1、我国与美国、欧盟、日本的农业“绿箱”支持的比较及借鉴我国自 2004 年开始对种粮农民实行直接补贴后，国内农业支持政策中对生产和贸易具有较小或没有扭曲作用的农业“绿箱”支出不断增长，这对于保障我国粮食安全、提高农民收入、解决三农问题起到了积极作用。然而，随着农业贸易自由化的推进，农业资源和农产品市场的全球竞争日趋激烈。在全球有关加强食品安全和环境保护、提升农村居民生活质量的呼声日益高涨的背景下，遵循世界贸易组织（以下称世贸组织）规则、调整农业支持政策已成为我国政府和农业生产部门面临的重要课题。 一、我国农业“绿箱”政策的使用情况 根据我国向世贸组织通报的数据，近年来我国农业“绿箱”的支出规模呈
2、增长态势。2008 年“绿箱”支出 5930.15 亿元，比 2005 年增长91.6%，比 19961998 年年均支出增长 349.3%。 从“绿箱”支出的构成看，近几年我国“绿箱”支出涵盖了政府一般服务、为了食物安全目的的公共储备、国内食物援助、减轻自然灾害的支付、环境项目、地区援助项目等内容。20052008 年，政府一般服务的年平均支出 2522 亿元，占“绿箱”支出总额的 58.8%，位居第一，环境保护和为了食物安全目的的公共储备的年均支出规模分别为 583.1亿元和 516.5 亿元，分别位居“绿箱”支出的第二、第三，政府一般服务支出中，约 80%的支出由农业基础设施和一般服务组
3、成。 从构成“绿箱”支出各项目的变化情况看，与 19961998 年相比，20052008 年平均支出出现较大增长幅度的项目有：政府一般服务中的培训服务（增长 841.2%）和病虫害控制服务（增长 482.5%） 、减轻自然灾害（增长 469.2%） 、环境项目（增长 229.2%） 、政府一般服务中的基础设施建设（增长 187.6%） 、地区援助项目（增长 178.3%） 、为了食物安全目的的公共储备（增长 42.6%） 。另外，新增加的支出项目有：不挂钩的收入支付、国内食物援助以及政府一般服务中营销和促销服务。其他诸如收入保险和收入安全网计划下政府支出、通过生产者退休计划提供的结构调整援助
4、、通过资源休闲计划提供的结构调整援助、通过投资援助提供的结构调整援助等几项支持，中国一直没有使用。 二、我国与美国、欧盟、日本的农业“绿箱”支出比较 美国、欧盟、日本既是长期以来对各自的农业给予大量支持的国家和地区，也是世贸组织成员中较多使用“绿箱”政策的发达国家成员。自 1995 年开始实施世贸组织农业协定后，美、欧、日等纷纷改革其农业支持政策，逐步实现农业支持由“黄箱”向“绿箱”的转变。 从“绿箱”支出水平看，美国是世贸组织成员中使用“绿箱”支出最多的国家。美国先后经过 1996 年、2002 年、2008 年的三次农业政策改革，其农业支持政策逐步从以“不足支付”为核心的“黄箱”转变为以“
5、直接支付”为核心的“绿箱” 。20082009 年，美国的“绿箱”支出年均为 947.16 亿美元， “绿箱”支出占同期农业总产值的比率高达 31.75%。欧盟的农业支持伴随着“共同农业政策”的改革也朝着以“单一支付计划”为中心的“绿箱”政策转变。20082009 年欧盟的“绿箱”支出年均 894.96 亿美元，仅次于美国。欧盟“绿箱”支出占同期农业产值的 19%。日本的“绿箱”政策以“直接收入补贴”的方式实施，20082009 年日本的“绿箱”年均支出 187.65 亿美元。该数值虽然比美国、欧盟和中国的低，但其“绿箱”支出占同期农业产值的比例达 22%，仅次于美国。 与美、欧、日相比，我国
