1、浅析人口老龄化对中国养老保险制度的挑战摘 要 在世界进入人口老龄化的大背景下，本文通过分析中国人口老龄化的现状、特征及未来发展趋势，进而总结出人口老龄化对中国养老保险制度的挑战，并提出应对挑战的具体措施。 关键词 人口老龄化 养老保险 措施 作者简介：胡晓华，云南财经大学经济研究院，社会保障专业硕士研究生，研究方向：社会保障；易守宽，云南财经大学经济研究院，教授研究方向：社会保障，劳动经济与就业；杨雪梅，云南财经大学公共管理学院女，副教授，硕士师导师，昆明理工大学管理与科学工程硕士，研究方向：人力资源管理。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）02
2、-243-03 回顾人民网“两会”调查， “社会保障”连续三年居网民关注度首位，社会保障之所以受到如此关注，很大一部分是基于在中国老龄化趋势日益加强的现状下，网民对中国养老制度能否满足广大人民养老需求的质疑。社科院专家郑秉文称：现行体制下 15 年后退休吃不起盒饭，加之随后一篇3300 万失能老人考验养老体系的文章更是引发民众对养老的担忧。一时间，社会保障与养老话题成为舆论关注的焦点。现行养老体系是否能织起一道保障网？养老金一旦出现缺口又当如何解决？我们的养老制度是否可持续？ 一、我国人口老龄化现状、特征以及未来发展趋势 （一）我国老龄化的现状 中国目前正在面临老龄化的冲击，我国养老保障制度面
3、临的现实挑战是未富先老。发达国家进入老龄化社会时，人均 GDP 一般在 2 万-3 万美元，而中国人均 GDP 刚到 5000 美元左右，就已进入老龄化社会。如表1-1 所示，从 2006 年至 2010 年我国人口年龄结构和老年人抚养比呈现这样的趋势：0-14 岁人口基本上呈逐年下降趋势；15-64 岁、65 岁及以上人口基本上都呈逐年上升趋势；老年抚养比也呈逐年上升趋势。由此可知：随着人口老龄化、低出生率和人类自身寿命的增长等人口结构变化，中国人口的年龄结构类型已经从成年型转向老年型。 数据来源：中国统计年鉴 2011 （二）我国人口老龄化的特征 从我国人口老龄化的现状来看，我国人口老龄化
4、呈现出以下三个方面的显著特征：一是“未富先老” ，超前于社会经济的发展。一般情况下，经济发展、出生率下降和人口老龄化三者基本上是同步的。而中国人口老龄化是在经济发展水平不高，综合国力不强，人民生活水平还不高的情况下到来的，人口老龄化大大超前于社会经济的发展。二是老龄人口规模不断增大。第六次人口普查结果显示，我国 65 岁及以上的老年人口为 11894 万人，占总人口的 8.9%，同第五次全国人口普查相比，上升1.91 个百分点。三是老龄化速度快。我国进入老龄化时间较晚，但老龄化发展速度大大快于世界平均水平，我国实现从人口成年型向人口老年型转化只用了短短的 18 年时间（1981-1999 年）
5、 ，属于老龄化速度最快国家之列。 （三）我国人口老龄化未来发展趋势 根据推测，未来几十年中国不仅进入老龄化社会，而且将向高度老年划发展。根据表 1-1 可知，2010 年中国 65 岁及以上的人口占总人口比重为 8.9%，而根据表 1-2 的预测可知，2020 年至 2030 年期间，将超过11%甚至高达 15.3%，在 2040 年至 2050 年期间将上升到 20%以上，中国人口的年龄结构则高度老化。根据联合国的预测，今后近半个世纪的时间内，中国老年人口的负担系数是不断上扬的趋势，到 2050 年，老年人抚养比将上升到 30%。 数据来源：中国基本养老保险制度改革中有关问题的探讨董克用，经
