1、与市场化改革取向相悖的现象值得关注摘要：我国的许多经济改革方案在实施后，并没有完全按照原来的预想路径推进，而是产生与市场化指向的经济改革相悖的现象。对此，应加强对与市场化经济改革相悖的经济现象产生的原因分析；完善改革所带来的利益格局的调节机制与纠错机制；对政府主导的改革的行政权力加以严格限制；对强势的利益集团和群体的与改革相悖的行为与倾向实行有效约束，以及推行“自下而上”和“自上而下”有机结合的改革路线。 关键词：经济改革；相悖；市场化指向 中图分类号：F123.9 文献标识码：A 文章编号：10077685（2013）08002704 一、与市场化改革取向相悖的经济现象 多年来，我国经济改革
2、中与改革取向相悖的现象值得高度关注和认真研究。与经济改革相悖的现象指许多经济改革的方案在实施后，并没有按照原来的预想发挥作用，或没有完全按照预想的路径推进，而是产生一定程度的变异，最后演化或嬗变成为另外的东西，甚至这些新产生的东西反而成为新一轮改革的对象。由于我国经济改革的总体设计是由计划经济体制转变为市场经济体制，所以此类现象可称为与市场化指向的经济改革相悖的现象。改革开放三十多年来，比较典型的与市场化指向的经济改革相悖的现象主要有： （一）国有产权制度的市场化改革中出现的国有资产被侵吞的非市场获利现象 上世纪 90 年代以来，当私营经济发展到一定程度，以及市场竞争机制发挥的范围扩大后，按照
3、传统模式经营和管理的大多数国有企业，尤其是地方的中小国有企业纷纷面临风雨飘摇的局面。及时调整国有企业承包制的改革方向，转而对国有企业进行与现代企业制度接轨的股份制改革，成为当时改革的“突破口” 。其中“抓大放小”是当时国有企业改革的基本方针之一。但在政府行政权力的干预和支配下，一部分中小型地方国有企业在改制过程中，有不少国有资产被当地政府低价变卖，被廉价转化为一些与政府官员有联系的新权贵阶层的私有财产，成为一部分社会成员通过不健全的市场交易所得的私人财富积累的“第一桶金” 。也有一些企业承包人在利用不规范的承包制经营获利后，又通过“近水楼台”的优势取得企业股份制改造的利益，轻而易举地将企业公共
4、资产转变为私人资本。这种国有资产流失的同时还伴随大批企业职工被低价“买断工龄” ，非自愿地离开企业而下岗、失业的现象，据统计其动态数量达 3000 万人以上。这次经济改革相对我国农村家庭承包制改革，被认为是一次“非帕累托改进”的改革类型。由于对原国企职工缺乏足够的经济补偿，使大批原国有企业职工成为这次改革的利益绝对受损者。客观地讲，这次改革虽然在一定程度上完成了对传统国有企业经营体制的股份制改造，对民营经济的发展起到促进作用，但也成为改革开放以来引发社会冲突、社会贫富差距扩大，形成城市新贫困阶层的重要因素。其后来的结果同最初的“多赢”设想有很大的偏离，一定程度上反映出改革中与产权制度改革相悖的
5、现象。其他类似的改革还包括：上世纪 80年代中期的价格“双轨制”改革，集体乡镇企业改制，政府机关的公车改革，等等，都有不同程度的国有、集体公有资产流失和被非法侵占的情况。 （二）提高企业市场竞争力的改革中大型国有企业对市场的高度垄断现象 上世纪 90 年代以来，我国面对经济的全球化趋势和加入世贸组织面临的挑战，配合国有企业“抓大放小”的举措，进行了一系列大型国有企业改制和重组工作。经过多年努力，最终形成一批大型股份制国有企业。这些国有企业主要分布在石油、金属、能源、化工、金融、通讯等关系国民经济命脉的行业。但我国利用行政手段组建这些经济“航母”的同时，却采取排斥非公有制经济进入的政策，即利用非
