1、1政府信息公开与知情权保护研究摘 要：知情权在国外很早就被提出，被公认为是公民的一项基本权利，并通过信息公开立法的方式来保护公民行政知情权。近些年来，随着我国民主制度的发展，国家也在逐步重视公民的行政知情权。2008年 5 月 1 日实施的政府信息公开条例是我国第一部关于政府信息公开的行政法规，这对提高政府透明度，建立阳光政府、有效政府，促进政府依法行政，保障公民行政知情权的行使将产生积极而深远的影响。然而条例在实施的近两年的时间内，却暴露出其文本存在的缺陷，使得其实施效果大打折扣，使得公民在实现行政知情权的道路上遇到很大的阻碍。笔者在对知情权基本理论以及其与信息公开的关系的理论深刻研究的基础
2、上，对国外的公民知情权保障的相关立法进行介绍，总结其成熟的经验，分析我国公民行政知情权保障的现状，结合国外经验，提出自己的可行性对策，为保护公民行政知情权的立法指出一条可行的道路。 关键词：信息公开；知情权；保护；完善 一、理论基础 （一）政府信息公开制度 1、信息公开制度的的界定 信息公开是指“国家行政机关与实施与行政管理权有关的组织，在行使行政管理职权的过程中，依法定的范围、方式、程序，主动或依申2请将政府信息向社会公众公开从而保障公众知情权的一种制度。信息公开制度就是规定了信息公开的主体、范围、方式、一程序、监督和救济机制等有关的法律原则和规范所确立的一种保障公民行政知情权的制度” 。2
3、、信息公开的意义 在日常政治生活中，信息公开可以让公众更好的了解行政权力的行使状况，可以保障公民、法人、其他组织依法获取政府信息，为评价政府行为提供基本的信息支持，还能提高政府工作的透明度，了解政府信息，促进依法行政，从而我们根据发表的言论，提出意见和建议，直接影响政府的决策，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。信息公开有利于公众的参与，有利于规范公共权力的行驶，更加有利于公民对知情权的满足。 （二）知情权的概念 美国一个记者肯特库伯在 1945 年的一次演讲中首先正式的提出了知情权是公民有权知道的事情，国家应该以最大限度的确认和保证公民的知悉、获取信息。目前国内对这
4、一概念也有几个不同的说法，从广义上看，有学者认为， “知情权泛指公民知悉、获取信息的权利与自由” ，还有人认为，知情权是人权的人种，是指公民有权利对自由表达意见作出正确的判断去收集有关情况。从狭义上说，有人认为，是民众享有通过新闻媒介了解政府的活动，有使用政府部门文件及记录的权利。那么折中这些说法，知情权就是两种含义，一是，对国家来说，公民在政治上有民主的权利；二是，它是一种社会权利。 3本文主要论述的是行政知情权，是指在公民、法人以及其他组织中，依法对国家行政机关、法律以及法规授权的行使行政权，也是履行公共管理和公共服务职能的企事业单位，要求其公开或获得某些信息的权利和自由。 （三）政府信息
5、公开和知情权的关系 政府信息公开和知情权在我看来是一个问题，两个方面的关系，信息公开和知情权两者是相互联系的，同时两者也是不可分割的统一体。知情权是公众的一种权利，公民有权要求政府提供相关的信息，而政府也应该把将信息公开给公众当为一项基本义务。由于政治活动不断变化导致了知情权产生的原因，所以两者的结合就在社会信息资源领域里构成了权利义务的分配原则，也成为两者的主要内容。从内容上看，一种获知的权利被称为知情权，政府拥有的信息就是权利的对象。政府与公众还是提供者与接受者的关系，因为政府将其掌握在手的信息公开出去就是满足了公众的需求。再从权利与权利关系上分析，知情权和政府公开信息在本质上是一种公民权