6、济理论与经济管理 2000 年第 2 期。 二、人口老龄化对我国养老保险制度带来的挑战 （一）老龄化弱化了家庭养老功能，导致社会养老负担加重 随着我国经济的高速发展，民众的生活水平、健康水平和寿命都有所提高，老龄化水平呈上升趋势，对家庭养老形成直接冲击。由于我国计划生育的实施，独生子女的比例越来越大，家庭逐渐小型化，家庭的经济负担能力下降，养老负担加重。且由于工业化、城市化和人口流动加剧的影响，子女基本上长年在外，属于家庭的时间很少，子女与老人之间的情感交流也相应减少，使老年人很难在经济和精神上得到及时的照顾，传统的家庭养老方式正面临着来自思想观念变化的冲击，使得传统的家庭社会保障功能难以为继
7、，进而要更多的诉诸于社会养老。 （二）老龄化导致我国赡养比不断提高，制度供养人数增加，进而加重政府财政负担 伴随着我国低出生率和低死亡率，我国人口年龄结构发生较大的变化，老龄化进程日益加快，老年人口不断增加，导致我国赡养比不断上升。表 2-1 通过对我国 1964 年第二次人口普查到 2010 年第二次人口普查的负担系数可以看出，从 1964 年到 2010 年，我国少儿抚养比在逐年下降，而老年赡养比却在逐年上升，这对于我国养老保险制度来说，就是领取养老金的人数越来越多，而现实为制度缴费的人数基本不变甚至还有可能减少，这对于我国实行的社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度模式带来一定的收支风险
8、，且我国曾经长时期地运行过现收现付模式，在制度转换时还形成了显著的历史“隐性债务” ，因此，在人口老龄化背景下，我国的养老保险制度面临着“旧债新账”的双重压力。我国基本养老保险基金总收入的相当一部分来自财政补贴，2011 当期收支余额 3000 多亿元，财政补贴就达到 2000 多亿元，由此可以看出人口老龄化将给中国带来巨大的财政压力。 2-1.1964-2010 年五次全国人口普查时我国的负担系数单位% 资料来源：依据第二至第六次人口普查资料计算得出。 （三）老龄化导致退休寿命增加，制度给付年限延长，养老保险金供给不足和老年贫困 目前我国人均寿命已经是 72 岁，这同时意味着退休寿命的增加，
9、人均领取养老金的年限越来越长，需要给付的基金量越来越多，养老金支付的压力愈来愈大。上世纪 80 年代中期我国养老保险制度进行了改革，实行统账结合的部分积累制，在这次改革中，出现了历史隐性债务问题，是我国现行养老保险制度设计方面存在的一个重要缺陷问题。为了解决这个问题，政府不得不向个人账户透支，从而造成了个人账户的“空账”运行。目前关于个人账户空账规模的官方数字是，截至 2011 年底，全国养老金个人账户记账额 2.5 万亿元，其中做实账户仅 2703 亿元，空账额从 2010 年的 1.7 万亿元上升到 2.23 亿，空帐每年都以 1000 亿的速度在增长，以至导致我国养老金供不应求。 在老龄
10、化的背景下，越来越少的工作人口供养越来越多的养老金领取者，如果社会的总产出不发生变化，甚至出现下降，社会产品在工作人口和退休入口之间进行分配，无论怎样分配，直觉上必将导致老龄人口收入降低。随着领取养老金人口不断增加，养老金领取者的收益开始下降，甚至为负，老年人养老金收入的下降导致老年贫困。 （四）老龄化进一步膨胀了板块化的养老保险制度的隐患 我国目前实行的养老保障制度，可以说是碎片化、板块化格局，具体分为以下几大板块：机关事业单位公职人员养老保险、企业职工基本养老保险、城镇居民养老保险、农村养老保险等几种制度。养老保险多种制度运行，特别是机关事业单位公职人员养老保险与企业职工基本养老保险实行“
