1、1从利益博弈角度分析公共政策过程中的邻避冲突【摘 要】主要着眼于公共政策过程中的邻避冲突分析，通过对邻避冲突中各利益关联者之间的矛盾阐述和分析，以加深对公共政策过程中邻避冲突问题的理解和认识。 【关键词】邻避冲突；公共政策；利益博弈 一、由邻避设施到邻避冲突 “邻避”是“NIMBY ： not in my backyard”的中文释义，即“不要在我家后院” ，起源于 20 世纪 70 年代的欧美国家，并伴随着城市化进程的推进而不断发展。由于邻避冲突问题因邻避设施而产生，故首先对邻避设施进行概念分析。 对于邻避设施的界定，目前学术界还处于莫衷一是的状态。萧代基和黄德秀认为邻避设施是“具有增进全民
2、福祉，却由当地居民承受设施建造及营运时所带来外部成本，而有不受欢迎的特质之设施。 ”陈锡镇认为邻避设施是“以服务广大地区民众或为某种特定之经济与政策目标，为多数民众带来利益，但可能对附近居民产生健康与生命财产显见或潜在威胁之设施。 ”李永展则认为，邻避设施是指“服务广大地区民众，但可能对生活环境、居民健康与生命财产造成威胁，以至于居民希望不要设置在其家附近的设施” 。 综上，本文将邻避设施界定为以服务广大民众为目的，能够为其带来经济和社会价值，同时又具有一定的负外部性，危害到附近居民生命、2财产安全或影响其生活质量提高的公共设施。基于此，进一步将邻避冲突定义为由于邻避设施的负外部性以及其成本收
3、益分布的不均衡而引发的居民抵制和抗争行为。 二、公共政策过程中的邻避冲突 公共政策作为对社会价值进行权威性分配的政策工具，公益性和合法性是其本质特征，这使得公共政策的制定、执行以及后期的评估改进工作更多地强调满足广大民众的利益，追求效用最大化。而邻避设施周围的居民作为独立个体而存在，有着自我的价值判断和生活需求，当他们不满意邻避设施的存在，至少不愿意其定点于自己生活的社区周围时，公共利益和个人利益之间的矛盾便难以避免，从而激活“集体行动逻辑” ，导致邻避冲突的发生。 在公共政策过程中，邻避冲突是经济人理性在公共领域的具体体现。这一点可通过以下两个方面加以考量：首先，对于某项有关邻避设施的公共政
4、策的制定和执行，广大公众并不是完全的反对或抵触，也并不是所有居民都选择采取抗争行为，而是在肯定其公共效用的前提下，希望由他人承担其负外部性；另一方面，广大民众是具有理性的个体集合，当他们认同某一集体的理念和观点，或认为该集体能更好地代表自己的利益和需求时，便会逐渐向其靠拢，在选择和策略过程中主动采取与集体行动趋同的行为，甚至为此放弃自己的想法和态度，由个体理性导致集体非理性，而邻避冲突正是其重要表现之一。 三、邻避冲突利益主体的博弈 在市场经济的条件下，社会利益逐步趋向多元化，形成了多样化的3利益主体。其中，公共政策过程中的邻避冲突也涉及到众多的利益主体，以下就从三个主要的方面对其进行分析：
5、（一）政策主体的博弈 公共政策的政策主体是政府等社会公共权威机构，也包括为政策的制定、执行、评估等工作提供建议和参考的专家、学者以及智囊团等。其博弈关系主要表现为以下两个方面： 1、 政府的博弈 各级政府作为公共政策的政策主体，也是公共利益和社会利益的代表，其制定执行的各项公共政策应代表广大民众的最大利益，但同时，各级政府也是由各个独立而又不同的个体组成，因此提出的想法和观点也会有所不同。此外，出于自身发展的需要，各级政府也会从部门利益出发考量公共政策，因此难免会产生不同意见，从而展开博弈。 2、 专家学者的博弈 对于公共政策过程中的邻避设施，由于不同的专家学者有着不同的知识背景和关注焦点，在
