织联合会或社区组织服务中心。他们在管理方面的共同点是具有较高的综合性，是对多个单一组织的支持性管理或服务。有学者认为，枢纽型社会组织的枢纽型作用主要体现在六个方面：宗旨和理念的枢纽功能、提供公益服务形成公信力枢纽、发动和指导其他组织形成执行力枢纽、通过动员及整合社会组织和公众参与服务项目形成项目枢纽、发掘整合组织内外部资源形成资源枢纽、成为立体多维多层网络的网结形成网络枢纽。3 所以，工会枢纽型社会组织的建设，就是要突出体现枢纽型社会组织的联合性特征，把工会组织建设成为一个网络
9、平台，一个支持性的机构。即要让工会组织在以后的发展过程中不断培育和联合一些社会组织，为那些在为职工服务方面有同类愿景的不同规模的组织提供一个交流平5台，让工会成为同类社会组织网络的关键节点，整合、协调各种大小不同的社会组织，共同服务职工、服务社会，共同满足职工多样化和差异化需求，获得共同生存与发展的机会。 （二）整体性治理理论的整合性 20 世纪 90 年代中后期以来，整体性治理成为欧美国家新的改革趋势。这一理论的产生主要有两个背景：一是新公共管理时期个体主义思维方式的滥觞及其在实践层面留下的治理的碎片化，产生的诸如转嫁、项目和目标冲突、重复浪费、缺乏沟通和各自为政、服务质量差等问题，直接刺激
10、了整体性治理的兴起。二是数字时代的来临，使信息技术成了当代公共服务系统变革的中心，其在公共行政变革中的重要作用以及在公共管理中的核心位置为整体性治理理论的产生和发展提供了坚实的技术基础。 整体性治理着眼于公共部门的整体性运作，强调管理“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”4整体性治理理论主张面对多元与复杂的组织关系，人力、资源与政策目标的整合是核心问题。协调是整合工作的第一步，而协调是个复杂的问题，与协调相关的概念，包括碎片化与棘手问题， “碎片化-棘手问题-协调”这三个概念是认识整体性治理的重要基础。5碎片化具体是指，公共组织内部各部门虽然具有共同或相近目标，却缺乏相互沟通与合作
11、的管道，致使各部门相互冲突，为巩固各自势力范围，在相互合作时，他们会保留实力或牺牲群体的利益。6棘手问题指出政策问题的复杂交错性，协调是在面对棘手问题时，采取相关措施让各组织和谐相处，整合则是在组织间的和谐关系6中，让彼此政策目标与手段能相互协调与强化。 整体性治理所强调的整合，主要包含三种取向：第一，层级的整合。可以分为全球、大洲、国家、地区与地方五个不同的层级，如全球与国家层级的整合、中央与地方机关的整合、全球层级内环保与信息保护组织的整合，它们之间可以通过信息技术的协助来实现跨领域研究议题的整合。第二，功能的整合。可以是公共组织内部各功能性部室之间的整合，也可以是不同功能性公共组织之间的
12、整合。第三，公私部门的整合。公共部门采取委托外部经营、民营化、行政法人化等做法，与非营利组织和私人组织等社会组织接轨，促进公私合作伙伴产生合作的关系。7212 （三）工会枢纽型社会组织建设与整体性治理理论的适配性分析 整体性治理理论解决的主要症结问题是单一部门难以解决的“跨部门、跨层级、跨区域”棘手性问题以及缺乏协调而导致的碎片化现象，强调必须跨越功能过？区分及部门本位问题，通过合作，让机关间的目标及资源充分整合。而对我国工会组织来说，非单一利益驱动和边界模糊化决定了其具备嵌入型团队的特性，需要跨领域的协调劳动关系，核心任务是与政府、企业和员工等利益相关者展开跨界行为以促进工会跨界职能履行并实
13、现劳资双方共赢。8当前，由于不同地域、不同行业的农民工群体逐渐占据产业工人的主体地位，工会的跨界工作问题更加突出，工会工作中“跨部门、跨层级、跨区域”的棘手性问题比较严重。同时，由于工会的跨界运行、工会工作对象的复杂化和多样化，更主要的是工会组织属于体制内的人民团体，与其他社会组织相比，带有浓重7的行政色彩，在层级、功能、公私伙伴等不同层面都存在不同程度的碎片化现象。所以，工会枢纽型社会组织建设，就是要求工会实现工作内容上由碎片化向项目化转变，工作理念上由传统的行政主导向市场和行政方式并重转变，工作方法上由工会“单枪匹马”向整合资源、各方联动配合转变。由此看来，以整合和协调为主要特征的整体性治
14、理理论，与工会枢纽型社会组织建设具有较强的适配性，而整体性治理理论的制度化策略，可以提供工会枢纽型社会组织建设理论和实践契合的有效路径。 三、工会枢纽型社会组织建设的整体性治理策略 佩里希克斯认为，整合就是要克服碎片化问题，它不是一种新的技巧，而是一种政策性的工作，9这种制度性策略可以从“内、外、上、下”四个维度进行：“内”指的是采取新的组织结构形式而实现组织内部的合作， “外”指的是跨组织部门工作而形成的新工作方式， “上”指的是通过组织目标自上而下设定而构建新的责任和激励机制， “下”指的是构建新的服务供给流程。10也有学者提出可以运用资讯科技形成的网络治理模式、整合型政府组织和主动型文官
