1、政策性农业保险施行中存在的问题及对策摘要：自 2007 年我国试点推行农业保险补贴政策以来，农业保险对补偿自然灾害及其他意外事故导致的农业生产损失、稳定农民收入、促进农业和农村经济发展起到了较好的作用。通过对北京市和吉林省部分地区施行政策性农业保险的情况看，农业保险的风险保障作用明显。但存在补贴政策不完善、部分地区补贴配套资金不足、保险公司对政府补贴过度依赖、部分农户投保意识不强等问题。通过完善补贴政策长效机制，根据不同需求扩大保险的险种，加大指数型保险产品的开发力度，提高农户参保意识等措施，可有效推行政策性农业保险的顺利推行。 关键词：政策性农业保险；农户；风险管理；补贴 中图分类号：F84
2、2.6 文献标识码：A 文章编号：1007-7685（2013）10-0056-04 农业属弱质产业，面临自然和市场双重风险。尽管农业生产条件逐步得到了改善，但自然风险仍能对农业产业及生产者造成较大威胁。作为风险管理的重要工具，农业保险能够补偿自然灾害及其他意外事故导致的农业生产损失，从而起到稳定农民收入、促进农业和农村经济发展的重要作用。我国是一个农业大国，但是由于特殊的地理位置以及复杂多变的气候，农业灾害频繁发生且类型多样，给我国农业发展带来严峻的挑战。为有效规避农业风险，保障农业生产，发展农业保险十分必要。2007 年以来，我国开始进行政策性农业保险试点，鼓励发展农业保险。截至 2012
3、 年，全国农业保险保费收入达 240.6 亿元，为 1.83 亿农户提供 9006 亿元风险保障，向 2818 万受灾农户支付赔款 148.2 亿元。本文结合对北京市和吉林省部分地区政策性农业保险实行情况的调研，分析政策性农业保险施行六年以来，农户对农业保险的认知程度及农业保险的产品创新、存在的问题及对策，为顺利推行政策性农业保险提供参考。一、施行政策性农业保险的情况 （一）开展政策性农业保险的基本情况 2013 年 5 月，我们分别对北京市、吉林省部分地区的农业保险公司和部分农户进行调研。其中，北京市地区的调研内容包括两部分：一是针对规模种植户和养殖户及保险公司的调研，重点了解农户对农业保险
4、的态度、需求及保险公司的利益诉求。二是对农业保险公司的调研，了解新型农业保险产品，如天气、价格等指数保险产品的开发情况。北京市于 2007 年制定了北京市农业政策性保险制度 ，开始推行农业政策性保险。当年，全市共开办了针对玉米、小麦、种猪、生猪、奶牛、西瓜、苹果、梨、桃等农作物的 15 个险种。按照规定，政府对农民购买农业保险提供补贴，市政府承担保费的 50%，各区县财政承担保费的20%30%不等。此外，财政还给予开展农业政策性保险的保险公司 10%的经营管理费用补贴。2011 年，北京市发布北京市“十二五”时期农业政策性保险发展规划和北京市农业政策性保险补贴资金管理办法 ，对北京市“十二五”
5、时期农业政策性保险的发展进行规划并规范补贴资金使用。截至 2012 年，北京市政策性农业保险已累计实现保费收入 19.4亿元，保险金额达 498.6 亿元，参保农户达 113.4 万户。 吉林省的调研包括两个部分：一是向相关农业保险公司了解当地政策性农业保险发展的总体状况。二是对当地 4 个村的部分村民进行风险偏好实验测试，重点了解农户对农业保险、风险、指数保险等的认知，并通过实验分析农户的心理变化过程及参保决策行为。吉林省是农业大省，农业风险系数高，2007 年制定了吉林省农业保险试点工作实施方案 ，开始推行农业政策性保险。在该方案中，规定了政府补贴方案，即中央财政补贴 25%、省财政补贴
6、25%、试点县（市、区）政府和龙头企业补贴 30%、参保农户承担 20%。截至 2012 年，吉林省农业保险参保农户达 201 万户，保费收入达 8.36 亿元，达到吉林省农业保险的最高值。 （二）施行政策性农业保险的效果 1 农业保险风险保障作用明显。农业保险对分散农户降低生产经营风险的作用十分明显。如，2012 年夏天，北京市发生特大暴雨灾害，对农业生产造成巨大经济损失，而农业政策性保险有效减少了农户的灾害损失。据统计，本次灾害保险公司向农户支付赔偿达 6538 万元，对于帮助农民及时恢复农业生产起到关键作用。吉林省 2012 年发生大面积风灾，对当地玉米等主要粮食作物造成大面积损害。但由