6、的“绿箱”支出虽然增长很快，已达“超日近欧”的水平，但我国“绿箱”支出占农业产值的比例相对较低。我国 2008 年“绿箱”支出占同期农业产值的比例为 10%，远低于美、欧、日的水平。 从“绿箱”支出结构看，我国与美、欧的差异明显，与日本类似。美国“绿箱”支出的重点是国内食品援助，欧盟侧重于不挂钩的收入支持。美国 20082009 年的国内食品援助支出占其“绿箱”支出的73.54%，这与其他三个国家和地区不足 1%的支出比例形成鲜明对比。美国“绿箱”支出的另一特点是较多地使用政府一般服务和不挂钩的收入支持，这两者分别占美国“绿箱”支出的 15.5%和 6.31%。欧盟20072009 年的不挂钩
7、的收入支持占欧盟“绿箱”支出总额的 50.42%。其他支出较多的项目有：政府一般服务（占比 10.93%） 、投资援助服务（12.25%） 、环境项目（9.6%） 。另外，欧盟保留了其他三个国家都没有使用的资源停用计划以及收入保险和安全网络计划。 我国与日本的“绿箱”支出重点在政府一般服务和环境项目。我国和日本 20072009 年的“绿箱”支出中，政府一般服务项目的占比分别为 58.76%和 67.7%，环境保护项目支出的占比分别为 13.6%和 13.58%。中日的“绿箱”支出结构的类似性在一定程度上反映了两国在以小农经济为主体的农业经济结构下改善基础设施建设和环境治理等公共投资行为需要政
8、府大力支持这一特色。但我国与日本也存在差异。我国更多关注为了食物安全的公共储备，日本更重视生产者退休计划。为了食物安全目的的公共储备对于保障拥有庞大人口的我国粮食安全具有重要意义，我国在这方面的投入不仅高于粮食自给率只有 40%的日本，而且远远高于美国和欧盟。另外，我国在减轻自然灾害方面的支出也高于其他三国和地区，这与我国的农业自然灾害频繁发生密切相关。 同时我们也注意到，其他国家正在使用的“绿箱”政策，我国至今尚未启用。另外，我国在政府一般服务项目中的市场营销和促销项目的支出份额与美、欧、日相比也很低。 三、我国农业“绿箱”政策存在的主要问题及改革建议 （一）我国农业“绿箱”政策存在的主要问
9、题 一是“绿箱”支出占农业产值的比重较低。近几年，我国的农业“绿箱”支出规模不断扩大，支出总水平已接近甚至超过部分发达国家的“绿箱”支出水平，但我国的“绿箱”支出占农业产值的比例较低。这与财政支农资金低下息息相关。20022011 年，我国的财政支农支出占财政总支出的比例始终未超过 10%。这对于农业人口占全国人口近一半的农业大国来说，财政支农资金对于提高中国农业国际竞争力明显不足。二是支出结构不合理。我国的“绿箱”支出结构中，大部分偏向政府一般服务，而对农民的直接支付明显不足。我国在投资援助项目、生产者退休计划、收入保险和安全网络计划等方面的支出处于空白，农产品市场营销与促销服务、不挂钩的收
10、入支持等方面的支出也相对薄弱。这些对于增强农民抵抗自然风险和市场风险、提高农民收入和保障农业劳动者老年生活等具有积极作用的项目，政府尚未给予足够重视。 三是“绿箱”支出的漏出较大，政策效应被弱化。我国涉农管理部门较多， “绿箱”政策的实施多采用行政手段，再加上地方保护等负面影响，导致补贴资金流失，降低了农业补贴的政策效率。一些地区因耕地面积的核实、土地流转制度不健全，导致补贴受益者与实际种粮者脱钩。补贴标准过于平均化，阻碍种粮大户积极性发挥。 “绿箱”政策执行过程中因截留、虚报冒领等现象不同程度地存在，政府用于农业的支持与农业生产者实际得到的支持不符。这些农业补贴的漏出使得“绿箱”政策对农业的