6、市场竞争的方式来实现企业规模化的扩张，最终演变为排斥自由、平等竞争的市场垄断现象。然而，我国迅速形成的大型垄断企业并不是依靠技术进步和自由市场竞争形成的，而是主要依靠政府的策划和组合而成。在我国市场化导向的经济改革中，行政化的市场垄断组织本来应是改革的对象，但在实际改革中却自觉不自觉地使其演变成一种市场化的产权制度改革不应有的结果，其带来的负面效果是明显的。目前，我国多数大型国有企业的垄断经营的基础是孱弱的，如其对财政的贡献与所拥有的经济资源条件并不相称，垄断经营的利润增长严重依赖产品价格的上涨，企业的资金筹集享有政府的特殊照顾，企业高层管理人员的“官商不分”弊端突出，企业内部分配差距悬殊，企
7、业劳动关系畸形化，等等。这些都严重制约了大型国有企业的健康发展。一旦有关的经营领域向社会全面开放，这些企业依靠垄断维系的市场地位将面临严峻挑战。当前，对行政垄断性国有企业的新一轮改革在很大程度上已被提到议事日程。 （三）增加多元化供给的改革中产生的政府公共产品供给和服务的不合理“退出”现象 市场化改革的一个主要特征在于改变计划经济体制的政府单一的供给主体格局，以实现社会产品的多元化供给体系。但在市场经济体制下。政府需要退出的是适合私人企业的产品与服务供给领域，对公共产品、服务的供给还需要有所加强。然而我国的许多政府机构在许多领域的改革却偏离了正确的方向，行政性收费泛滥，许多行政审批演变成交易关
8、系。最典型的是教育体制改革，国家在一段时期事实上采取“教育产业化”的政策取向，在大力发展民营教育机构的同时，将本应由政府公共产品提供的成本转嫁给普通居民，导致部分低收入家庭丧失获得教育公共服务的权利，形成教育不公现象。一些农村家庭还出现因子女受教育经济负担过重而致贫的现象。又如。我国在上世纪 80 年代开始的公路有偿使用制度的改革，其本来意义在于解决政府财政的公共设施投资能力不足问题，通过引入社会资金或政府贷款方式来加快公路、桥梁等建设，拉动经济增长。如果按照原来的改革设计，一旦贷款等投资通过收费被全部回收后，公路应恢复公共产品的性质而取消通行费的收取。但在地方政府的利益驱动下，却将贷款公路收
9、费长期化、常态化。这样的做法既增加企业的物流成本和居民的经济负担，又扭曲了公路、桥梁等公共资源的性质。目前，我国是世界上收费公路里程最长的国家，通车里程超过 10 万公里，约占全世界收费公路里程总数的 80%。为消除这些与改革相悖的现象和减少其负面效应，需要进行新的改革方案设计。 （四）为实现土地等经济资源配置市场化而产生的政府与民争利现象 市场化取向的经济改革要求对土地等自然资源的价值进行重新认识，对土地等自然资源的利用收取地租和补偿费用，以及建立土地等交易市场来优化资源配置。我国在上世纪 90 年代以来，开始对城乡国有土地的划拨制度进行改革，转而实行土地有偿使用制度。本世纪以来对城市国有土
10、地实行市场化的“招拍挂”的多元出让模式。但在政府作为国有土地产权所有者的利益主体的背景下，土地的有偿使用制度改革却逐渐演变成为地方政府的逐利手段，甚至将土地收入作为财政收入的主要来源。据统计，2012 年全国国有土地使用权出让收入高达 2.35 万亿元。政府利用土地供给市场的垄断地位而不断抬高经营性用地的出让价格，又利用城乡二元化的歧视性土地制度安排，通过征用方式将农民的土地低价收购再高价拍卖，从而谋取高额的土地收益和稳定的土地收入。在很大程度上，城乡土地资源的市场化改革被作为政府与民争利的工具。此外，土地的市场化改革还是近年来城市房价暴涨的重要推手，进一步加大了农民工市民化的难度。政府的资源