7、于农民及时得到保险理赔，从而在一定程度上降低了损失造成的危害程度。据调查，规模化经营的农户对农业保险的积极效果更加肯定。规模种植户和养殖户投入较大，一旦发生自然灾害，损失严重，而农业保险有效降低了其损失程度。 2 补贴对推动农户参保、保险公司开展农保业务发挥了较好作用。由于政策性农业保险具有准公共产品的性质，需要政府提供补贴来推动其发展。据调查，北京市和吉林省各级政府的补贴比例均高达 80%，农民只承担剩余的 20%，这对农民积极参保发挥了重要的激励作用。同时，享受补贴政策已成为很多保险公司积极参与农险业务的直接动因。在补贴政策推动下，在一些地区，农业保险业务已成为当地保险公司的核心业务。 3
8、 农户具有一定参保意识，农业大户对农险需求强烈。在政府和保险公司的积极宣传、周边参保户的有效示范、政府补贴政策的激励下，大部分农户参保意识普遍提高，通过参保抵御灾害成为农民风险管理的重要选择。同时，在保费承担比例较低的情况下，对很多农户而言，支付能力已经不再成为其参保的重要约束条件，这又进一步提高了农民购买农业保险的意愿。对于规模经营户而言，其面临受灾经济损失的风险与普通农户相比更为突出，所以对农业保险的需求更为强烈。调查中，很多规模经营户认为，即使政府补贴比例下降，甚至完全取消，他们仍然愿意购买农业保险。今后，随着农业经营模式的加速转变，一方面政府逐步退出补贴领域或改变补贴重点，实现政策性农
9、业保险向商业性农业保险的转变；另一方面，保险公司创新开发产品，更加适应现代农业经营的需求。而对农业保险的需求将更加强烈且多样化。 4 农户对市场风险类农险产品需求强烈。随着农产品市场化程度的提升与农户生产经营方式的改变，农产品和投入品价格的波动对农户收入的影响较大。在通过购买农业保险，有效降低自然灾害带来的损失情况下，控制价格波动风险，稳定收益预期，成为农户关注的重要问题。在开放经济条件下，市场风险越发突出，农户的生产经营目标已经由收回基本的生产成本转向确保获取稳定利润。调查发现，基于产量的成本保险已不能满足农户更高的保障需求，相比较而言，农户对“保价格、保利润”的农险产品更感兴趣。 二、政策
10、性农业保险施行中存在的问题 （一）补贴政策不完善 政策性农业保险的补贴政策在实施过程中，面临诸多问题。第一，补贴的长效机制不清晰。即使在 2013 年 3 月实施的农业保险条例中，也未能从政策和制度上明确农业保险的补贴机制，从而造成对补贴的预期模糊。第二，对补贴政策可能对市场造成的负面影响估计不够。如，补贴可能影响保险公司对非补贴性产品的创新性研究不够，而只能被补贴政策左右，这将导致产品研发无法与农户需求实现有效对接，从而影响政策性农业保险的发展。第三，一些地区为顺应国家鼓励规模经营的政策，将政策性农业保险过分倾向于规模经营农户，而将小规模经营户排除在农险之外，导致小规模经营户无法获得政府提供
11、的有效风险保障。（二）部分地区补贴配套资金不足 目前，农险补贴多由各级政府共同分摊，如吉林省的农业保险补贴由中央政府、省政府、市县政府和农户共同承担。理论上，这种制度设计对强化不同主体积极参与管理、提高补贴资金的多元化，具有多种优势。但在现实中，对地方财力不足的地区，农险补贴加重了地方财政支出的压力，这种制度设计已经成为提高该地区农险覆盖率的掣肘。调查发现，有些地方政府限于自身财力，为减少财政负担，对地方配套规模做出限制，直接影响农业保险参保规模的扩大。农险补贴政策的初衷是稳定农业主产区经营户的收入，但在地方配套补贴资金不足的情况下，反而有可能进一步拉大主产区和非主产区的发展差距，这种制度设计
12、需要适度改进。 （三）保险公司对政府补贴过度依赖 农业保险公司在产品创新方面面临成本推动和需求拉动双重影响。一方面，面临降低较高的经营成本的现实困难。目前，保险公司大多经营传统农业保险产品，产品的承保和理赔对象一般要细化到农户，这就需要投入大量人力、物力和财力。这些成本通过费率进一步转嫁到农户身上，有可能降低农户的购买意愿。另一方面，面对农户强烈的需求推动，很多农户对农险产品的保险金额和保险责任等表现出强烈的创新要求，希望通过创新充分满足其不同层次的风险保障需求，即使没有补贴，其购买需求也十分强烈。可见，保险公司和农户都有强烈的创新产品需求，但在保险公司的成本压力下，大部分保险公司只能开展获得
