1、新型城镇化带动城乡劳动力市场一体化的政策建议摘要：新型城镇化是与工业化、信息化、农业现代化同步发展的城镇化，是人的发展和社会发展相统一的城镇化。实现城乡劳动者自由流动、公平择业的劳动力市场一体化是新型城镇化发展的应有之义。通过完善社会保障制度、健全农村土地流转制度、扶持县域经济发展、转变政府职能、改革户籍制度等实现城乡劳动力市场一体化。 关键词：新型城镇化；劳动力市场；小城镇 中图分类号：F299.21 文献标识码：A 文章编号：1007-7685（2013）07-0056-04 党的十八大报告中强调，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化
2、和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展；要科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。加快新型城镇化发展的战略思想，是保证我国经济持续增长的长远考虑，但其更深远的战略意图是通过新型城镇化的发展加速形成城乡经济社会一体化发展的新格局。城乡劳动力市场一体化是城乡经济社会发展一体化的必要条件和重要内容。因此，以城镇化带动城乡劳动力市场一体化是新型城镇化发展的应有之义。 一、新型城镇化对劳动力市场一体化的带动作用 城乡劳动力市场一体化是形成以城乡劳动力流动自由化、社会制度保障合理化、教育培训资源共享化、
3、劳动力市场监督一体化为特征的统一开放、规范完善、竞争有序的劳动力市场的过程。主要目的是使城乡劳动力享有公平的择业机会和与就业相联系的各种权益保障。新型城镇化的发展对带动城乡劳动力市场一体化的作用集中体现在通过吸纳农村剩余劳动力来扩张劳动力市场，解决农村不充分就业的问题。 城镇化指人类社会活动中，农业活动比重下降和非农业活动比重上升的过程。与这种经济结构变动相适应，乡村人口与城镇人口此消彼长，同时居民点的建筑和居民的生活方式不断向城镇转化并逐步得到稳定。从这个意义上说，城镇化就是将农民转化为市民的系统性的过程，也就是将农村剩余劳动力吸纳到非农就业中来。目前，我国农村劳动力人均占有的耕地面积不到
4、4 亩，农村约有 3 亿左右的剩余劳动力。过剩的劳动力投入到农业中所产生的边际效益几乎为零甚至为负值。对劳动力市场而言，依靠这种生产方式的劳动不能算作真正意义上的充分就业，而属于一种隐形失业。农民只有从“自然经济系统”里摆脱出来，进入“货币交换系统”中，其劳动效率才有可能最大程度被释放出来。因此，城镇化的发展对劳动力市场最为基础性的价值在于能加快农村剩余劳动力的转移，使更多的农村劳动力实现更充分、有效的就业。 新型城镇化的核心是将人的发展和社会发展统一起来，它对城乡劳动力市场一体化更深层次的意义在于，将会有更多的农村劳动力转化为市民，并享受现代化的城市生活。2011 年，我国城镇化率已达 51
5、.27%，但城镇户籍人口占总人口的比例却只有约 35%38%，不仅远低于发达国家近 80%的平均水平，而且也明显低于世界 52%的平均水平。这说明，长期以来我国城镇化严重滞后于工业化进程，大多数农民在进城就业后并没能在身份上转化为市民，更难说享受到市民的待遇和福利。在过去长期城乡二元分割的体制框架内，我国的劳动力市场基本呈现以农民工为主体的流动就业的次属劳动力市场和以城市市民为主体的相对稳定就业的首属劳动力市场相互分割的局面。处于次属劳动力市场的农民工并没有随着职业空间的转换而顺利的从农村人口向城镇人口的“落户”迁徙，致使城镇发展规模落后于农业人口的转出，无法同步于劳动力市场的扩张。同时，城市
6、在基本公共服务、社会保障方面对农民工存在政策上的歧视和福利待遇的非均等化。新型城镇化的目标之一就是推进农村转移人口的市民化，打破城乡二元结构，保障农民工享受与城市市民平等的权益和待遇。目前，我国已步入中等收入国家行列，过去以牺牲农村和农村进城劳动者的权益为代价的城市化、工业化模式已无法满足当前我国经济社会发展的需要。新型城镇化会更加注重城镇化的质量，在保证城镇化率继续增长的同时，不断满足农民工市民化的需求，从而加快城乡劳动力市场的深度融合。 二、发展中小城市是实现城乡劳动力一体化的有效模式 对城镇化模式的选择，目前理论界存在两种明显不同的主张，一是倾向于发展大城市甚至特大城市，另一观点则认为通
7、过重点发展中小城市和小城镇来实现我国现代化转型的目标。通过总结国外城市化发展的经验教训及近年来我国小城镇发展积累的许多经验，可以得出这样一个基本结论：对城乡劳动力市场的一体化来说，集中发展大城市的弊端较多，而侧重于中小城市的发展则有明显优势。 过于依靠大城市的发展无法为我国庞大的进城务工人员提供足够的劳动就业岗位。根据美国经济学家刘易斯在上世纪 50 年代中期提出的二元经济理论，工业部门能源源不断的从农业中吸纳廉价的剩余劳动力，借以替代资本来实现其发展，并使农业部门通过向工业部门转移过剩的劳动力而实现农业的规模化和产业化，摆脱贫困，最终完成二元经济向一元经济转换。这一理论模式试图描绘一个农村有
