1、1“国家工作人员”的立法沿革摘要国家工作人员在我国刑法上有着重要的地位和意义，这一概念的内涵和外延是认定国家工作人员犯罪的关键所在。从我国立法的历史沿革来看，对于国家工作人员的具体范围和认定原则都几经变迁，意欲把握国家工作人员的内涵和准确界定其外延，有必要先理顺我国有关国家工作人员的立法沿革。 关键词国家工作人员；立法沿革；阶段 以刑法典的颁布实施和修改为界线，可以把有关的立法和立法解释分成三个阶段来考察。 一、1979 年刑法实施前的“国家工作人员” 此阶段只有一个惩治贪污条例 。该条例第 2 条规定：“一切国家机关、企业、学校及其附属机构的工作人员，凡侵吞、盗窃、骗取、套取国家财物、勒索他
2、人财物，收受贿赂以及其他假公济私违法取利之行为，均属贪污罪。 ”第 8 条规定：“非国家工作人员侵吞、盗窃、骗取或套取国家财物者”第 15 条规定：“社会团体工作人员犯贪污罪者，适用本条例的规定。 ”第 16 条规定：“现役革命军人犯贪污罪者，适用本条例的规定。 ” 可以说，这是新中国刑事立法中最早的关于国家工作人员这一概念的规定。虽然惩治贪污条例第一次以单行刑法的形式提出了国家工作人员的概念，但是并没有明确给国家工作人员下定义，既没有指出国2家工作人员的内涵，也没有确定其范围，根据上述几个条款来理解，应该不仅包括国家机关、企业、学校及其附属机构工作人员，还包括社会团体工作人员、现役革命军人。
3、由于立法经验的缺乏和历史条件的限制，该条例的立法技术尚未成熟。而此之后直到 1979 年，没有任何新的刑事立法出台。 二、1979 年刑法至 1997 年刑法修改前的“国家工作人员” 1979 年 7 月 1 日通过、1980 年 1 月 1 日起实施的刑法 ，首次明确地规定了国家工作人员的概念，第 83 条规定“本法所说的国家工作人员是指一切国家机关、企业、事业单位和其他依照法律从事公务的人员” 。显然，1979 年刑法对国家工作人员的规定已经趋向成熟，无论是内涵还是外延都比惩治贪污条例趋于科学和合理，表现为：一是采用了直接定义的方法，直接明了地指出了国家工作人员的概念；二是确立了“从事公务
4、”的概念，从本质上指出了国家工作人员的特征，切中要点；三是增加了兜底规定“其他依照法律从事公务的人员” ，在外延上更加科学，弥补了“一切国家机关、企业、事业单位”列举式规定的局限，为全面认定国家工作人员提供依据，这一立法模式对后来的立法和司法解释影响深远；四是根据实际情况调整修改国家工作人员的外延，如把惩治贪污条例的“学校”改为“事业单位” ，与时俱进。总之，从特定的历史条件看，1979 年刑法对国家工作人员的规定，无论是立法技术还是内涵外延的界定都是较为先进和科学的。 立法始终有滞后。1979 年刑法没有区分企业、事业单位的所有制性质，无论是全民所有制还是集体所有制中从事公务的人员都包括在3
5、国家工作人员当中，但随着 1980 年代初我国改革开放和市场经济体制的建立，多种所有制并存，因此不加区别将一切企业、事业单位中的工作人员视为国家工作人员是不恰当的。1982 年 3 月 8 日通过的关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定对此有所回应，该决定第一条中规定“本决定所称国家工作人员，包括在国家各级权力机关、各级行政机关、各级司法机关、军队、国营企业、国家事业机构中工作的人员，以及其他各种依照法律从事公务的人员。 ”该决定的进步之处是较科学地规定了国家工作人员的外延：一是明确“一切国家机关”的具体范围；二是将“企业、事业单位”限制在“国营企业、国有事业机构” ，排除了其他性质的企业、事业单位
6、。但是其退步之处是把“从事公务的人员”又改为“工作的人员” ，导致容易把机关、企业、事业单位中从事劳务或服务工作的人员也纳入国家工作人员的范围，造成扩大化。 1988 年 1 月 21 日通过了关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定 （以下简称补充规定 ） ， 补充规定没有对国家工作人员作出解释性规定，但明确规定贪污罪、挪用公款罪的犯罪主体是“国家工作人员、集体经济组织工作人员或者其他经手、管理公共财物的人员” ，受贿罪的犯罪主体是“国家工作人员、集体经济组织工作人员或者其他从事公务的人员” ，巨额财产来源不明罪和隐瞒境外存款罪的犯罪主体只是“国家工作人员” 。可见补充规定把集体经济组织工作人员、其他
