1、1政府信任的实质及其民主生成机制摘 要：在政治系统中，信任自身并不能自动成为社会善德，有时反倒可能被利用，成为一种权力控制的手段。因此，政府信任必须是理性的有限信任，是一种有节制的信任。民主行政既强调政府与公民进行合作互动，培育和积累社会资本，又保留一定程度对政府的理性不信任，加强对政府的监督和制约，为建构和谐的政府信任提供了多元化的生成机制。 关键词：政府信任；有限信任；民主行政；生成机制 中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）03-0054-05 一、政府信任是理性的有限信任 近几年信任问题的学术研究越来越深入， “不信任”的作用和价值也越来越受到学
2、者们的关注，已经在理论和实证方面有了一定的研究成果。学者们突破传统的单因素观，提出了信任不信任的相互独立的双因素观，1即信任和不信任是一对并行不悖的“奇怪组合” ，人们在合作和信任的同时，还需要保留对交往对象的一定程度的不信任。信任并不代表着就可以放弃谨慎、安全保护和监督。如果没有“不信任”这种独特的否定思维方式，那么， “信任”就可能是迷信、盲信。盲目信任更多的是减少而不是增加人们的信任。事实证明，人们总是在盲目信任中经受欺骗和失望。极端的情况下，盲目信任可能获得一时的心理安慰和利2益回报，但由于没有预防的心理准备，最终可能导致信任的彻底崩溃。事实上，信任和不信任虽然互相独立、相互排斥，同时
3、，二者又相互依存、互为补充。理性的信任应当是一种有限信任，是信任与不信任相互渗透、相互转化过程中形成的“此消彼长”的动态平衡。 政府信任作为社会信任中的一个重要方面，是政府在社会中获得广泛信任氛围的反映，是一般的社会信任被转换成与政治有关的信任。118 在政治系统中，信任自身并不能自动成为社会善德，有时反倒可能被利用，成为一种权力控制和欺骗的手段。正如康德所指出的，理智应当是人的本性，只是因为封建精神管制的原因使人们既懒惰又没有勇气运用自己的理智。在古代专制政府统治下，统治者通过神的信仰和意识形态的蛊惑，蒙蔽民众，公众理性萎缩而失去自我判断，完全地、无条件地、几乎盲目地信任和支持统治者和统治系
4、统。中世纪的欧洲，人们生活在宗教神学统驭的蒙昧主义的黑暗之中，封建专制制度推行轻视人、蔑视人的非人政治。人们怀着原罪的信仰来到世上，作为宗教神权的婢女和附庸，只能寄希望于上帝的恩惠和解脱，必须信任上帝。世袭王权则采取高度个人化的家长式控制，民众对王权的心理结构就如信任自己的父亲一样，是先验的、无条件的和不容置疑的。任何试图估计或评价统治者是非功过的言行都是不适当的，更不用说任何批评和不信任。在这种专制思想的指导下，统治者通过信仰灌输、信息封闭以及严格的政治控制、严酷的刑法惩罚等方式直接企图制度化信任，使民众完全信赖于己，成为绝对忠诚的顺民、愚民。信任制度化的独裁政治产生的悖论导致普遍流行的不信
5、任。1196-199 纯粹强制的权力或信仰蒙骗虽然足3以使独裁政治作为高压政府维持其统治，然而自发信任的衰竭无以使其获得民众自愿的、持久的支持，政治生活中宿命论、犬儒主义和腐败盛行，整个社会处于原子化的一盘散沙状态。原子化的社会结构致使国家脱离社会的制约，统治者无限扩张国家权力，任意伤害社会利益和公众权利，随之而来陷入恶性循环的境地，不可避免地遭致经济衰退、民不聊生等自然力的惩罚和民众的暴力反抗。 在近代工业革命的基础上，新兴资产阶级和知识分子掀起了发掘和张扬人类理性，开拓人类精神家园的思想启蒙运动。人们摆脱所谓神的意志束缚，运用自己的认识能力来把握和处理周围的生活环境，并坚信每个人都能够通过
6、自己的思想和实践活动改造现实，使之逐渐趋向于合理化。理性的不断发展在很大程度上得益于怀疑主义的触发。 “怀疑”介于信任和不信任之间，保持一种悬而未决的中立情形，既可能是信任破坏的前奏，也可能是不信任结束的预兆。自近代自由主义政治哲学以来，政治怀疑作为一种潜在的前提隐含于民主政治制度的设计之中，始终坚持“人是邪恶的，是不可相信的”传统，对于具有自利性的“经济人”能够实施善政表示怀疑，认为掌握权力的人，归根结底无法摆脱人性内在的局限，必然会利用手中的权力追求自身的利益，滥用权力。公共权力能够控制社会资源和分配社会价值的特性对掌权者具有强烈的诱惑，使人固有的人性缺陷成倍地放大，将人类邪恶的欲望、野心