8、无限劳动力供给、城市不存在失业的完美图景。然而，该模式却被许多发展中国家的实际经验所证伪。实际上，在许多发展中国家，农村劳动力在城市很难找到工作，因为城市本身就可能存在很严重的失业问题，难以实现充分就业。刘易斯模型暗含着现代工业部门创造的就业机会与现代工业部门资本积累速度成正比的假设。而现实的情况却是现代工业部门大多是资本密集型产业，随着资本有机构成的提高，资本和技术逐渐替代劳动成为最主要的生产要素，即所谓的“资本增密、排斥劳动”的现象。这使农村大量低技能的劳动力无法进入到现代工业部门，从而制约了农村劳动力的转移和城乡劳动力市场一体化进程。 过于依靠大城市的发展加重了农村劳动力的工作搜寻成本。
9、在制约农村劳动力进入大城市就业的因素中，也要考虑到就业的搜寻成本。劳动力市场搜寻理论认为，搜寻工作是要考虑成本的，与成本相伴随的是收益。因此，无论是劳动力的供给者做出就业决定，还是劳动力的需求者做出雇佣决定，都必须考虑工作搜寻成本。影响搜寻成本大小的因素很多，其中重要一点是搜寻半径的大小。一般说，搜寻半径越大，搜寻成本就越高。对寻求非农就业的农村劳动者来说，相比较于离家乡较近的小城镇，大城市距离远，搜寻的经济成本和心理成本也就更高。 过于依靠大城市的发展难以满足农村转移劳动力的基本公共需求。目前，我国的大城市缺乏足够为进城务工劳动者提供的基础设施、社会保障等公共资源的配给。按照揭示城镇化发展一
10、般趋势的诺色姆曲线和发达国家城市化发展的经验，城镇化率在达到 30%后便开始加速，而在城镇人口比例达到 70%以上后，城市化才会放缓。按照此发展趋势，意味着我国每年会有至少 1000 万左右的农民将进入城市生活，在今后 30 年里将有 5亿左右的农村人口进入城市定居。如此多的剩余劳动力全部要在为数不多的大城市就业，这种模式的实现难度可想而知。在基础条件不足的情况下，如果盲目扩张城市将会严重恶化城市环境，加剧大城市的资源紧张和社会矛盾，滋生新的城市病。 就业方式的转变常常与生产关系的变革相伴生，而这种生产关系的变革则是以生产力的发展作为推动力。随着生产关系的变革与生产力的进步，就业不再只作为维持
11、人们生活的一种手段，而成为现代化的人的社会性的集中体现。一直以来这种生产关系的革命与生产力的进步所带来的现代化被定义为发达国家的人类定居城市化和就业方式的非农化。这种定居城市化和就业非农化也被作为人类现代化的唯一成功范本，成为发展中国家摆脱贫困与落后的教科书式的发展路径。现代化与城市化之间似乎可以画上等号，但这种等式关系在发展中国家的现代化过程中却难以成立。一些发展中国家大量出现的贫民窟及由此伴生的犯罪现象可以概括为“空间位移、集中贫困” 。大量原来生活在农村的农业人口进入大城市不仅不能实现其社会身份的转换，反而因非农就业的能力不足难以负担城市生活的成本从而加重了他们的贫困，并使这种贫困在城市
12、表现得更加集中。因此，较高的城市化率并不一定意味着现代化尤其是人的现代化。 出现在许多发展中国家的贫民窟现象说明，通过大城市来转移大量农业剩余劳动力的发展模式值得深思。从我国的国情看，城镇化是转移农村剩余劳动力、解决“三农问题”的有效且必要的手段。相比较于大城市化发展模式在短时期内无法持续转移农村剩余劳动力的劣势，以中小城市带动城乡劳动力市场一体化的优势恰恰更有利于实现农村剩余劳动力的有序转移。 基于农业转移人口的职业技能水平，城镇吸纳农村人口的主要产业是劳动密集型产业。相对于大城市，中小城市的土地成本、生活成本低，具有发展劳动密集型产业的比较优势。中小城市基础设施建设和适宜小微企业生存的低门
13、槛将有利于就地就近吸引农村剩余劳动力。同时，不仅有助于发达地区的产业转移和升级，也能缓解大城市的交通运输和各种公共服务的压力。 新型城镇化需要大中小城市平衡协调发展。中小城镇的发展可以与大城市的发展互相促进、相得益彰。特大城市和大城市要合理控制规模，充分发挥大城市的辐射带动作用；中小城市要增强产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。大中城市应该形成产业合理分工的产业结构。大城市应该发挥其资本和技术的比较优势，主要致力于资本密集型和技术密集型产业的发展，体现效率优先的原则；而中小城市则应充分利用其劳动力和土地等生产要素的成本优势，侧重于劳动密集型产业的发展，体现就业优先的原则。高素质的劳动力