11、支持未能达到预期效果。 （二）我国农业“绿箱”支持政策的改革建议 1.加强农业支持立法，建立符合国际规则的农业保护机制。 我国虽然在农业法中规定国家将“逐步提高农业投入的总体水平” ，但在农业支持资金的规模和实际使用等方面，法律约束的刚性较差，导致农业支持效率低下。我国应当积极运用世贸组织农业协定中的有关农业支持规则，制定和出台“农业支持”的相关法律、法规，为建立健全农业支持创造良好环境。 2.改革农业支持管理体制，提高支持资金使用效率。 农业支持效益低的原因之一在于涉农管理部门多，各自为政的情况突出。从农业支持政策的制定到项目落实，应当确定统一的政府管理机构，提高政策实施效益。由于财政支农资
12、金的约束，如何提高资金利用效率至关重要。为减少“绿箱”支持的漏出，应简化中间环节，杜绝截留、挪用，使农业支持资金方便快捷地落实到位。 3.建立以“绿箱”为主、辅以适度价格支持的农业支持体系。 由于发达国家成员在加大“绿箱”补贴的同时并未完全放弃价格支持政策，世贸组织对中国政府使用“黄箱”政策的规定是补贴最高可达农业总产值的 8.5%，因此，在我国建立以“绿箱”为主并适当辅以价格支持的农业支持体系具有现实意义。由于价格补贴效果直接，不仅可以减少补贴资金的漏出、提高补贴效果，而且能起到稳定农产品市场价格等宏观调控的作用，价格补贴在未来一段时间内仍将发挥积极作用。但遵循世贸组织农业协定的原则、从价格
13、支持向具有较少生产和贸易扭曲作用的“绿箱”政策转变应是未来我国农业支持政策的主要选择。 4.完善“绿箱”结构，建立合理的支持体系。 第一，完善政府一般服务的支出结构。 在“绿箱”政策中，加强政府一般服务方面的支持受到各国普遍重视。由于我国农业经营规模小而分散，农民应对自然灾害和市场风险的能力较弱。在政府一般服务中，应加强农业科研、病虫害防治、优良品种和耕作技术的推广，为农业增长创造条件；强化农业基础设施建设，增强农业抵抗自然灾害的能力；完善农产品加工、流通合作组织建设以及促进农产品产地批发市场和市场信息网络建设，提高农民应对市场风险的能力。 第二，完善直接支付制度。 直接支付对于增强农民的市场
14、适应能力、提高农民收入具有显著作用。我国自 2004 年开始实行种粮直接补贴以来，通过“粮食直接补贴”“农资综合直补” “良种补贴” “农业机械购置补贴”等方式，政府对农民的直接支付逐年加大。但是与发达国家相比，我国对农民的直接支付不仅规模小，而且覆盖的范围较窄。今后，我国应进一步完善直接支付制度，扩大直接支付覆盖的地域和产品范围，建立直接支付效果的评估机制，提高直接支付的实际效果。 第三，强化环境保护和地区援助项目支持。 今后各级政府应逐步加大环境支持力度，建立生态补贴机制，合理开发利用农业资源，保护生态环境。从欧盟和日本等发达国家和地区的直接支付制度看，生产者接受直接支付一般有附带义务，如
15、遵循良好的农业环境标准。我国在完善直接支付政策的过程中，也应逐步建立直接支付与保护农业生态环境的联系机制。对于那些采用较高环境标准的农业生产如生态农业、有机农业，政府应给生产者提供更多的补贴。另外，我国农村地区发展不平衡比较突出，欠发达地区的农民生活贫困、抵御自然灾害冲击和市场波动的能力弱，政府应逐步加大地区援助方面的支持力度，重点扶持贫困地区基础设施建设和能源、生态环境建设，实现农村地区经济的均衡发展和城乡协调发展。 参考文献 1.李代俊：公共财政支持中国农业发展的现状及对策分析 ， 中国经贸导刊 ，2011（5） ，p48. 2.许火亘：WTO 框架下中美农业补贴政策的比较及对我国的启示 ，经济视角 ，2011（8） ，p166. 3.韩翠菊：对种粮农民实行直接补贴工作存在的问题和建议 ，商业文化 ，2011（12） ，p109. 4.杨文兵，王盛琳：从“黄箱”到“绿箱”：种粮直补政策的历史演进与绩效分析 ， 生产力研究 ，2010（10） ，p56. 5.杨育民：浅议粮食直补工作中存在的问题及建议 ，2007.12.18， http：/.