7、最大限度地释放出来。因此，为了确保公共利益不被侵犯，公众应当理性地对待公共权力及其掌权者，必须对政府及其行政人员始终保持清醒的戒备意识，给予其有限的信任。 4理性的有限信任，是一种有节制的信任。在这里，信任应当居于主导地位，而不信任作为潜在的制衡和矫正机制，只是一种节制的工具，更多的情况下是一种辅助手段，扮演监督制衡的角色。尽管在实践中，不信任可能是无奈之举，但在心理上，不信任并非消极，它更为决断的简化功能使其甚至能够促进信任。一个颇具吊诡性的问题是，对政府理性化的信任恰恰源自于公民对政府的不信任心理。在一定意义上，政府信任的强度来自于公众能够在多大程度上控制和制约政府的自信心。在公共领域，只
8、有对公共权力被滥用的可能性始终保持深切的戒备心理，进而对被授权政府保持高度审慎的态度，并以道德化的宪政体制和缜密的法律体系严格地限制公共权力运作的边界和方式，将政府从肆意妄为和令人生畏的“利维坦”改造成为一个权力有限、运作规范的“守夜人” ，从而实现政府行为的某种意义上的可控性时，公众才能真正建立起对政府理性化的信任。3卢曼认为，对整体系统的信任，决定性地取决于在关键时刻被削弱的信任，极大地依赖于信任在关键点上被剪除，以不信任代替。而且，也只有在被信任的系统中，不信任才能制度化并受到制约，使之不会成为个人行为，产生不信任的回应，从而使信任关系得到保护而不会扩展为冲突。3在有限的政府信任文化中，
9、公民拥有稳定的政治素质和独立、自由的主体意识，充分合理的信任是其主导心理和首要标志。因此，当发生突发事件或者个别政府官员的腐败被曝光时，公众会保持冷静的情绪和较高的忍耐度，有效地降低盲目的恐惧和非理性的从众反应，从而可以为政府从容地处理危机事件赢得时间。而且，由于不信任作为对自发信任的远距离保护网络存在，只是保持在“潜在的5规范的制度化水平” ，处于警觉性的阴影中，因而该机制不会占据上风，不会演化为政治秩序的破坏力量，只是推动政府信任良性循环的保障。 服务承诺以公民的广泛介入和监督为实现目标的主要手段，是政府部门自我设立义务、自加压力的举措。政府在向公众宣布服务承诺标准和方式的同时，必须公开表
10、示不能兑现承诺的责任保证，规定违诺责任和公民对违诺责任的追究机制。通过这些机制，公民可以很方便地对政府的服务行为进行监督，在政府没有履行承诺时，也可以很方便地启动责任追究程序。实践证明，政府服务承诺能否取得良好的成效，关键在于公民是否享有对政府承诺的真正监督权。诚然，作为竞争不充分的一种补充，服务承诺无法改变政府部门的垄断性质，无法改变政府行政工作人员的官方身份，也无法改变政府服务特殊性质所带来的顾客（公众）和服务提供者之间的地位不平等。但通过规定承诺目标、标准和责任追究机制，可为服务对象提供审视政府服务的机会，有助于强化政府行政人员的服务意识，促动政府积极兑现承诺，从而使政府和公众在协作的过
11、程中不断积累信任资本。政府对社会做出服务承诺时，必须注意务实和可行性分析。政府必须尽量避免做出无法实现的承诺，而应当从实际情况出发，估计可实现的程度，尽量考虑所有可能出现的变数和状况。承诺的事项应当符合社会公众的根本利益，经过努力能实现，而不是好大喜功的空想，也不是只求政绩不顾社会需求和成本的做秀。否则，政府的信用会受到削弱，在公众中会形成“难以信任”的形象。政府表达承诺后要积极采取措施认真组织实施，实施过程中遇到新情况和困难，也应该尽量勉力实践承诺。如果确实遇见无法掌控的意外事件无法实现承6诺目标，也应当及时、真实地向公众通报情况，以便在得到公众谅解的前提下收回承诺。 3.行政沟通：利益表达