7、经手、管理公共财物的人员和其他从事公务的人员这三类人员排除在国家工作人员之外，有学者认为“这有助于从反面界定国家工作人员与非国家工作人员之间的界限” ，但笔者认为恰恰相反，这一规定虽然对职务犯罪主体的界定是一4重大变革，但把国家工作人员与其他从事公务的人员并列是不恰当的，因为 1979 年刑法明确规定其他依照法律从事公务的人员就是国家工作人员之一种。 1995 年 2 月 28 日通过了关于惩治违反公司法的犯罪的规定 ，该规定第 12 条规定：“国家工作人员犯本决定第九条、第十条、第十一条规定之罪的，依照关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定的规定处罚。 ”该条的目的是区分公司、企业内部的国家工作人员
8、和非国家工作人员，对于同样的行为因不同的身份而定性为不同的罪名，可惜的是这种明显的“身份论”未能很好地确定国家工作人员，由于身份导致定罪量刑的差别很大，由此引起的争议更大，尤其是实务界，由于打击的需要侦查机关倾向于多往国家工作人员靠，辩护方强调往非国家工作人员靠，这种争论直到现在也没有太大的改观，因为“身份”的意义太重要。 三、1997 年新刑法实施后的“国家工作人员” 1997 年刑法修改了 1979 年刑法关于国家工作人员的规定，与 1979 年刑法相比较，其进步之处有：一是强调了“从事公务” ，在本质上极其明确确定，这一点是有关国家工作人员最关键的规定，意义很重大；二是排除非国有单位的人
9、员，除非受国有单位委派；三是对国家工作人员进行了两分法：国家工作人员（即国家机关中从事公务的人员）和准国家工作人员（即以国家工作人员论的人员） 。但是第三点也是其不足之处，说明了还是没有完全确定国家工作人员的概念， “以论”的表达说明了其本来不应是而只是看作是的意思，另外其他依照法律从事公务的人员的范围也有待明确。这也导致了此后的理论界和实务5界还是纷争不止。 2000 年 4 月 29 日通过的关于第九十三条第二款的解释对村民委员会等村基层组织人员在从事哪些工作时属于刑法第 93 条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”作出了解释，并非对“其他依照法律从事公务的人员”进行全面的解释，从这
10、一角度看，该解释的名称都是不合理的，不能说是对第 93 条第二款进行的解释，而是用第 93 条第二款来解释了村基层组织人员，即明确在何情况下村基层组织人员属于“其他依照法律从事公务的人员” 。尽管不能解决其他依照法律从事公务的人员认定问题，但对于村基层组织人员何时以国家工作人员论这一问题还是解决的比较好的，可惜的是该解释没有把城镇居民委员会等基层组织人员纳入一并解释，即对性质类似的主体没有统一解释。 2002 年 12 月 28 日通过的关于第九章渎职罪主体适用问题的解释 ，规定：“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中
11、从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。 ”该解释的不合理性有学者给予详细的分析，认为无扩大解释的必要，有“大而不当”之嫌。笔者也认为该解释值得商榷，并且更想说明的是这表明了两个不妥之处：一是立法机关不单对国家工作人员的界定是不明确的，对国家机关工作人员的界定也是模糊的；二是立法机关没有注意法律概念的本质性和明确性，更多地从需要出发进行解释，会引起一定的混乱，扩大了国家机关工作人6员的范围就会模糊了其的本质，应在今后的立法中加以完善。 参考文献 1何泽宏.刑法中的国家工作人员之立法与司法解释评析J.现代法学，2003-2 第 25 卷第 1 期，第 96 页. 2何泽宏.刑法中的国家工作人员之立法与司法解释评析J.现代法学，2003-2 第 25 卷第 1 期，第 97 页.
