1、站在新起点的中国外交战略调整【内容提要】新一届中央领导集体接班一年来，在外交战略方面以延续和继承为主；同时，结合中国综合国力持续提升、国际形势面临重大挑战及国内外政府集中换届等内外形势发展，新领导对中国外交战略进行特点鲜明和内涵丰富的调整，如细化战略定位，更新战略思维，坚持战略定力，加强战略主动、运筹战略布局和发展战略理论等。展望未来 10 年，中国外交战略还需要进一步调整，加大理论创新力度和提高执行能力，对中国外交的指导将更加进取、务实和有效，并在应对挑战和克服困难中继续发展。中国外交战略需要更加体现上升期全球大国的视野和思路，做到基于实践探索的战略建设，进一步调整战略目标、建构战略合作网络
2、，深化战略理论研究。中国外交战略更要有立体、多元、跨越时空的视角，考虑到形势的发展和内外环境的互动，使中国外交战略同中国的大战略更加紧密地结合，进一步巩固和深化国内支持基础。最后，中国的国际关系学界和外交学界要有充分和紧迫的历史使命感，在中国特色外交理论体系中努力建构和发展中国的战略学，并以此丰富中国向国际社会提供的公共产品。 【关键词】中国外交 战略思维 战略布局 战略理论 【作者简介】杨洁勉，上海国际问题研究院学术委员会主任、研究员 【中图分类号】D820 【文献标识码】A 【文章编号】1006-1568-（2014）01-0001-13 党的十八大胜利召开标志着中国内政外交的新起点。以习
3、近平为总书记的新一届中央领导集体（以下简称“新领导” ）在外交战略方面以延续和继承为主，如独立自主的战略思想，发展中国家的战略定位，营造现代化建设和平环境的战略目标，以及和平发展道路的战略途径等。但与此同时，新领导根据内外形势的发展，在对中国外交战略进行特点鲜明和内涵丰富的调整：细化战略定位，更新战略思维，坚持战略定力，加强战略主动、运筹战略布局和发展战略理论等。展望未来 10 年，中国外交战略还需要进一步调整，加大理论创新力度和提高执行能力，对中国外交的指导将更加进取、务实和有效，并在应对挑战和克服困难中继续发展。 一、外交战略调整的内外动因 （一）综合国力持续提升要求新领导重新审视中国的国
4、际地位和作用 随着经济增长、社会进步和政治稳定，中国的国际地位全方位提升。在经济方面，中国国内生产总值从 2002 年的 1.23 万亿美元上升到 2012年的 8.26 万亿美元，世界排名也从第 6 位跃居第 2 位，中国发展道路成为西方模式之外的另一选择。中国已是二十国集团和金砖国家的主要成员，在亚太地区经济合作机制中发挥着日益重要的作用。在政治和安全方面，中国倡导人类命运共同体理念，维护世界和平与安全，促进人类发展和进步事业，并在解决全球性问题和应对挑战中与相关国际组织深度合作。在文教体卫方面，中国和世界更加紧密相连，2008 年北京奥运会和 2010 年上海世博会标志着中国在全面发展的
5、道路上前进了一大步。中国政府和民众的大国意识普遍提高，国际社会不仅认可中国的大国地位而且要求中国承担相应的责任和义务。 （二）国际形势的重大挑战要求新领导及时调整中国的外交战略和政策 一是西方从借重中国走出金融和经济危机转为从体制和机制上约束中国。当前，美国和日本的经济已经开始复苏，欧洲也渡过了欧元和欧债的“病危期” ，西方开始淡化二十国集团的主要经济平台作用，低看金砖国家的经济发展前景，并以跨太平洋经济伙伴关系协定（TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TTIP）对中国形成新的体制和机制压力。二是在美国“亚太再平衡战略”的催化下，中国同周边国家的关系出现了新困难。东海和南海的海洋权益争端