12、的疏导机制。行政沟通是公共行政研究的一个传统问题，它所研究的对象主要是政府行政系统内外信息的交流与传递。在合作治理过程中，与传统意义不同，其应当是一种政府与公众之间平等的“交互式沟通” ，即“政府与公众基于共同的需要，在一定的规范和条件之下，通过直接或间接的途径，所进行的交互性的信息沟通和共享的过程” 。8政府要使自身与公民的联系由单纯的信息公开转变为信息的双向流动与沟通，就要让公民积极参与进来，把政府和公民、国家与社会有机地整合为和谐的整体。行政沟通就是指政府通过协商、对话方式与公众之间进行的互动式交流，表现为承载各自利益表达的信息交换，促进双方之间的了解、理解乃至信任。 保证行政沟通顺畅，
13、需要基于双方共同的良好意愿和平等的对话地位，依赖于政府和公众共同努力。从政府的角度来看，行政沟通是政府民主职能的重要体现，应当不断拓宽政府与公众的联系渠道，建立完善社会协商对话制度、决策听证制度、投诉举报制度、社会舆论监督制度和民意调查制度，了解不同利益群体的需求和要求，协调社会关系，化解社会矛盾，促进社会和谐。影响行政沟通发挥作用，存在三方面问题：一是政府体系是否为各种不同的利益表达提供通道；二是政府是否能够化解利益要求对政府体系所产生的压力；三是政府是否能将不同的利益要求加以聚合，并合法化为政策，为不同的利益阶层所接受。9从公民的角度来看，行政沟通能够尊重公民的政治人格，引导公民以理性合法
14、7的形式表达利益诉求，维护公民自由表达自己正当利益要求的行为和权利。言论自由和出版自由是宪法所赋予公民的最基本的政治权利，是公民表达权的具体体现。它使媒体、公众和利益集团得以评价、批判甚至影响政府的运作，是利益协调的首要一环，为营造公众与政府之间的良性互动提供可能。公民拥有言论自由才可能通过合法的途径表达对政府的想法和不满，使政府能够听到真实的民声，了解真正的民意，从而做出切实符合民意的决策，赢得公众的信任。而公众通过自由的言论，品评政府某个政策或发表对某些政府官员的不满，语言的宣泄将真实的心声传达给政府的同时，公众的不良情绪得到一定释放和排解，从而可以减少感情的积怨，减缓公众与政府的冲突。在
15、社会公众民主参与的过程中，交互式沟通使得个人的意愿得以表达，参与公共事务管理的心理要求获得满足，从而避免了采取激进的方式表达自己对政府或社会的不满情绪。从一定意义上说，它为政府打开了广泛了解社情民意，深入体恤民情的源泉，为社会和公众提供了宣泄不满的渠道。 “为水者决之使导，为民者宣之使言” ，从而使民主成为社会动荡的减震器，在保证社会稳定的环境下，国家走向繁荣富强。 4.民主监督：风险减低的压力机制。民主机制的一个关键因素是参与之后对政府的影响力有多大。由于政府是最终的资源与公共利益及价值的分配者，所以，参与并不一定就能对公共问题的解决产生实际效用，也不意味着政府必然会采取积极的措施对公众给予
16、回应。政府会不会真正重视公众的参与意见，能不能将公众的质询、批评和建议落实为政策和行动，还需要公众的事后监督。盖伊?彼得斯认为， “公众的有限参与8不能算是一种民主进程，而只能算是一种特殊的利益，事实上，以顾客为导向的治理方法可能会转变成如何管理民主体制的概念。其结果将是主顾关系的复活因此，当代流行的参与式民主的诸多定义来讲，应包括一般大众可以通过政治监督或行政监控来审查政府决策的内容。 ”10因此，必须把参与不仅作为表达意愿的一种方式，更重要的是要把参与变成监督政府决策和监控政府行为的一种重要手段，从而才能切实加大对政府的压力，促使政府必须保证参与的质量，减少政府信任风险的发生。 对于“监督
17、”和“信任”的关系，通常的看法为，二者是相互矛盾、相互对立的概念，即要监督，就意味着不信任；既然信任就不必监督，有道是“用人不疑，疑人不用” 。然而，信任风险的不可根本祛除，则表明信任与监督这两者之间的关系并不矛盾。信任是相对的，绝对的信任是不存在的，没有监督的信任，最后必致丧失信任。信任和监督两者最优化的组合在不同情况下会有不同的表现，应该根据不同形势和事件性质协调变化。这不仅是个理论问题，也是一个实践问题。列宁曾经说过，“要信任，但也要监督。 ”这是对信任和监督关系的实践要求，目的是为了得到不需要完全放弃监督的信任。这种看法不是把监督和信任对立起来，而是坚持一种“既此亦彼”的思想，采取更温