11、性产品市场化改革，形成了“土地财政”的利益驱动机制，进一步演变成地价上涨拉动房地产价格畸形攀升的格局。而中央政府不得不采取一轮又一轮的调控措施来控制房价，如对一线城市商品房的“限购、限价、限贷”等手段。客观地说，我国土地供给的市场化改革的正面效应是明显的，但在很大程度上又被与改革相悖的负面效应所抵消。如，目前政府为了解决城镇低收入家庭的住房保障问题，将较大比例的土地供给重新回复到划拨或限价供应的模式；城镇住房供给又进入到“双轨制”的模式，这也与改革初期对住房等生活资料采取私有和家庭所有的产权制度的设想存在很大差异。 二、与市场化改革取向相悖的经济现象产生的原因 （一）缺乏对改革相悖现象进行系统
12、理论分析的工具，尤其缺乏对各利益主体的应对策略进行分析和研究的工具 目前，在涉及改革的经济学理论中，制度经济学主要研究制度变迁的动力、成本收益方面的问题，很少涉及和研究与改革“相悖”的问题。按照中国国情进行的前所未有的经济改革，很大程度上缺乏理论支撑，往往只能边实践边摸索，通过不断总结经验，进一步推进改革。因此，这种类型的改革模式缺乏“一揽子”的系统设计，也缺乏综合的过程演变的评估，在政策的设计上难以周全。在很多情况下一旦发现问题，改革已经演变成另外的结果，部分或完全脱离最初的预期设想。同时，许多国外市场化的改革机制在中国国情背景下往往“水土不服” ，而经验主义的借鉴、套搬做法又通常会发生失误
13、。一些改革试点的经验往往具有局限性，取得的成功需要具备许多条件，缺乏普遍、全面推行的机理，而盲目推广只会使改革由正面效应为主嬗变为以负面效应为主。 （二）改革按照“单向思维”的利益调节机制的模式开展，对改革后新的利益集团形成与对策复杂的预期结果估计不足或缺乏认识 经济改革成败的核心是利益关系的合理调节，取得突破的关键是改革成本的分摊和改革收益的合理分配。但过去改革方案制定者对利益博弈的设想往往是，既得利益者的反应要么被迫同意（妥协模式） ，要么极力反对（抗衡模式） ，而没有考虑到人们还有因势利导并加以变异的相悖模式。如，一些强势的利益集团往往一开始就将改革向有利于自身利益的方向引导，即使是有利
14、于他们的改革措施，他们也会按照“趋利避害”的原则，以其他的方式保护或强化自身的既得利益；或者将一些对己有利的措施，以改革的新生事物面貌出现，最终在变革中保留甚至强化其既得利益；或者以“偷梁换柱”的方式掩人耳目，将旧的体制变相长期维持下去。事实证明，一些既得利益主体和利益集团往往利用与改革相悖的博弈方式，达到否定改革的目的，使其成本最低而收益最大。这种应对策略通常比公开对抗改革对自身更为有利，甚至有的改革方案在强势利益集团的抵制和博弈下，长期无法出台而搁浅，或者最后以无改革的面目出现。 （三）改革缺乏“自下而上”的程序和推动机制，许多改革方案的制定缺乏对弱势利益主体的保护和支持机制 我国推行的许
15、多经济改革采取高层智囊的意见和政府精英的主观设计。这些改革方案往往很难真正抓住改革的本质特征和把握好利益关系调整的方向。如，我国的许多法律、法规的制定，在程序上往往都是由政府部门代为草拟，自然产生了维持部门利益的倾向，以及对行政权力的争夺和再分配的特征。目前学术界提出改革的“顶层设计”思路，主要是想摆脱部门利益和利益集团的制衡，但仍然没有摆脱“自上而下”的改革方案设计路径。因此，许多“自上而下”的改革往往缺乏广泛的社会支持的基础，实施成功的可行性往往很低。如，许多改革举措没实行多久，就发现问题一大堆，又因为处理不了而被搁置起来。有许多改革的纲领性文件貌似完美，但一到具体实施时就发生变异，最后演
