1、统筹兼顾 改革创新 加快推进中国特色农业现代化农业、农村、农民这“三农” ，在国民经济和社会发展大局中既十分重要，又相对弱势，而且情况复杂，长期以来党中央、国务院一直非常重视“三农”工作， 2013 年 12 月召开的中央农村工作会议强调， “我们必须坚决把解决好三农问题作为全党工作重中之重” 。 “三农”各具特点而且互相联系，其中农业的特殊重要性在于解决 13 亿多人口的吃饭问题。从古到今再到未来，吃饭问题是事关社会稳定、经济发展的头等大事。近年来中央提出四化同步发展，如果把工业化、信息化、城镇化、农业现代化这“四化”比作向全面建设小康社会乃至国家现代化驶进列车的四个“轮子” ，那么“轮子”
2、与“轮子”如何互相联系、互相促进，是需要系统性地研究和强化的，努力使其协调同步发展。加快推进中国特色的农业现代化，对于解决好“三农”问题和实现四化同步发展都非常重要，既是当务之急也是战略性任务，对此中央近年来提出了一系列重要方针和政策，今年中央 1 号文件又做出了进一步部署，提出了一系列兼顾当前与长远的方针、原则和政策措施，内涵十分丰富。这是中央 1 号文件连续第 11 年聚焦“三农” 。我们要在国家宏观“座标系”中找准自己思考研究问题和实施政策措施的“座标点” ，既统筹兼顾大局，又突出重点工作，在多种问题和矛盾的互相交织中，善于抓主要矛盾和矛盾的主要方面，不断提高认识，加强工作配合，在注重改
3、革创新的同时增强实际效果。 一、2013 年农业农村发展形势良好 今年中央 1 号文件指出，2013 年，农业农村发展持续向好、稳中有进，粮食生产再创新高，城乡居民收入差距继续缩小，农村改革向纵深推进，农村民生有新的改善，农村社会保持和谐稳定。这是对 2013 年我国农村经济社会发展形势的一个总体概括。下面简要介绍一下农业生产和农民收入情况。 粮食生产实现“十连增” ，再创历史新高。去年我国粮食总产量超过了 6 亿吨，达到 12039 亿斤，比前年又增产了 247 亿斤，比 11 年前的2003 年产量增加了 3425 亿斤。粮食单产继续提高，达到 358.5 公斤/亩，比 2012 年增加
4、5 公斤/亩，提高了 1.4%。与此同时，我国油料、糖料、猪牛羊禽肉、禽蛋等的产量都分别比上年都有所增长。 农民增收实现“十连快” ，再创历史记录。去年农民人均纯收入达到8896 元，比前年增加了 979 元，扣除价格因素实际增长 9.3%。其中，农民财产性收入增长 17.7%，增幅超过工资性收入、家庭经营纯收入和转移性收入，成为农民增收的新亮点。从城乡居民收入差距来看，去年城镇居民人均可支配收入实际增长 7%，因此农民收入比城镇居民收入增幅高出 2.3 个百分点。自 2009 年开始，农民收入连续 4 年高于城镇居民收入增幅，城乡居民收入差距逐年缩小，由 2009 年的 3.331 下降为
5、2013年的 3.031。 2013 年农业农村发展的好形势，为今年和今后经济社会发展提供了良好保障和支撑。 二、构建和实施新形势下的国家粮食安全战略 发展现代农业，要统筹好“粮袋子” 、 “菜篮子”和“果盘子” 。 “粮袋子”是农产品中的重中之重。今年中央 1 号鲜明地指出，把饭碗牢牢端在自己手上，是治国理政必须长期坚持的基本方针；实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。这些话的提出有着深刻的背景。一方面，尽管我国粮食已经“十连增” ，但随着人口增加、城镇化推进、人民生活水平提高，粮食需求量呈刚性增长趋势。目前我国每年新增人口约 650 万人，因人口数量增长就
6、要增加大量粮食和其他农产品，同时每年新增城镇人口 2000 多万人，2013 年城镇化率已达到 53.73%，城乡居民膳食结构改善，肉蛋奶、食用油等消费明显增长，这些变化对粮食等农产品需求增长提出了更高要求。我国粮食供给已经并将长期处于紧平衡状态。到 2020 年，预计粮食需求量将达到1.4 万亿斤左右，比 2013 年粮食产量还要高出 2000 亿斤。另一方面，立足国内基本解决我国人民吃饭问题，是由我们基本国情决定的。我国人口约占世界人口的 19%，满足如此巨大的粮食需求，不可能主要依靠国际市场解决。现在，全球每年粮食贸易量大约 6000 亿斤，仅相当于我国粮食需求量的一半，我们能从国际市场