15、体系来构建整体性治理的具体策略。1175 本文认为，工会枢纽型社会组织建设可以从“内、外、上、下”四个静态维度和一个动态维度，将工会建设成为一个上下协调、内外兼顾、服务有力的枢纽型社会组织。 （一）推行项目化运作，实现内部“联合” 工会组织也有以有利于效率和专业化的劳动分工作为组织设计的原则与基础，但是当前工会组织中分（工）而不明（确） 、分（工）而不合8（作）等治理问题的存在却使分工机制走入困境，使工会工作陷入了碎片化、分散化的困境。所以，整体性治理解决的关键问题是碎片化，即整体性治理对立面是破碎化，而不是专业化。732、221 工会枢纽型社会组织建设，可以采取项目化的运作方式，通过项目运作
16、创新组织价值观念、信息管理、人员培训等途径构建一种新的组织结构形式，解决工会工作中的碎片化问题，在组织内部实现“联合” 。 具体来说，可以对工会年度各项重点工作进行立项分解，将重点工作细化为项目内容、工作标准、完成时限、责任部门等，建立项目化管理长效机制。第一，在项目方案生成过程中，突出工会工作项目的三个重点明确，即明确目标任务、明确责任部室和责任人、明确完成时限。第二，在项目确认后，由牵头部室具体组织实施，可以让部室上级总工会成立督查组，定期或不定期开展项目落实情况的跟踪检查，掌握项目进展落实情况，及时向有关部室及责任人提出批评意见，及时研究落实改进措施，确保项目按计划有序推进。第三，项目完
17、成后，采取考核验收的方法评定项目绩效，并将项目绩效纳入总工会季度考核、年终部室考核、年终干部考核的内容之一，同时也可以作为工会干部聘用的重要依据。 （二）加强组织合作，实现外部联合 整体性治理所追求的公私伙伴整合，就是要求公共部门与志愿组织或私人公司等组织之间进行公私部门的社会合作，并且认为整合的程度越高，凝聚力就越大。整体性治理制度化策略的“外”指的是组织之间的合作，通过分享领导权、融合性结构、联合团队等途径构建一种跨组9织的工作方式，实现与其他社会组织的“联合” 。在现实社会条件下，工会枢纽型社会组织的建设既不能单单依靠政府部门，也不可能成立新的工会联合部门；既不能依靠现有单一的工会组织，
18、也不能依靠单一的市场或社会主体。这就要求工会围绕工作目标，努力与社会组织实现跨部门合作。 随着当前社会组织改革方案的出台，社会组织的成立门槛将大大降低，势必有很多的社会组织涌现，这些组织大部分都游离在工会组织的视线之外。创立枢纽型工会组织枢纽型工作体系，要求工会着力加强与社会服务类社会组织、文化培训类社会组织、工商经济类社会组织等组织的联系与合作，把这些组织纳入到工会组织的工作体系里面，通过自己的实际行动去赢得更多社会组织和公众的认可。一要注意工会工作对象的变化。原来工会工作的主要对象是职工，现在就要加上同类型的社会组织，即需要联合、引导同样为职工提供服务的各类型的社会组织，共同为职工服务。二
19、是要注意工作方式也要相应转变。工会组织需要顺应时代要求，适应社会变化，改变惯用的类行政组织的行政式动员方式，变传统的开会、发文件工作方法为学习社会组织的网络动员和有机整合方式，创造科学有效的工作方法，建构与其他社会组织平等的合作关系。 （三）构筑协商关系，实现向上联合 有学者通过分析整体性治理的政治与行政领导的构成性质，提出“整体政府”治理结构表现为等级式与协商式两种表现形式，又称为“联合岬（Joined-up-ness） ”。12显然，适应全球化、信息化和网络化的发展趋势，组织结构也要进行扁平化变革，部门间的关系正更多地10由等级式向协商式转变。所以，整体性治理制度化策略的“上”指的是对上级
20、的承担责任以及组织目标的自上而下设定，通过目标分享、公共服务协议等途径来形成一种新的责任和激励机制，实现与上级部门的“联合” 。 工会枢纽型社会组织建设，就需要各级工会组织与上级工会及行政组织之间构建一种“协商”关系，通过创新各种点对点、相互吸引、形式多样、形式松散协商模式，使双方的信息交流更加稳定，利益诉求更加一致、合作形式更加紧密、协作平台更加具体。这样交织横向的协商行动线，就会逐渐打破传统的纵向的权力线，使工会组织的“协商式”与“等级式”能够有效叠加，实现工会组织的网络组织节点的枢纽作用。（四）创新服务形式，实现向下联合 整体性治理制度化策略中的向“下”整合，具体指的通过联合磋商、顾客参与、共享顾客关注点敏锐地发现公众偏好和社会问题并能迅速作出回应，这是以顾客需求为服务宗旨的一种新公共服务的供给方式。 工会枢纽型社会组织建设，枢纽作用的发挥需要改被动服务为主动服务，针对职工诉求具有多样性、重复性、阶段性、差异性等特点，不但要继续利用传统的自上而下的“领导联系群众通道” ，让工会干部把工作重心下移，把着力点放在基层一线，密切同群众的联系，了解民情，体察民意。同时，更要借助信息技术，建立自下而上的“职工意愿反映通道” 。尤其是在个人话语权将大大提高的 Web 2.0 革新时代，人们将不再单单通过浏览器获取信息，将从被动地接收互联网信息向主动创造互