16、变成与最初设想差异极大的东西。 （四）改革采取的渐进式制度变迁方式，一定程度上拖延了改革的推进时间，或错过改革的最佳时机 从整体看，我国的经济改革主要采取渐进式的推进模式，无疑有许多优点可圈可点。但这种改革的推进模式也产生许多弊端，如先易后难的改革步骤往往将一些“硬骨头”拖到最后，造成进一步深化改革取得突破的难度加大；由于渐进式改革往往回避矛盾，处理问题的办法也不彻底，往往使一些旧问题还没有得到彻底解决，又产生许多新的矛盾和问题，并盘根错节地交织在一起。一些渐进式改革的方案也往往囿于传统的意识形态框架或制度安排，思想并没有真正解放，从而无法使改革进一步得到根本性的突破。如，对国有企业的改革，就
17、反复陷入对生产资料公有制主体地位的认识的争论，经过多年的推进，在实践中才逐步得以修正，形成目前的主导意识。其中，因为改革的渐进式推进，也给改革发生相悖现象提供了时间机会，给利益集团应对提供了条件。这也许是有关政策设计者始料不及的情况。 三、解决与改革取向相悖问题的对策 （一）加强对制度变迁和改革机理等的研究 改革是前所未有的创举，没有现成的理论可以借鉴。一些原本出自理想目标和良好愿望的改革却产生相悖的现象，甚至演变成与最初设想对立的情况，这些问题在经济学理论体系中还缺乏专门的研究。如果我们不能科学认识其规律，今后的改革也难免会重蹈覆辙。目前，虽然在制度经济学、产权经济学、契约经济学和福利经济学
18、等领域有一些理论和分析方法可以借鉴和运用，但结合我国经济改革的实践需要，其关键是加强各利益主体对改革的应对策略和经济理性行为机理的研究，以及与改革相悖的后果的纠错机制的研究。如，我国公路收费的常态化，就与一些政府违背最初的设计原则的行为有关，应从作为利益主体的政府对公路收费的行为改变人手，来加以纠正和防范。 （二）对行政权力加以严格限制和界定 我国市场化指向的经济改革具有明显的政府主导特征，其优势不言自明，但弊端也十分明显。其中，经济改革出现的相悖现象往往都与政府的行政权力过度介入有关。如，国有企业垄断集团的形成，就有政府在组建大型企业的同时限制非公有制经济进入的因素。因此，改革要严格限定政府
19、行政权力的范围，大幅度减少行政审批和对市场的直接干预。尤其要通过制度建设，严格限制政府官员对改革方案制定的利益性介入，防止一些官员利用参与改革方案的制定和运作进行“寻租”活动，防止职务腐败的行为发生。同时，大力加强立法和监督，对有关改革的行政权力给予法律性规范。 （三）对强势的利益集团和群体的与改革相悖的行为与倾向进行有效约束 改革所带来的利益调节机制往往是针对既得利益集团的。这些既得利益集团对付改革的措施既有阻止，也有相悖。对此，要阻止强势利益集团利用博弈的机会，对改革方案的制定施加影响和控制发展方向，对改革的方案设计尽量由与利益调整无关的人员和独立机构来完成，改革要充分体现对弱势群体基本利
20、益的保护，加强对目前已形成的强势利益集团的改革。如，对垄断企业进行分拆和多元化的产权重组；对私有化经营的公共资源进行国有化改制，如对私人投资的盈利性收费公路进行补偿性的政府回购；对财政税收制度进行改革，减少地方政府的卖地冲动，开辟地方政府新的财政收入来源。 （四）推行“自下而上”和“自上而下”有机结合的改革路线 坚持改革方案由基层试点和先行试验的做法。在广泛的基层与局部地区的改革试点的探索基础上，开展全面改革的“顶层设计” 。或者按照一定的“顶层设计”的预案开展基层改革试点，归纳经验和教训。正如我国上世纪 80 年代农村改革和特区改革的起步一样，对传统意识形态（如单干是代表落后生产关系的“独木桥” 、特区推行的是资本主义经济的认识）的摒弃和传统产权制度改革的突破，一般都来自基层群众的切身利益诉求，在实践中被证明是代表制度的进步后，得到最高权力阶层肯定。但目前阶段由政治体制改革的突破来带动经济改革的进一步推进，应当是带有主导性的趋势。 （责任编辑：李琪）