7、上进口的空间十分有限。因此，我们只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全的主动权。总之，解决好我国 13 亿多人口的吃饭问题，要长期坚持“自力更生为主，国际调剂为辅”的指导思想，这是“两点论”与“重点论”的辩证统一。当前全世界人口已超过 70 亿，预计 2050 年将超过 90 亿，吃饭问题是全人类共同关心的大问题，我国粮食问题解决得好，也是对全世界尤其是对经济欠发达缺粮国家的重大贡献。 由于国内粮食需求增长很快，粮食安全要靠本国资源保全部、保所有，地不够、水不够，生态环境也承载不了。针对当前形势，今年中央1 号文件提出今后要确保谷物基本自给，口粮绝对安全，这就从实际出发明确了国家粮食安全战略的
8、目标重点，实现这个目标需要统筹国内外两个大局、两个市场、两种资源，系统地研究和实施好各项措施。 根据我国的统计口径，粮食包括谷物、豆类和薯类。但国际上与我国统计口径不完全一致。按照联合国粮农组织的口径，谷物包括小麦、稻谷和粗粮，粗粮又包括玉米、大麦和高粱等。大豆统计在油料作物中。2012 年，我国稻谷、小麦和玉米产量合计占谷物总产量的 98%以上，因此，在我国谷物主要是指这三大类。 尽管近年来我国粮食进口不断增加，但从粮食进口的品种结构上看，主要是大豆，谷物数量并不大。从 2012 年统计数字来看，进口粮食的总量是 8024 万吨，其中大豆 5838 万吨，占 73%，谷物为 1398 万吨。
9、2012年我国谷物产量为 53934.7 万吨，进口谷物相当于国内生产谷物的比重不到 2.6%。过去说的粮食自给率要达到 95%以上，现在强调谷物基本自给，更具国际可比性。谷物基本自给是必要的，也是能够做到的。 口粮的范围比谷物相对窄一些，差别主要体现在玉米上，目前我国玉米年产量 2 亿多吨，真正作为主食吃的比重不到 20%，其余的大部分用作饲料，还有一部分用作工业原料。因此，强调口粮绝对安全，主要是指大米和小麦。目前小麦和大米的进口量只占国内产量的 2.5%2.6%之间，97%以上是“中国粮” 。今后要继续努力，使我国水稻和小麦生产保持比较高的自给水平，当然，因品种调剂或价格等原因，从国外适
10、当进口一定数量也是必要的。 玉米越来越值得关注，因为一是近年来玉米对粮食增产的贡献大，是我国粮食产量“十连增”的“第一功臣” ，从 20002012 年的 12 年间玉米增产量占三大谷物增产总量的 74%，已上升为我国第一大粮食品种。二是玉米受自然灾害特别是旱灾的影响大，在近十年来粮食产量“十连增”的同时玉米还出现过 2009 年的减产。三是玉米的增产潜力大，2012 年我国玉米平均亩产 392 公斤，无论与我国试验田的最高亩产 1402 公斤相比，还是与美国的平均亩产 600 公斤相比，都还有很大的增产潜力。四是玉米的功能多，既是口粮，也是主要的饲料来源，还是需求多的工业原料，在国际上用于生
11、产液态生物燃料的玉米需求增长很快，美国用于生物能源的玉米约占产量的 40%。五是我国的玉米进口量不断增加，2012 年进口 521 万吨，是谷物中进口最多的品种。综合考虑玉米的上述特点，今后在统筹利用国内外“两个市场、两种资源”和研究生产、流通、加工等环节的政策时，要进一步重视玉米问题。为提高粮食综合生产能力，前几年国家发改委牵头会同有关部门编制并报国务院批准了全国新增 1000 亿斤粮食生产能力规划，规划期是20092020 年，国家投入的重点是粮食生产核心区和非主产区的 800 个产粮大县。近年来，国家发展改革委会同有关部门，不断加大投入力度，今年将继续加强规划的实施，统筹安排好改善粮食生