6、利与国家权利对抗的形式。 信息公开制度正在慢慢的探索实践中，我相信人类社会在现代政治文明将会越来越好，信息公开也会给现代政治文明有一定的作用，信息公开有利于公民参政议政权的实现；有利于公民知情权的满足；有利于规范公共权力的行使，减少腐败的发生。信息公开制度的兴起与发展，是公民民主权利扩大的表现。信息公开制度也是保证公民在知情的基础上实现民主权利的一种机制。公众只有在行政信息的知晓和利用中才能对行政机关行使行政权实施有效的监督，最终促进政府工作的民主化和4科学化。知情权和信息公开的理论基础都是人民主权理论。如果信息是的不对称性，将会导致政府必须负有公开信息的义务，因为只有这样，公民对于部分垄断信
7、息的知情权才能被保障，也就是说实行信息公开是保障公民知情权的重要途径。 二、我国政府信息公开与知情权保护存在的问题 不可否认的是，随着公众法律意识的提高，我国在政府信息公开和知情权保护上已经取得了相当不错的成就，但是还是存在着不少问题。 （一）公开范围的不明确性 在政府信息、公开的立法上，由于各国国情的不一，导致了公开范围在法律内容上也存在着较大差异，但是国际社会公认的原则都是“以公开为原则，不公开为例外” ，这就代表着它只是明确地规定了不予公开的事项种类和范围，公开的范畴就可以被理解为不在规定之内的。但是，我国的条例并没有真正的确立“以公开为原则，不公开为例外”的原则。只是做了些列举，这些列
8、举应当政府信息公开的内容的范围又太过于狭窄，这样的规定非常不完善，解释也很宽泛，界定就更加不明确，要避免公开范围的模糊化。 （二）公民知情权缺乏法律保障条款 我国法律对知情权并没有直接做出确认，它只是在各种法律规范性文件中，间接零散的规定了公民享有的知情权。根据我查看资料来看，全球各国知情权的发展特点是自上而下的推进过程，我国也是这样的，所以它缺少完整的法律保障体系。法律条规实践时，往往也是由基层开始的，我发现公民知情权的规定主要在一些效力等级比较低的立法规章、5规范性文件中，这些文件大都是立法散乱的，衔接不一的，这样根本无法有效保障公众行政知情权。正如中华人民共和国政府信息公开条例虽然它是保
9、障公民行政知情权的一个专门法规，但是据我所了解的公民的行政知情权还是不能不能被保障，他只是体现在了层面上，还有很多障碍需要被清除。其实，为了能更好的保障公民的行政知情权我觉得我国应该考虑在进行信息公开立法的时候把信息公开立法界定提高到在法律层面上来。并且，纵观我国的法律体系，只要是有关行政公开的规定大部分法规的规定内容，都是从行政机关的角度出发，很少是考虑到从保护公众知情权的角度去规定。而且就目前来看，我国的实际情况很显然，公民的知情权没有被认为是宪法的权利，所以不会具有最高的法律效力。公民知情权仅仅作为公民的一项基本权利，也必须依靠政府信息公开的法律制度予以保护。 （三）知情权救济制度不健全
10、 自从条例实施到现在，关于政府信息公开方面的诉讼就在各地层出不穷的出现了。其特点是数量多，救济效果甚微，出现了屡撞“玻璃门”的现状，再者条例本身规定是模糊的，再加上我国的司法体系目前状况的欠成熟性，让我们更加可以看出这种新型的诉讼论存在着很多我们看不到的特殊情形，我们也必须采取特殊的规制。正式这些导致大量的以政府信息公开为诉求的案件都难以顺利的进入司法程序，并且我还发现一些案件即使有幸走到法院审理这一步，但最终结果不会胜诉，可以说是少之又少。救济措施陷入了软弱无力的境地，我国应尽快出台专门性针对这些的，例如针对信息公开类型诉讼给出相关的司法解释。 6三、明确政府信息公开、保护公民知情权 （一）