6、把中国拖入“当事国”的境地，制约了中国在地区政治安全问题上的主导性和主动性。而且，在“经济上要中国”和“安全上防中国”的双重悖论下，中国原有以经济合作牵引中国东盟关系的作用趋弱。此外，中日两大邻国发生更加严重冲突的可能性增加，中国和朝鲜、缅甸等国关系也有可能发生重大变化。 三是西亚北非政局持续动荡。三年来，埃及政局动荡不已，利比亚战争后遗症严重，叙利亚内战前景不明，地区国家宗教内部以及宗教和世俗政权之间的矛盾尖锐，等等。西亚北非形势变化已经并将继续影响到中国西部地区的稳定、中国能源安全和中国在世界事务中的作用。 四是多国政府外交因内顾为主而增加了国际关系的复杂化。在全球金融危机和世界经济复苏乏
7、力的背景下，极端民族主义和民粹主义、贸易和投资保护主义等社会思潮抬头，新媒体和社会组织影响不断提升。多国政府外交政策呈内顾倾向，减少了对外妥协可能，有时还利用外部矛盾转移国内视线，从而增加了当前国际关系的复杂性。 （三）国内外政府换届新政季节要求新领导综合和动态地调整中国外交战略 在当前世界维持基本和平的环境下，主要国家政府任期两届 10 年左右成为政治常态；而在全球化和信息化大潮的环境下，各国内外战略和政策调整不断提速。20122013 年期间，美国、法国、德国、意大利、加拿大、澳大利亚、俄罗斯、韩国、朝鲜和中国等因政府换届而纷纷提出新的执政纲领，形成了外交战略和政策调整的集聚效应。此外，在
8、国内国际问题相互转化的条件下，中国外交必须及时对国内各种诉求作出反应，如加快经济转型和深化体制改革，协调各阶层和群体的利益关系，平衡国内示强要求和国际惧强心理，加强舆论监督和引导，达到内外统筹兼顾的目的。中国作为当代最主要的新兴大国，需要向世界昭示发展道路和国际作用；面对时代潮流和历史责任，新领导怀着实现“两个百年”的奋斗目标，自然要进行战略和政策创新，在内政外交上“甩开膀子”大干一番事业。 二、战略定位和任务 中国学者蔡拓教授认为，国际定位“通常是指一国在国际社会中的身份、角色、地位、作用的确认。 ” 英国学者巴里布赞指出，国际定位在观念结构中就是一个身份建构的问题。身份一方面是自我认同的结
9、果，另一方面也是在与他者互动中形成的，甚至它本身就是国际关系进程的一部分。 根据作者的研究，一国在全球的战略定位就是它对本国在当代国际体系中的地位以及在全球事务中实现其战略目标能力的总体评估。 准确定位有利于明确国家的属性和就战略目标与途径达成国内共识。党的八大对中国的定位是“落后的农业国”以及中国“参加了以苏联为首的争取持久和平和人类进步的社会主义阵营，同伟大的苏联和各人民民主国家建立了牢不可破的友好合作关系。 ”党的十三大系统提出“中国将长期处于社会主义初级阶段” 。党的十四大后，中国就把自己的定位从“第三世界国家”逐步演变为“发展中国家” 。 “社会主义初级阶段”有利于凝聚党内和国内关于
10、国家基本状况和基本任务的共识，而“中国属于发展中国家”则有利于中国经济社会发展的国际环境。 当前，国内外在中国战略定位问题上尚未达成共识。中国近年来对自身进行了“多重复合的战略定位”：中国虽然是个大国但还不是强国，虽然经济增长迅速但仍是发展中国家，虽然在地区事务中发挥日益重要的作用但还不是全球性大国。近年来，中国学界大多数把中国定位为新兴大国。新领导接班以来，官方文件避免使用“新兴大国”而更多使用“新兴经济体”或“发展中大国” 。例如，习近平主席 2013 年 3 月 23 日在莫斯科国际关系学院和李克强总理 2013 年 5 月 21 日在印度世界事务委员会上的演讲用的都是“新兴经济体” 。