12、产和物流条件的八大工程建设。今后将根据需要和资金可能，进一步研究提高有关工程的资金补助和建设标准，更好地提高粮食安全保障能力。今年中央 1 号文件还提出实施全国高标准农田建设总体规划，该规划也是国家发改委牵头会同有关部门编制，经国务院批准后 2013 年 11 月印发的。规划提出，到 2020 年建成集中连片、旱涝保收的高标准农田 8 亿亩，建设内容主要涉及田、土、水、路、林、电、技、管 8 个方面，建成后亩均提高粮食综合生产能力 100 公斤以上。 三、完善粮食等重要农产品价格形成机制 十多年来，我国对小麦、水稻实行最低收购价政策，在一定程度上把市场价格“托”起来，这种 “托市收购”政策，不
13、仅对促进粮食增产、农民增收发挥了重要作用，而且有效防止了国际粮价大涨大落对我国大的冲击。同时也要看到，在我国粮食托市收购价持续上升与国际粮价较大幅度波动之间，也存在不利的一面，当前存在的突出问题：一是由于2013 年国际上谷物增产幅度大等原因，我国粮食进口价格低，一些粮食加工企业更多地依赖进口粮食，同时由于粮食“价格倒挂” ，粮食收购企业顺价销售受阻；二是由于多种因素的综合作用，2013 年出现了多年来没有出现的“卖粮难” ，有些粮库门口许多粮农晚上排队交粮。这些问题既有偶然性因素，也有必然性因素。从长远看，随着我国粮食生产成本的持续上升，国内粮食价格突破“天花板”价格（配额外进口税后价格）只
14、是个时间问题。如果突破“天花板”价格，关税配额将失去“防火墙”的作用，现行调控政策将面临两难：如继续提高政策性收储价格将加大进口压力，如不提高又不利于调动种粮者的积极性。综合考虑当前问题和长远趋势，要统筹考虑国内外两个市场，处理好生产、流通、消费多个环节有关主体之间的关系，积极研究新形势下的粮食价格形成机制，在充分发挥市场配置资源决定性作用的同时，政府将采取更加合理有效的政策措施。 按照中央要求，要坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者，切实保证农民收益和生产积极性
15、。根据有关部署，2014 年，国家将先行启动东北三省和内蒙古自治区大豆、新疆棉花的目标价格补贴试点，探索粮食、生猪等农产品目标价格保险试点，开展粮食生产规模经营主体营销贷款试点。与此同时，要继续执行稻谷、小麦最低收购价政策和玉米、油菜籽、食糖临时收储政策。今后，将根据试点情况逐步扩展农产品目标价格政策的试点品种和试点范围。在完善粮食等重要农产品价格形成机制的过程中，既要参考国外经验，又要从我国国情出发；既要考虑流通环节企业和消费者的利益，又要保护生产者的积极性；既要提高种粮农民收入水平，又要提高粮食产业的整体竞争力；既要发挥好现行政策的积极作用，又要通过试点探索出新的经验，与时俱进地完善和改进
16、政策；统筹兼顾多方面，积极稳妥地深化改革。 四、建立农业可持续发展长效机制 建立农业可持续发展长效机制，主要是三个方面。 第一，促进生态友好型农业发展。一方面我国粮食生产取得了巨大的成绩，另一方面付出的生态和环境代价也非常大。一是水土资源绷得很紧。许多地区尤其是华北和西北地区水资源过度开发问题十分突出，全国每年超采地下水约 160 亿立方米，河北等省粮食主产区超采的深层地下水在短期内难以恢复。全国灌溉用水利用效率低于发达国家 20 多个百分点。一些地区的耕地质量也呈下降趋势，在被誉为“中国粮仓”的东北地区，一些耕地的黑土层厚度和有机质含量比上世纪六七十年代大幅度下降。二是生态环境压力日益加重。
17、我国耕地单位面积的化肥施用量，是国际公认的亩均 15 公斤上限的 2 倍多，是世界平均水平的 4 倍多，而化肥的使用效率仅为 35%左右。各类农药的使用量 200 多万吨，亩均超过 1 公斤，利用效率只有 30%左右。农膜覆盖 2 亿多亩，农膜残留率高达40%左右。这些都对土壤和水资源造成了相当程度的污染，农业面源污染问题日益突出。今年中央 1 号文件针对这些问题，提出了一系列重点任务和工作要求，中央有关部门和地方正在根据中央要求，分解任务和落实具体措施。 第二，开展农业资源休养生息试点。根据第二次全国土地调查数据，在我国 20.3 亿亩耕地中，有 2 亿亩左右耕地在利用上存在一定安全问题（食