14、从业于资本、技术密集型产业集聚的大城市，而中小城市的劳动密集型产业则为从农村转移出来的职业技能较低的劳动力提供更多的就业机会，最终形成大城市和中小城市搭配的劳动力市场梯度布局。 三、以城镇化带动劳动力市场一体化的政策建议 （一）完善社会保障制度 社会保障制度与我国城镇化相伴而生，同时也是户籍制度的一个派生产物，至今依然存在城乡分割的缺陷。城乡衔接的社会保障是促进城乡劳动力市场一体化不可或缺的制度保证。目前，要重点整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，提高对城镇居民养老保险和新型农村社会养老保险的补贴水平，提高城乡居民最低生活保障标准。在农村，土地是农民社会保障的载体，农民主要依靠土地来维
15、持收入以应对养老和疾病等意外风险。所以要将被征地农民等特殊群体纳入到社会保障制度框架中，建立土地与社会保障之间的置换制度，让被征地农民可以在进城后仍然享有最基本的生存保障。加强针对农民工的社会保障力度，强化落实与社会保障相关的法律法规。 （二）健全农村土地流转制度 在转移城镇前，必须对农民财产权利进行厘定。农民财产权利的模糊主要体现在房屋产权与地权两方面，根源在于农村土地集体所有这一概念本身的模糊性。在实际运行中，集体和农户之间的权利边界一直处于含混状态，不仅影响农村土地的流转，更使农民在拆迁和征地过程中的合法权利得不到有效保护。考虑我国的国情，在不改变农村土地集体所有制的前提下，赋予农民在集
16、体内对土地共有的产权属性，农民直接拥有由土地派生的土地经营权。农民的土地经营权可以有偿转让、租赁，也可以土地共有产权入股，发展农村股份合作经济和其他具有法人特征的经济实体。在此基础上，构建产权交易平台，农民可以通过转让宅基地与承包地获得城市市民身份、住房和社会保障，还可以得到额外的经济补偿或抵押贷款在城镇中发展私营企业，从而增加农民财产性收入，提高农民进城安家的物质资本。 （三）扶持县域经济发展 小城镇的发展离不开政府的扶持。政府应加大用于县域经济发展所依托的中心城镇建设的投资。目前，在我国三千多个县级单位和三万多个建制镇中，大部分基础设施的投资和配套长期不足。坚持县域经济与城镇化战略相结合，
17、引导国家基本建设投资更多投向县域中心城镇的建设，同时依靠优惠政策，吸引中小企业流向“进入门槛”较低的县内城镇，拉动非农就业。一是通过增发国债和调整“三农”投资重点，集中投资县级城关镇及中心镇的基础设施建设和公共事业。二是创新城镇化与中小企业相结合的发展机制，为农民返乡创业降低进入门槛。三是对经济较落后地区逐步引入大型商业银行、股份制银行、保险公司、证券公司、信托公司等多元化的金融机构，多种金融平台机构互相合作形成融资通道，通过资本的注入加快小城镇的基础设施改造，提升小城镇的软环境和吸引力。四是通过国家政策扶持和金融手段引导县域经济发展劳动密集型产业。 （四）转变政府职能 地方政府应逐步退出竞争
18、性投资领域，开放私人部门投资，防控公共投资过程中出现的寻租行为并提高投资的回报率。加强社会服务功能的建设，改善政府在教育、公共卫生和环保等领域滞后于经济发展的现象，尤其要增加对基础教育的投资，实现教育资源的均衡化配置，为提升进城农民的知识水平打好基础。进一步精简地方政府部门机构，为中小企业在中小城镇的发展和创业提供宽松、适宜的软环境。 （五）完善户籍制度 新中国成立初期，户籍制度成为从农业提取资本时降低制度成本的一种手段。随着我国经济社会的变迁，户籍制度逐渐演变成分配各种稀缺社会资源的制度化的载体。考虑到目前我国城乡发展不均衡的现实国情，在新型城镇化的发展过程中还不能整齐划一地消除这种户籍制度
19、，要在制定新的稀缺资源分配工具的过程中体现差序格局的理念，即对大中小城市和小城镇以区别性的对待。对大城市，既不能完全堵住农民进城务工的路子，也不能彻底放开户籍，使农村就业技能较低的劳动力无限制地涌入到大城市；对中等城市，可适度降低农村进城劳动者的准入门槛，允许有固定职业、在城市工作一定年限者取得城市户口；对小城市、县城和中心镇，要允许农村劳动力自由进入。进行户籍制度的改革，目的就是让劳动力有序并能充分自由的流动，实现城乡劳动力市场的合理布局。 参考文献： 1张文，等.城乡劳动力市场一体化与就业结构优化研究综述J.华东经济管理，2011（9）：139-143. 2顾建发。新型城镇化是中国特色社会主义的战略选择J.上海房地，2013（1）：7-8. 3温铁军.维稳大局与三农新解J.中国合作经济，2012（3）：29-32. 4王睿.城镇化与中国农村土地产权制度改革J.中共中央党校学报，2013（2）：89-92. 5温铁军，兰永海.在城镇化中化解社会风险N.人民日报，2013-03-01. （责任编辑：李琪）