11、 与此同时，中国政府开始对外强调“当代中国正在积极探索走出一条有中国特色的大国外交之路。 ” 事实也正是如此，同以往中国大国外交的重点是和各大国的双边、多边关系相比，现在是以全球大国的身份和视野规划外交，无论在外交战略和实践中都显出大国外交的理念、意识、气度、章法和处置。 需要指出的是，在全球化和信息化时代，中国在定位问题上还需要处理好自我定位和他者定位的关系。中国目前把世界各国主要划分为发达国家和发展中国家两大类。在国际社会，还有多种国家划分方法。美欧把世界各国划分为民主国家、威权国家和独裁国家或西方和非西方国家。中东国家把世界各国划分为阿拉伯国家和非阿拉伯国家或伊斯兰国家和非伊斯兰国家。尽
12、管世界上对国家有多种划分，但越来越多的意见认为中国已不是发展中国家而是发达国家乃至超级大国。 美国前国务卿基辛格在论中国一书中指出：“中国已经无可置疑地成为世界大国，利益遍及全球每个角落。 ” 新加坡前总理李光耀在其新著李光耀观天下中指出：中国是个崛起的大国。 “一种看法是，中国会静悄悄地变得强大，扩大影响力，不会欺负人。另一种看法是，中国会显示力量，威逼所有人。 ”“我认为他们会选择第一种做法，但同时也会显示力量。 ” 中国学者牛新春认为：“在相当长一段时间内，中国应当追求全球性经济大国的国际定位，以节省战略资源，缓解崛起过程中的冲击力。 ” 美国学者沈大伟在分析了中国当前在全球外交、全球治
13、理、经济、文化和安全等方面的表现后指出，中国尽管取得了不可否认的成就，但仅仅成功地成为全球事务的参与者，而不是全球大国。 三、战略思维和定力 战略思维是指思维主体（个人或集团）对事关全局的、长远的、根本性的重大问题谋划（分析、综合、判断、预见和决策）的思维过程。一国的外交战略思维涉及复杂的政治、经济、安全、社会和文化等系统以及国家内部、国家之间、国家与自然的复合系统和复杂过程，外交战略思维既有假设，也对国家外交结果有明确的预期。 党的十六大和十七大都要求加强战略思维，但新领导在中国外交上再次重申加强战略思维具有以下特殊意义： （一）加强战略思维和主动规划 在党的十八大精神指引下，新领导兼顾“两
14、个百年”奋斗目标、未来 10 年外交方向和近期外交任务等长中短期需要，全面、系统和长远规划中国外交。新领导接班不久，就于 2013 年 1 月 29 日进行第三次政治局集体学习，专门研究中国外交问题。习近平总书记在会上强调要“加强战略思维” 。 新领导对中国外交的界定远远超出传统的内涵，不仅重视传统的“高政治”外交，也重视非传统的“低政治”外交，对政府外交、政党外交、经济外交、军事外交、人文外交、公共外交和民间外交加强了集中统筹，运用综合外交手段实现外交目标。同时，各部门和各地方的外交外事也开始注意综合与统筹，在融入国家总体外交中实现共赢。 新领导认为，在综合国力日益增长的条件下，要变“反应式
15、”外交为“主动筹划型”外交，从战略高度规划和统筹中国外交。2013 年是中国外交新政的开局之年，新领导对全年出访进行了战略性规划。3 月，习近平出任国家主席后首访俄罗斯，突出俄对华的战略依托地位，并以此调动了美国提议举行中美元首会晤。中美关系的积极互动又带动了中国和邻国的关系，形成建设性的连锁反应。此后习近平主席和李克强总理在出访时先后提出丝绸之路经济带、中印缅孟和中巴横贯南北东西的南亚通道、中国东盟命运共同体等战略设想等。此外，新领导还提出了一系列战略性理念，以“人类命运共同体”和“地区命运共同体”方向引领当代国际关系，以“包容互鉴”和“合作共赢”原则发展中外关系，以“新型大国关系”理念规范
16、中美关系，以“真、实、亲、诚”四字箴言提升中非关系，以“亲、诚、惠、容”四字理念指导中国和周边国家关系。 （二）强调战略定力和底线思维 新领导就任以来， “战略定力”和“底线思维”已成为国内外观察中国外交思维的两大看点。所谓“战略定力” ，指认准长期战略目标，克服短期行为的诱惑和冲动，同时以相对超然的心态看待发展过程中的顺利与挫折。 自 2010 年以来，随着美国“重返亚洲”和“亚太再平衡”战略的实施，中国周边形势的挑战部分明显增加，中美在亚太互动中的竞争性上升，中日关系因安倍内阁的一意孤行而持续恶化，中国和菲律宾围绕黄岩岛的海洋权益矛盾深化。在此背景下，新领导强调战略定力，全面和科学分析形势