18、品安全、生态安全等问题） ，其中约 5000 万亩耕地受到重金属等的中重度污染，8474 万亩耕地位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高水位控制线范围内，6471 万亩耕地位于 25 度以上的陡坡，还有一定数量的耕地地下水超采严重和因开矿塌陷造成地表土层破坏等。农业资源休养生息既是当务之急，又是一项战略任务，按照今年中央 1 号文件精神，一是启动重金属污染耕地修复试点；二是在陡坡耕地、严重沙化耕地、重要水源地实行退耕还林还草；三是开展华北地下水超采漏斗区综合治理、湿地生态效益补偿和退耕还湿试点。通过财政奖补、结构调整等综合措施，保证修复区农民总体收入水平不降低。国家发改委正在按照中央精
19、神会同有关部门抓紧编制农业突出环境问题治理总体规划。 第三，加大生态保护建设力度。根据中央 1 号文件要求，有关部门和地方正在积极协商配合抓紧开展以下工作，一是抓紧做好划定生态保护红线的工作，明确保护目标和责任；二是继续实施好天然林保护、京津风沙源治理二期等林业生态重大工程；三是在东北、内蒙古重点国有林区，进行停止天然林商业性采伐试点；四是推进林区森林防火设施建设和矿区植被恢复；五是完善林木良种、造林、森林抚育等补贴政策；六是加大天然草原退牧还草工程实施力度，启动南方草地开发利用和草原自然保护区建设工程；七是加大海洋生态保护力度，严格控制渔业捕捞强度，继续实施增殖放流和水产养殖生态环境修复补助
20、政策；八是实施江河湖泊综合整治、水土保持重点建设工程，开展生态清洁小流域建设等。实施这些生态保护建设措施，既要进一步增加投入，也要继续深化改革体制机制，还要更加注重提高科技含量。通过综合措施，在改善生态环境的同时，实现生态、经济和社会多重效益的有机统一，尤其是要注重提高农民的生产生活水平和就业收入水平，注意解决好全面实现小康进程中的“短板”问题。 五、构建新型农业经营体系 当前我国农业经营主体大体是以下几种情况：一是一般农户。我国有 2 亿多农户，目前一般农户仍是最基本的经营主体。二是专业大户和家庭农场。全国经营面积在 50 亩以上的专业大户超过 287 万户，家庭农场超过 87 万个。三是农
21、民合作社，据农业部门统计，截至 2013 年底，全国依法登记的农民合作社达到 98 万家，入社社员超过 7000 万户，占农户总数近 30%。四是农业产业化龙头企业。我国农业龙头企业有 12 万多家。近年来各地都在培育和发展新型农业经营主体。如上海市松江区从 2007 年开始，就结合本地实际开展创办家庭农场的实践，目前已组建1206 个家庭农场，经营面积占粮田面积的 80%。其中，一般家庭农场户均年净收益达 10 万元左右；实现种养结合的家庭农场，年净收益可达 15万元左右。宁夏自治区加大对新型农业经营主体的扶持力度，对连续 3年流转土地 200 亩以上、新办的家庭农场每亩补贴 50 元；对带
22、动 100 户以上，并被评为自治区级示范农民合作社的，奖励补助 10 万元。 从发达国家经验和我国各地实践看，各种经营主体功能不同、各有优势，在不同地区、不同产业、不同环节都有各自的适应性和发展空间，他们之间的关系，不是简单的取代关系，而是互相补充、互相交融的关系。比如在粮食等大田作物的生产上，日常田间管理主要靠家庭成员，耕种收主要靠社会化服务、提高组织化程度主要靠农民合作社等形式。所以从政策上讲，对于农业经营的多个主体，都要因地制宜给予支持。今年中央 1 号文件，提出了一系列培育新型农业经营主体的举措，比如在年度建设用地指标中单列一定比例专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施、落实和完善农民合作社的税收优惠政策、允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护等等。在培育新型农业经营主体的同时不能忽略一般农户，因为一般农户仍占大多数。 在编审规划、布局项目和安排计划工作中，要鼓励发展专业合作、股份合作等多种形式的农民合作社，引导规范运行，着力加强能力建设。补助建设项目的资金，具备条件的可直接投向符合条件的合作社，所形成的资产转交合作社持有和管护，同时鼓励和指导建立规范透明的管理