6、面对同一问题时往往会从不同角度出发考虑问题，因此所得的结论也会有所差异。比如在广州番禹垃圾场焚烧厂事件中，专家们就曾围绕焚烧厂的选址进行博弈。虽然大多数环保专家都认为，目前没有确定国家标准，需要具体问题具体分析。但也围绕该话题，形成了支持垃圾焚烧和反对垃圾焚烧的两派阵营，各执一词，不分伯仲。（二）政策对象的博弈 公共政策所涉及的对象纷繁复杂，不同的政策有着不同的受益群体，4而每一个群体都希望成为相关政策的最大受益者。这些政策对象具体可分为支持和反对相关政策以及对该政策无感的三大群体，支持的一方和反对的一方会各自凭借自身所拥有的经济基础、社会地位等条件展开博弈。一般情况下，受益群体会采取不作为的
7、间接支持途径，而对其持反对意见的人们则会采取积极的博弈措施。 在上海磁悬浮事件中，持反对意见的政策对象根据其反对的强烈程度进一步分化为两大类：第一类人群主要由沪杭磁悬浮线路沿线居民组成，他们对该线路的建设持强烈反对的态度，并采取了游行等积极博弈的行为，以表示自己的不满，希望改变现状；而第二种政策对象虽持反对态度，但也认为磁悬浮的建设具有必然性，为了避免磁悬浮给生活带来的困扰，他们选择了搬迁或其他相对消极的博弈方式。 （三）政策主体与政策对象的博弈 在公共政策过程中，政策主体与政策对象之间的博弈是影响邻避事件发生和发展的关键环节。在这一过程中，以政府为主的政策主体掌握着公共权力和公共资源，有着天
8、然的权力和权威优势，其直接或间接地与政策对象进行着接触和协商。 首先，公共政策应具有公益性，并得到公众的支持，从而获得政策的合法性。但在利益多元化的时代背景之下，政策主体总是倾向于“最小抵抗路径”的逻辑思维方式，以少数服从多数作为最佳的选择路径，强调公共利益优于个人利益，忽视少数人的利益诉求，要求私人利益服从于公共利益，使之成为公共政策中邻避冲突产生的主观动因。 其次，政策主体与政策对象之间的博弈还体现在公共政策过程中的5程序正义方面。程序正义是实现实体正义的必要保障，在公共政策过程中，公正的公众参与程序对于政策能否得到支持和落实起着至关重要的作用。正如在上海磁悬浮事件中，居民的反对呼声既包括
9、对邻避设施本身负外部性的排斥，也来源于政府对公众参与的忽视。 综上可得，公共政策过程中的邻避冲突涉及多元利益主体，各主体具有不同的政策立场和利益取向，为了维护自我利益不受损害，他们充分利用自身条件展开博弈，形成了复杂多样的利益博弈关系。因此，在公共政策过程中，为了缓解和消减邻避冲突，应注重理顺利益关系，平衡各主体之间的利益地位，以达到双赢或多赢的目的。 参考文献 1 刘晶晶.国内外邻避现象研究综述J.生产力研究，2013 年，第1 期：193-196. 2 乔艳洁，曹婷，唐华.从公共政策角度探析邻避效应J.郑州航空工业管理学院学报（ 社会科学版） ，2007 年，第 1 期：93-97. 3
10、张乐，童星.“邻避”行动的社会生成机制J.江苏行政学院学报，2013 年，第 1 期：64-70. 4 李玉娟，李林.邻避冲突的成因和缓解机制探讨J.产业与科技论坛，2012 年，第 13 期：216-218. 5 陈宝胜.公共政策过程中的邻避冲突及其治理J.学海，2012 年，第 5 期：110-115. 6 俞祖成，庄秀娟.我国公共决策中的利益诉求与利益博弈分析以“番禺垃圾焚烧事件”为例J.广东广播电视大学学报，2010 年，6第 3 期：64-70. 7 郑卫.邻避设施规划之困境上海磁悬浮事件的个案分析J.城市规划，2011 年，第 2 期：74-86. 8 翟子青.增强弱势群体对公共政策影响力的有效途径磁悬浮案例中有效博弈的启示J.经济研究导刊，2010 年，第 1 期：22-23. 作者简介：张燕（1989.06- ） ，女，四川泸县人，南京航空航天大学人文与社会科学学院 12 级行政管理专业，硕士研究生，研究方向：行政管理的理论与实践。