17、，提出要坚持基本战略目标，从容应对挑战。通过一年来的各种努力，中国不仅基本稳定了周边形势，还推进了和俄罗斯、中亚国家、韩国、印尼、马来西亚、文莱等周边国家的关系。 “底线思维”在一般意义上就是风险思维，但在中国外交上还兼指妥协的下限。习近平总书记在 2013 年春指出：做决策、办事情，要善于运用“底线思维”的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患，遇事不慌，牢牢把握主动权。 一年来，中国外交上的底线思维包含三重涵义。一是中国外交战略和政策不能只看到有利的一面，而应增加忧患意识，做到有备无患。二是向矛盾对方明确划线，防止对方误读误判。中国在钓鱼岛和黄岩岛划出底线，一定程度上抑制了
18、事态的进一步恶化，还有效地阻遏了某些国家可能的挑衅。三是防范和管理危机。中国不仅在周边面临世界上最复杂的邻国关系，还在其他地区面临日益增长的海外利益保护问题，底线思维是有效的危机管理指导思想。定力和底线两者的结合，既明确了中国既定的战略目标和途径，也清晰地勾勒出中国对外关系的上限与下限，增加了中国外交战略的清晰度和透明度。一年来，新领导就是在复杂纷繁和扑朔迷离的内外环境下，按照既定的部署和方向，抓住主要目标不放，趋利避害，逐步推进中国外交。 四、战略布局和途径 （一）确定战略布局的优先次序 新领导全面梳理复杂纷繁的外交问题，调整了战略布局，并基本确定了战略优先次序。新领导在延续前任国别领域并重
19、新布局的同时，进一步调整大国关系的理念和经略周边的思想，先后推进了“新型大国关系”和召开了共和国历史上的首次周边外交工作会议。中国更加突出营造周边和平发展环境和促进与世界既成大国、传统大国、发展中大国和地区大国（即“中等国家” ）建立新型大国关系。在双边层面，中国重点加强同俄罗斯和美国等大国以及主要邻国的关系。在地区层面，中国主要从加强经济和安全机制与缓和权益冲突两方面改善周边环境。在全球层面，中国继续推进国际体系改革，加强全球经济治理，有效应对非传统安全挑战。 在领域外交方面，中国更加重视非传统外交的建章立制问题。当前，从气候变化到能源安全、从防疫抗灾到水资源等领域问题日益突出，但与之相匹配
20、的国际机制建设却严重滞后。为此，新领导把制度和规范建设视为领域外交的重要组成部分。中国在全球和地区多边外交中，提倡以同舟共济、互重互鉴、合作共赢等新理念指导各国的行为规范，特别重视和国际社会一道努力审视现有机制，分别予以维持（如国际法领域的国际法院制度） 、发展（如安全领域的联合国安理会） 、改革（如金融领域的国际货币基金组织和世界银行）和创新（如从各国国情出发推进气候治理的均衡发展以及合作应对相关风险）等。为了弥补当前全球治理的不足和滞后，中国还通过地区或群体途径促进全球范围的合作，加强双边和多边自由贸易区，提升清迈金融协定，筹建上合组织、金砖国家和中国东盟的金融合作机制，重视外空、网络和极地等新公域秩序等。 （二）邻国优先和首脑驱动的周边外交战略 中国周边的邻国有二三十个，存在历史遗留和现实增生两大类问题。新领导提升了周边在中国总体外交中的地位，改变过去平均安排高访的习惯做法，将周边列为首脑外交的重点。从 2013 年 3 月起，习近平主席和李克强总理出访都是从邻国开始，两人还先后出席了上合组织峰会（9月） 、APEC 峰会（10 月）和东亚峰会（10 月）等重要地区合作论坛。2013 年，中国通过高层互访和多边场合的双边会晤基本实现了和周边国