11、双轨制”运行，是当前养老保险制度改革中的主要矛盾。“双轨制”具体表现为三个方面：一是统筹的办法不同，即企业人员是单位和职工本人按一定标准缴纳，机关事业单位的则由国家财政统一筹资；二是支付的渠道不同，即企业人员由自筹账户上支付，而机关事业单位则由国家财政统一支付；三是享受的标准不同，即机关事业单位的养老金标准远远高于企业退休人员，虽然国家年年为企业退休职工涨养老金，但差距仍然很大，目前差距大概是 3-5 倍。退休金双轨制是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物，是一种歧视性的剥削政策，是以剥削所有纳税人为基础的，是当今中国社会最大的不公平、不合法政策，违背了社会主义宗旨，一定程度上激发了社会矛盾
12、，不利于中国和谐社会的建设。城镇企业职工基本养老保险，也存在着统筹层次低、覆盖面不广、待遇不统一等一系列问题。部分股份制的企业、三资企业、私营企业以及城镇个体经济组织仍游离在基本养老保险制度之外。农村的老年人口，目前主要是依靠家庭、土地养老，部分地区试行以个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的社会化养老保险制度。 三、如何应对人口老龄化对我国养老保险制度的挑战 （一）建立完善新型的多元化养老模式，将政府养老发展为全民养老 我国人口老龄化的一个显著特征即“未富先老” ，要求政府提供像发达国家那样全方位的、适应老龄化的社会养老体系，不是一朝一日可以实现的。一方面，我国尊崇儒家文化，以孝为先，所以继续
13、坚持我国传统的家庭养老模式，符合我国的基本国情，因此，要继续提倡家庭养老的模式。另一方面，发展社区、养老院为辅的养老模式，大力发展社区、养老院等的文化、教育、卫生功能，提供多元化的精神慰藉、兴趣化的学习交流、休闲式的生活，从而向老年人提供全方位、多层次、高品质的服务。这种将家庭养老与其他方式养老结合而成的多元化养老模式可减轻政府、社会的养老压力。据统计，截至 2010 年底，全国各类收养性养老机构已达 4 万个，养老床位达到 314.9 万张，社区养老服务设施进一步改善，社区日间照料服务逐步拓展，已建成含日间照料床位 1.2 万张等等，可见减轻社会、政府养老指日可待。 （二）切实做实个人账户，
14、完善统账结合模式，合理拓宽养老金投资渠道，有效实现保值增值 真正做实个人账户，有效应对人口老龄化对基本养老保险基金收支平衡的挑战。但是目前，我国的个人账户尚未做实，绝大多数省份仍然是空账运行。 “统账结合”的部分积累模式是我国为抵御人口老龄化而采取的一种基本养老保险基金筹集模式，但由于未能很好的处理基本养老保险历史欠账问题，导致个人账户其实处于“空账”运行状态部分积累模式实际上也变成了现收现付模式。因此，要有效的应对人口老龄化对基本养老保险基金收支平衡的挑战，必须逐步做实个人账户，使部分积累的资金筹集模式真正发挥作用。就目前状况来看，养老金账户基金缺口还是可控的。我们要减少社会统筹账户的赤字，
15、让个人账户的资金到位，以供将来使用。这是很艰难的决策，牵扯到当代人之间的利益分配，以及当代人和后代的利益分配。然而，这个决策势在必行。 目前我国的养老基金 90%以上的资产状态是银行存款，持有国债不到10%，这远不能满足人口老龄化带来基金规模迅速膨胀的投资需要。我国养老金的投资渠道较为狭窄，要合理拓宽其投资渠道，实现投资“多元化” ，以达到分散投资风险和收益最大化的平衡。另类投资是近年来各国养老基金投资的一个新兴领域，包括私募股权投资、基金的基金等，还包括基础设施、绿色投资、环保投资、低碳经济领域的投资等。在未来十几年中，林权投资和低碳投资等也有可能成为中国养老金投资中的重要“另类资产” ，其
