1、快速城镇化地区乡村规划编制与管理探索摘要：在城市、乡村建设用地需求迅速扩大的快速城镇化地区，建立完善的乡村规划编制与管理体系对协调城乡建设空间矛盾和促进城乡一体化发展有着重要作用。本文结合毕节市的城乡规划编制和规划管理工作实际，在充实城乡规划编制体系和完善乡村规划管理机制方面作出探索，尝试充实具有现实针对性和未来导向性的城乡规划编制和管理体系。 关键词：快速城镇化、乡村规划、规划失效、控制与引导、编制体系、管理机制 Abstract: In the area of rapid urban city, rural construction land demand rapid expansion,
2、 the establishment and perfection of the rural planning and management system on the coordination of urban and rural construction space contradiction plays an important role in promoting the integration of urban and rural development. This combination of urban and rural planning and planning managem
3、ent planning in Bijie City explores in the full establishment system of urban and rural planning and improvement of rural planning management mechanism and try to enrich the practical relevance and the future orientation of urban and rural planning and management system. Keywords: rapid urbanization
4、, rural planning, planning failure, control and guide, the establishment of system, management mechanism 中图分类号：TU98 文献标识码：A 文章编号： 1 发展背景 毕节市地处乌蒙山区中段、贵州省西北部，处在滇东高原向黔中山原丘陵过渡的倾斜地带，境内山高坡陡、沟壑纵横，土地破碎，是典型的岩溶山区和喀斯特地貌区。全市总面积 26844.5 平方公里，高原山地占 93.3%。 随着新一轮西部大开发战略的深入实施，特别是国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见 （国发20122
5、号）和贵州“工业强省”战略实施以来，毕节市城乡面貌日新月异。据统计，毕节市的城镇化率从 2005 年的 16%提高到 2010 年的 27%，2012 年的城镇化率为 30.17%，进入快速城镇化发展阶段。毕节市正处于从以乡村建设为主迈向以城镇建设、乡村建设并重的发展阶段，在空间规划上偏重城市规划，而忽视乡村规划，使其面临着城乡建设空间冲突和城乡规划工作失效两个方面的突出矛盾。 1.1 建设空间矛盾突出 由于地处云贵高原过渡地带的山地地区，毕节市适宜建设用地破碎零散，同时随着整体发展环境和交通条件的改善，城乡建设用地空间矛盾突出。 （1）城市空间拓展迅速 根据毕节市中心城区总体规划，其城市规模
6、将从 2010 年的 45 万人、32 平方公里发展至 2030 年的 160 万人、190 平方公里。毕节市中心城区将进入迅速扩张阶段，建设用地平均每年增加 16 平方公里，两年时间现状城区将扩大一倍。 图 1 毕节市中心城区 2010 年与 2030 年建设用地对照图 （2）乡村建设需求旺盛 毕节市中心城区范围内自然村落数量多且空间分布分散。据统计，2012 年末，毕节市中心城区范围内共有村庄 225 个，村庄密度达到 23 个/百平方公里，农村人口约 60 万人。 经过二十多年的“开发扶贫、生态建设”发展战略的深入实施，毕节市“三农”建设取得长足发展，尤其是农村家庭收入有了大幅提高。20
7、12 年，农村居民人均纯收入分别达到 4926 元。农民收入提高，急需改善居住环境，促使农村建设需求迅速释放，同时由于乡村建设粗放、无序，导致用地需求量大。 1.2 规划管理失效严重 在快速城镇化初期，城乡规划工作常偏重于城市规划编制和规划管理的研究，而忽视乡村规划建设在快速城镇化过程中的重要作用和影响。在面临城市空间快速拓展和乡村建设需求旺盛的情况下，城乡建设空间矛盾导致了规划管理失效现象的出现。 规划失效的一个表现是乡村规划管理无法开展。根据城乡规划法的规定，城市、镇的总体规划和控制性详细规划是核发“一书两证” （规划项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证）的依据，乡规划和