18、和的方式，将事务分为两个方面，一方面通过监督加以保证，另一方面通过信任进行合作，这样就能同时做到信任并保持清醒态度。11 腐败行为的危害性是人所共知的，是破坏政府信任关系的最直接、最主要的“杀手” 。英国学者阿克顿曾说过一句名言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对腐9败。 ”以权谋私、权钱交易等形形色色的腐败现象异常普遍，其产生的主要原因就在于权力失去制约，使得公共权力被乱用和滥用。民主政府一个重要的假设前提在于权力是可以腐化的，因此首先要解决对行政权的有效制约问题，即防止政府及其行政人员由社会公仆变为社会主人。 “权力失去监督必然导致腐败，事实上，对权力行使过度信任也会滋生腐败。特别是过度信
19、任和虚监、弱监结合在一起，腐败的速度和危害程度肯定会超速发展。不言监督的信任是轻信，放弃监督的信任是纵容。这种信任不但起不到支持、保障监督对象依法履行职责的作用，相反会使被监督者在获取过度的信任中张扬欲望，铤而走险。 ”12公众和政府之间固然需要信任，然而这种信任离不开监督的保障。监督是信任的条件和产生的基础，是信任发挥作用的前提。监督机制的有效运作可以补充信任的不完全部分，在一定程度上降低政府信任的风险。一般意义上讲，监督机制的效用同信任程度成正比例。由于每一种信任都包含了对监督约束机制本身的信任成分，信任水平的变化事实上也反映了信任约束机制的效用程度。监督约束的力度越强，公众的心理安全感就
20、越强，对政府信任的确信程度就越高。 5.行政问责：政府失信的修复机制。一般而言，政府信任关系的修复是指恢复遭到破坏的政府信任关系。修复信任是一个双边过程，尽管事实上往往只有一方破坏了信任，破坏方和受害方都需要做大量的工作，单方的努力是不能够代替另一方的。政府信任关系的修复需要公众和政府双方的共同努力：一方面作为信任关系的破坏方，政府更应该采取主动，要承认信任关系遭到破坏的事实，积极查找破坏信任关系的因素；10分析信任关系遭到破坏的原因，追查责任人，并追究其责任；充分了解公众在感知和情感方面受到的伤害，并明确如何进行修复；最关键的是，政府在修复信任关系的整个过程中要勇于承担责任。另一方面，作为政
21、府信任关系的受害方，公众对信任关系的修复也能起到一定的作用。开始，公众可能会拒绝接受政府方面的道歉。如果政府明确表示对行为负责，并采取有针对性的修复措施，公众会逐步谅解政府并找出修复工作中需要改进的环节。然后，双方关系有可能恢复到原先的状态。13 基于上述机理研究，很容易得出这样一种结论，即修复破损的政府信任关系最为关键的就是建立和完善行政问责制，而其中首先要确定政府及其官员向谁负责的问题，这直接关系到行政问责制的性质和成效。不明确回答这个问题，行政问责制就会迷失方向，失去意义。进一步而言，行政责任机制是政府对自己的承诺敢于负责并接受约束的表现。它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足；政府必须积极地履行其社会义务和职责；必须承担道义上的、政治上的、法律上的责任；政府必须接受来自内部的和外部的控制以保证责任的实现。14完整的行政问责机制应当包括以下内容：一是完善行政官员（代理人）的产生机制，健全其对社会公众负责的约束机制。通过建立竞争性的代理人市场，使委托人（公众）能够通过其代表行使对代理人选择权。如果行政官员没有恪尽职守，失信于民，公众可以随时质询、撤换代理人。二是建立公正、合理、客观的行政人员任职考核评估机制，引入公众满意标准，将公众满意度的调查结果同其个人效益直接挂钩，提高行政人员的违纪违约成本，使其不敢轻易采取假公济私的机会主义