11、进一步明确信息公开的范围 政府信息公开立法的核心内容是“以公开为原则，以不公开为例外”原则。我国政府信息公开条例是将“列举”加“排除”式这两种立法模式作为对信息公开范围的界定， “列举”模式是在第九条至第十二条中体现的，是这样规定的，政府信息应当由行政机关主动公开， “排除”模式是在第十四条第 4 款中体现的，规定了不予公开的信息，不予公开信息包括：“涉及国家、商业秘密、个人隐私的政府信息等” 。其实，这里我要明确一点，在我国还没有真正确立“公开为原则，不公开为例外”的原则下，这种立法模式被我国大量采取，这样很容易造成立法空白，也是极为不科学的。因此，我认为我们要在充分考虑本国国情的基础上，再
12、参考国外的一些成功经验。例如，我们可以仿效日本的立法模式，日本在法律条文中并没有列举出行政机关应当主动公开的信息范围，相反，日本是详细列举了不予公开的信息范围。所以，我们也可以考虑是否应该在条例中确立“公开为原则，不公开为例外”的原则，再采取排除式详尽列举豁免公开的范围。 （二）增设保护公民知情权的宪法条款 宪法，是近代民主的产物，是公民权利制度化的法律载体，严格来说，就在宪法制度建立的时候，法律才形成了对公民的确认。宪法产生的动因和目的是为了有效的保护公民的权利，这也代表着保障公民的权利就成为宪法的首要价值体现了。据我所知，我国宪法对于知情权这个概念还没有一个明确的规定，笔者建议应该将知情权
13、提到宪法的高度，7因为宪法是为各种制度的设立提供一个指导性的原则，在我认为只有在宪法上首先确认了公民知情权的存在，才能为建立和完善我国公民知情权制度，公民知情权才有了宪法依据，公民了解、知悉、获取信息才有了有力的保护，在我觉得，知情权这一块可以规定在公民的基本权利与义务这一章。 （三）完善知情权救济体系 这里我们所说的知情权，是在二战以后才被世界范围内的人们的认可，被作为一项基本的人权出现，也是一项基本的权利。知情权是这样被定义的，知情权是公民、法人及其他组织面对社会生活无限丰富的信息所处的法律地位，这也反映了人们对社会生活发展的必然要求。 有句话是这样说的， “在拥有权力的地方就必须要存在救
14、济” ，知情权能不能切实实施要看救济体系发挥的作用。法律救济就是为了保障公民，法人及其他组织的合法权益。建立完善知情权的救济体系，也是为了保障他们在收到不法侵害的时候，能有一个最低底线的补救方法，让公民，法人及其他组织能够切切实实的被维护，让他们拥有正当、合法的权益。 西方有句谚语是这样说的，没有救济的权利不是权利。不得不这样说，权利越大，其所需要依赖救济越多，因为当你受到不必要的侵害时救济可以帮助你，并且当你自身的权利受到不法侵害的时候，救济是作为矫正和补救的手段出现的。在政府信息被公开的过程中，如果说救济制度不存在，公众不能通过法律途径获得行政救济的话，信息公开法律制度就变成是一项无效的实
15、施。所以，为了保证公民的行政知情权，为8了有效实现公民的知情权，我国政府信息条例规定：为信息申请人提供了举报、复议、诉讼三种救济制度，但是法条终究是抽象性的，它难免会在现实运作中存在大量问题。笔者建议，应该通过司法解释确立这三种救济制度，保障公众知情权的实现，在诉讼时，可以避免只是法条的抽象性，可以有效调整行政诉讼的审理方式，让其更容易将问题解决。 参考文献： 1 罗家才.行政法学M.北京大学出版社，2000. 2 刘恒等著.政府信息公开制度M.中国社会科学出版社，2004. 3 杨海坤，章志远著.中国行政法基本理论研究M.北京大学出版社，2005. 4 刘杰.知情权与信息公开法M.清华大学出版社，2005. 5 曹康泰.中华人民共和国政府信息公开条例读本M.人民出版社，2007. 6 林爱珺著.舆论监督与法律保障M.暨南大学出版社，2008 . 作者简介： 朱杰（1989.4-） ，女，江苏徐州，郑州大学公共管理学院 2012 级研究生，行政管理专业，研究方向：政府管理理论与绩效评估。