13、补贴的产品或对其相关产品进行创新，对无法获得补贴的产品，保险公司缺乏开发动力。 （四）部分农户保险认知程度较低 较强的风险意识和良好的保险认知是农民购买农业保险产品的重要基础。调查发现，少数农民对农业保险功能的认识仍停留在较低层面，对现有农险产品不能每年获得理赔仍心存芥蒂。在保险功能方面，少数农户往往将保险看作储蓄，认为交了保费每年都应获得收益，而对保险分散风险、补偿损失的基本功能认识不够。因此，在连续多年未发生理赔情形下，少数农户认为保险是浪费钱而停止续保。在理赔方面，有些农户认为理赔赔付较低、启动条件高、手续繁杂，出现参保意愿下降、甚至放弃投保的现象。而一旦发生灾害，农民将遭受无法弥补的损
14、失。 三、完善政策性农业保险的建议 （一）完善补贴政策长效机制，注重补贴政策的地区平衡 应基于农业发展远景，对农险补贴政策支持的方向、重点和规模进行科学规划，制定并完善农险补贴政策的长效机制，确保政策的连续性和激励的有效性。一是完善农险补贴政策考核监督制度，建立补贴绩效评价机制。做好补贴资金使用的监督核查工作，确保补贴资金及时发放。同时，建立科学有效的补贴评价机制，提高财政补贴资金的使用效果。二是适时调整补贴的重点。在建立长效机制的同时，需要紧密结合农业发展水平和农户需求，将补贴重点从现有的保费直接补贴转向新技术和新产品的创新应用补贴，从而在确保农险市场稳定发展的同时，保持市场发展的活力。三是
15、，注重补贴政策实施的平衡性。中央政府需要重点理顺主产区和主销区、欠发达地区和发达地区、主要农产品生产重点基地与农产品消费地之间的关系，加强不同利益主体的合作，加大对主产区、欠发达地区和农产品生产基地农险补贴的力度，提升这些地区农户的风险保障水平。 （二）根据不同需求扩大保险的险种 在有效发挥补贴政策激励效果和资金撬动作用的同时，密切关注农业经济发展的新动态。一是积极探索商业性农业保险新产品的开发与试点。考虑到部分规模经营户对农业保险的强烈需求，鼓励保险公司开发商业性农业保险产品，在增强保险公司业务新增长点的同时，满足农户多层次需求。二是创新针对专业大户、家庭农场、农民合作社不同经营主体的农险产
16、品。随着小农经营向大规模生产经营方式的加速转变，专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体也在加速形成，抓住各主体对农业保险的需求，开发新型农业保险产品成为保险公司扩大经营范围的一个重要方向。三是在深入研究现代农业可保风险和可保对象基础上，引进现代技术，更加合理地分步分类拓展风险责任范围。 （三）加大指数型保险产品的开发力度 传统农业保险的经营管理成本较高，并且无法满足农户对风险保障的多层次需求。指数保险是农业政策性保险的发展方向。指数保险是农业保险的一种创新发展，其将损害程度指数化，并以该指数为基础设计保险合同。指数保险根据区域内平均产量或其他指标与设计的指数进行对比来决定是否赔付，其
17、触发机制简单、承保手续简化，承保、查勘、定损、理赔等过程的交易成本较低，能有效减少保险公司面临的逆选择和道德风险问题。同时，为了抵御农产品市场风险也需要保险公司基于指数保险设计包括价格保险、利润保险在内的新产品，以有效满足农户的进一步需求。 （四）加大农业保险宣传力度，提高参保意识 目前，农业保险的宣传工作主要由各级政府和保险公司承担，方式大多为单向的介绍和发放传单，缺乏与农户之间的信息互动，农户并未真正理解风险管理知识和农业保险产品的作用。因此，政府、保险公司在宣传农业保险时，需要从有利于农民理解出发，采用参与式宣传。如，可以设定与现实相似的场景，让农民模拟购买保险决策，通过亲身参与了解保险工作原理、保障方式与作用，感受农业保险的真正作用。在此过程中，政府和保险公司也可通过互动，考察农民在购买保险决策时的心理变化和影响因素，以修订和推出更加符合农民需求的政策与产品。 （责任编辑：李琪）