8、村规划是核发乡村建设规划许可证的依据。一方面，由于缺乏乡、村规划作为规划管理依据，城乡规划行政主管部门目前已停止核发乡村建设规划许可证；另一方面，在毕节市中心城区总体规划中，重点对城市发展目标和建设用地布局进行了研究和安排，而没有对规划区范围内乡村的发展方向、发展规模、空间布局做出具体安排，在没有编制乡规划和村规划的情况下，难以指导乡村规划的编制和乡村建设管理。 规划失效的另一个表现是乡村违法建设现象严重。由于东部沿海地区的产业转移和外出务工人员的回乡创业需求以及农民收入的提高，乡村建设需求日益增加。在乡村建设得不到合理疏导的情况下，乡村违法建设活动亦日渐增多。 2 原因分析 规划编制与管理上
9、“重城市轻农村” 、 “重管制轻疏导”是导致并加剧“建设空间矛盾”和“规划管理失效”的两个主要原因。 2.1 规划编制上“重城市轻农村” 受行政体制、城市经济发展水平和规划体系等客观条件的制约，毕节市在城乡规划编制工作上出现“重城市轻农村” ，主要体现在规划编制的针对性和前瞻性不足。 首先，缺乏对乡村地区规划建设进行针对性研究。一方面是毕节市原为毕节地区，受行政职能的限制，城乡规划编制和管理职能由县一级人民政府及其城乡行政主管部门承担，其规划编制工作集中于县城的城市规划而忽视了乡村地区；另一方面是经济发展欠发达，政府在规划编制费用上的预算较少，难以满足全面开展城乡规划编制工作的需要，尤其是乡村
10、规划的编制工作。由于当前城市总体规划偏重城市建设用地的规划布局，对乡、村建设用地没有做出具体安排，难以指导乡、村规划编制和规划管理，导致现有城乡规划难以满足城乡空间拓展和统筹协调城乡建设的要求。 其次，城乡统筹发展要求对城乡规划体系进行前瞻性创新。在城乡规划法颁布实施以前，城乡规划的法律、法规体系着重于城市规划，在乡村规划编制上的法规、规章、规范不完善，难以指导城乡统筹规划的编制工作。城乡规划法的颁布实施明确了“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”五个层面规划的城乡规划体系。但对城乡规划编制中的诸多问题仍有待解决，如城市规划区范围内能否布置乡村建设用地、能否批准乡村建设、能否核发
11、乡村建设规划许可证、发证的依据是什么等等，需要在相关的法规、规章、规范、标准的修改中进行完善。 2.2 规划管理上“重管制轻疏导” 受城市建设用地指标的困扰，城市政府存在“城市建设用地指标与乡村建设用地指标此消彼长”的认识误区。同时，由于缺乏规划指导，在乡村建设规划管理上，采取了“城市规划区内禁止进行乡村建设”的一刀切规划管理方式。这种以管制为主导的规划管理方式导致了各相关行政主管部门之间的管理工作出现脱节，主要表现在部门之间的协调性和统筹性不足。 首先，城乡规划、国土资源部门管理的不协调。一方面，在毕节市中心城区总体规划中，没有安排乡村建设用地，为保障总体规划的顺利实施，规划行政主管部门要求
12、禁止在中心城区范围内严禁乡村建设；另一方面，国土资源行政主管部门则每年都有新增的宅基地建设用地指标。按照城乡规划法规定，进行乡村建设的“建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续” ，中心城区范围内的乡村建设因为城乡规划行政主管部门无法核发乡村建设规划许可证而无法落地，使区内大量乡村建设的合理需求失去了合法的建设途径，从而导致违法建设严重和规划管理成本增加。 其次，相关部门在乡村建设计划上缺乏统筹。当前，多个部门在分头推进农村各项建设，如交通部门的通村公路建设、教育部门的教师周转房核学生宿舍、住建部门的危房改造和棚户区改造计划、发改部门的生态移民搬迁、水利部门的饮水工程等
13、等，这些工程的建设缺乏统筹安排，导致城乡的无序建设和重复建设。 3 途径探索 针对前文阐述的现实问题和原因分析，在快速城镇化地区的规划编制和规划管理上应坚持城乡统筹发展的工作思路，运用控制与引导并重的工作方法充实城乡规划编制与管理体系。 3.1 充实城乡规划编制体系 毕节市正处在城市发展转型的关键时期，政府职能的转型、城市经济的转型和城市空间的跨越都需要有一个完善的城乡规划体系作为支撑。（1）加强城乡空间一体化规划 毕节市政府提出跨越式同城化发展战略，跳出七星关、大方原有城区在中部地区建设新城和产业园区。在快速城镇化地区，由于原来城市建成区范围较小，按照城市总体规划确定的中心城区范围，其范围内
14、大部分地区仍为乡村地区，在未来一段相当长的时期内乡村建设仍是城镇化的一个重要组成部分。同城化战略的提出，使原来处于城市边缘的乡村地区成为城市建设的核心地区，要求加强城乡建设空间的统筹规划研究，在城市总体规划层面建立城乡空间协调机制，协调城乡建设用地空间的矛盾。 首先，统筹确定乡村发展规模。当前多数城市在编制总体规划时，重点放在了城市发展规模的研究上，鲜有对镇、乡、村的发展方向、发展规模进行研究，从而导致乡村规划缺乏功能定位和发展规模上的指导。应充分研究城乡发展的动力机制和需求，激发城乡各层面对发展的积极主动性，根据规划期末的城镇化率来确定乡村人口和建设用地的规模，指导乡规划和村规划。 其次，划