16、前景和收益必将好于银行存款。 （三）提高法定退休年龄 目前，我国法定退休年龄规定是男 60 岁，女干部 55 岁，女工人 50岁。特殊工种职工可以提前 5 年退休。这是 20 世纪 50 年代根据建国初期社会经济发展状况和全国人口平均寿命较低的客观背景制定的。当时男女平均预期寿命分别为 40 岁和 42.3 岁，截止 2010 年我国人口平均预期寿命达到 74.83 岁，其中男性人口平均预期寿命为 72.38 岁，女性为77.37 岁。显然，适应人均预期寿命提高的现实状况和未来趋势，适当是非常必要的。 那么如何延长个人账户养老金给付期限呢？首当其冲就是不断提高退休年龄。对于提高退休年龄对完善养
17、老社会保险制度的积极意义，许多学者都曾有过详细的论述，而且提高退休年龄是欧美发达国家当前最为流行的一个趋势，他们普遍实行随着人口寿命增长而不断提高退休年龄的政策，如美国 67 岁，英国、新西兰、比利时 65 岁。截止 2010 年底，所有欧洲发达国家的退休年龄都在 61 岁以上，只有卢森堡等三个国家是60 岁，英国、德国、西班牙、瑞典等绝大部分国家是 65 岁退休，冰岛和挪威是 67 岁，为最高退休年龄。根据联合国统计，2010 年西欧男性预期寿命是 77.4 岁，女性 83 岁，而中国男性预期寿命是 72.38 岁，女性77.37 岁，由此推算，中国男性退休后余命约 12 年，女性约 27
18、年，而西欧男性平均余命约 13 年-14 年，女性 19 年-20 年。与西欧的比较结果显示，中国退休年龄的提高，尤其是女性退休年龄的提高有很大的空间。 根据中国养老保险基金预测与管理研究报告显示，我国退休年龄每延长一年，养老统筹基金可增收 40 亿元，减支 160 亿元。因此，一定程度上推迟法定退休年龄，严格控制提前退休，实行弹性退休年龄有利于当前人口老龄化背景下养老保险基金增收减支。 （四）建立全国统一的养老保险制度，打破我国养老保险制度碎片化、板块化 纵观世界各国社保制度，凡是存在两种以上退休制度的国家，几乎都存在相互之间彼此攀比、不断升级、最终导致社会不稳定的现象。比如法国，法国有四大
19、块制度，一个是普通制度，覆盖所有的私人部门；一个是特殊制度，这是历史遗留下来的一些特殊行业，铁路，航空，芭蕾舞演员，矿山等等；一个是农业制度，主要是覆盖农业经营者的；一个是自由职业者的制度。在四个大制度下面，还有 1500 多个小制度，其直接后果就是因为利益争夺而不断爆发的罢工事件。而美国从来没有发生过由于福利制度改革，而导致的罢工事件？因为美国的制度，是全国一个制度。在美国，国家强制性的基本保障制度是一个制度，是统一制度，是大一统制度，不涉及某个个别群体的利益，所以就不存在由于社保制度改革，而发生动荡的问题。所以，我主张中国建立一个统一的养老制度，对现在的养老保险制度加以改造，取消“双轨制”
20、 ，并使其覆盖农民工、农民，不要把社会不稳定推给子孙后代。 参考文献： 1邓大松，刘昌平.中国养老社会保险基金敏感性实证研究.经济科学.2001（6）. 2杨燕绥.中国应当不怕人口老龄化.中国养老金.2006-7-26. 3巴曙松，刘先丰.社保基金管理：探寻制度优化之路.财经日报2007 年 1 月 4 日. 4蒋岳祥.国外养老金形式发展趋势及启示.社会保障制度. 5郑秉文.现行体制下 15 年后退休吃不起盒饭.中国养老金网 2012-7-3. 6郑秉文.养老金融领域存有巨大商机.和讯网.2012-6-21. 7杨浩，杨帆.人口老龄化下的我国农村社会养老保险制度运行低效的成因及对策.科技信息. 8琳毓铭.充分认识养老保险个人账户从“空账”向“实账”转化的：长期性.市场与人口分析.2004（3）. 9董克用，王燕.养老保险.北京：中国人民大学出版社.2000， 10第六次全国人口普查主要数据公报（第 1 号）. 11中国统计年鉴 2011.