15、定乡村建设用地空间增长边界。在编制城市总体规划时，除划定城市空间增长边界外，还应提出镇、乡、村的建设空间范围，划定乡村建设用地空间增长边界，以指导下层次的镇总体规划、乡规划和村规划，合理确定乡村建设用地标准和安排建设用地布局。 图 2 城市、镇、乡、村建设用地空间增长边界示意图 （2）制定乡村用地分类标准 按照城乡规划法的规定，城乡规划包括“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”五个层面的规划。 城市用地分类与规划建设用地标准（GB 501372011） 的修改将建设用地共分为六个中类：城乡居民点建设用地（H1） 、区域交通设施用地（H2） 、区域公用设施用地（H3） 、特殊用地（
16、H4） 、采矿用地（H5）和其它建设用地（H9） ；其中城乡居民点建设用地（H1）细分为四个小类，包括城市建设用地（H11） 、镇建设用地（H12） 、乡建设用地（H13）和村建设用地（H14） 。 2011 版用地分类标准中城市建设用地、镇建设用地、乡建设用地和村建设用地的划分与城乡规划法的城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划相对应，为总体规划中实现城乡建设用地布局全覆盖奠定了基础。但是，对乡、村建设用地的分类标准还没有制定，需在此基础上，根据乡村实际和发展需求制定乡建设用地、村建设用地分类标准，指导乡规划、村规划的编制。 （3）充实乡村建设规划内容 制定一个开放、可生长、可持续、刚性与弹性兼
17、备的乡村建设规划。通过该规划实现统筹安排农村道路交通设施、公共服务设施、市政公用设施和农村村民住宅建设，控制和引导农村建设与城市开发建设的协调发展，保障和促进征地、拆迁、基础设施建设和企业落地等各项核心工作顺利推进。 第一，建立农民建房档案管理制度。开展调查摸底工作，充分了解农村村民住房建设需求，将农民住房情况分类进行建立档案管理，详细登记住房困难户、住房改善户、已有住房户的资料。采用“建房人申报”的方式，由村委会组织村民进行个人建房申报，经村委会、镇政府审核后报城乡规划行政主管部门纳入规划进行统筹安排，明确近期建设任务。第二，提高乡村建设规划的针对性和可操作性。规划作为实施总体规划的行动计划
18、，找准抓手逐步解决问题。探索多样化的农民住房用地管理模式和住房建设模式，合理确定农民住房建设规模、布局和标准；确定新型农村社区选址，控制引导村民建房；逐步完善市政公用设施、综合交通系统、农村基本公共服务设施和环境卫生设施；开展美化工程，塑造具有地方特色的现代景观风貌。 第三，衔接国土部门用地管理。按照国土资源行政主管部门的要求，城市建设征用集体土地的，应返还 10%的用地作为集体建设用地，发展集体经济和配套设施建设。若城乡规划中没有乡村建设用地布局，则国土资源行政主管部门无法将返还建设用地落地，导致城市与乡村建设的用地矛盾进一步激化。 3.2 完善乡村规划管理机制 由于地处山区，毕节市适宜建设
19、用地资源紧缺，在城市建设需求和乡村建设需求旺盛的情况下，城乡建设空间矛盾日渐凸显。如何促进城市建设与乡村建设之间的协调发展、完善乡村规划管理依据和管理程序，成为毕节市城乡协调发展的关键，也将影响未来的发展速度和发展质量。（1）制定乡村建设规划管理办法 通过该管理办法的制定，统筹协调规划、国土、住建等行政主管部门对乡村建设的管理。管理办法的主要内容包括：细化乡村建设规划许可证的申请、审查、核发程序；规定乡村建设标准；明确新型农村社区建设规模和规划选址，划分为乡村建设控制区和乡村建设引导区两类地区；明确农村村民住宅建设申请条件；明确农村村民住宅建设标准。 （2）协调城乡建设时序 推进新型农村社区建
20、设试点工作。充分衔接上层次规划（土地储备、基础设施建设、工业企业建设）和新型农村社区发展规划（危房改造、棚户区改造、生态移民搬迁、 “五园”新村建设、生态文明家园建设） ，选择投资省、见效快、带动效果明显的试点。统筹协调各部门的建设计划，协调多种渠道筹措资金，统筹安排各项政策性资金投入，撬动村民积极有序地参与新型农村社区建设，促进城乡一体化发展。 4 结语 毕节市正从经济、社会发展相对落后进入快速城镇化发展阶段，城乡产业发展、城乡建设空间拓展均处在转型当中，规划将在城乡发展中起着龙头作用。因此，充实的城乡规划编制体系和完善的乡村规划管理体系是城乡规划编制和管理工作的基础和有力保障，作者仍将在规划编制和规划管理工作中尝试作出有益的探索。 参考文献： 1.仇保兴， 追求繁荣与舒适转型期间城市规划、建设与管理的若干策略 ，中国建筑工业出版社，2002.05.
