1、浅析建设项目环境影响评价中的公众参与问题及对策摘要：公众参与是我国环境法的一项基本原则。文中阐述了公众参与原则的内涵、我国公众参与环境保护存在的问题, 并就完善环境法中公众参与提出建议。 关键词 ：建设项目 环境影响评价 公众参与 问题 对策 中图分类号：B82-058 文献标识码：A 文章编号： 前言 环境保护离不开公众参与。联合国人类环境宣言提出:“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中, 享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利”, 阐明了环境权是人类应当享有的基本人权。公众参与环境保护, 正是基于环境权派生出来的一项权利, 它包含三个子权利: 环境知情权、决策参与权、救济请求权。
2、一、我国环境影响评价中的公众参与制度的缺陷 1 公众参与缺乏组织性 我国环境影响评价法第五条规定国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。广义上的环境影响评价中的公众参与，是指除开发及审查环境影响评价的机关外，其他相关机关、地方政府、学者专家等，通过法定或非法定的方式，参与到环境影响评价的制作、审查与监督等阶段。由于公众内部也存在着多种利益竞争，并且不是所有的公众都具有同等的知识以及环保意识，所以公众的非组织性的参与有着其固有的不足。首先，一部分公众由于缺乏环保意识或者迫于外界压力而放弃参与环境影响评价的权利；一部分公民可能由于缺乏相关的环境知识而夸大建设项目对其生活环境的影响。
3、其次，虽然公众对某个建设项目的环境影响评价存在共同的利益，但是由于公众存在个体化的因素，他们在参与环境影响评价中所提出主张的是有分歧甚至是内部冲突的。最后，对于审批环境影响评价的部门来说，处理这些分散的、冲突的利益主张是一项繁琐的工作甚至是一项不可能完成的任务。 2 公众参与环境影响评价时机较晚，参与的阶段较少 关于公众参与的时机以及阶段体现在我国环境影响评价法的第十一条和第十二条之中，即对于规划环境影响评价，公众参与的时机是规划草案送报前；对于建设项目环境影响评价，公众参与的时机是在报批建设项目环境影响报告书前。 与美国、日本等发达国家相比我国公众参与环境影响评价的时机较晚，能够参与的阶段也
4、较少。发达国家在项目开始时就设立了相应的公众参与机制，并且实行的是全过程参与。 3 信息公开制度不完善 公众知情权是公众参与环境决策的基础，只有公开相关环境信息才能使公众充分行使参与权从而提高公众参与的质量与效率。而在中国，公众与环评机关之间存在着严重的信息不对称。在公众参与环境影响评价的过程中，公众对于环境信息的拥有和理解，是其能够有效而富有意义地参与的基础。公众如何判断其环境利益是否受损、受损的程度以及是否需要通过一定的方式维护自己的环境权益往往都取决于公众对环境信息的掌握程度。 4 公众没有真正地参与到环境影响评价中 我国公众参与环境影响评价制度还存在着这样一个缺陷：有关部门不重视公众的
5、意见，即公众参与缺乏有效性。在实践中，相关部门对公众意见的反馈措施是很薄弱的。一些建设项目的环境影响评价报告书对于公众意见的处理过于草率，通常大篇幅阐述持赞成态度的公众意见，而对持有条件赞同尤其是持反对态度的公众意见，则敷衍了事、遮遮掩掩，或者一笔带过。没有说明公众反对的根本原因，也未解释公众意见采纳或者不采纳的理由。 二、完善我国环境影响评价公众参与制度 1 加强公众参与的组织性 西方国家的实践证明，如果公众形成了一定规模的组织，就能有效对抗环境破坏，因此应加强公众参与的组织性。 （1） 发展非政府环境保护组织 鉴于受到或可能受到影响的居民单独参与能力的局限性以及环境影响评价活动的专业性和科
6、学性，因此民间环保组织对促进公众参与环境影响评价具有不可替代的重要作用。民间环保组织在参与环境影响评价过程中有着自己的优势。例如，它掌握足够的社会资源，在参与过程中能够灵活地运用所掌握的信息。 （2） 发挥基层群众自治组织的作用 居民委员会或村民委员会是代表居民或村民意愿的组织，其代表的是自身的利益并且具有基层性质。基层自治组织与居民的关系密切，随时可以聆听到居民的心声，并且可以将从居民中收集到的反馈进行整理、分析，这样就提高了公众参与环境影响评价的效率，同时避免了单个公民参与的不足。 2 提早公众参与时间，实现全过程参与 美国的环境影响评价制度是世界上比较先进的，其公众参与的过程属于全过程参
7、与。美国的公众参与环境影响评价分为项目审查期、确定环境影响评价报告范围期、准备环境影响评价报告草案期、环境影响评价报告最终文本制作期。在不同的阶段将会赋予公众不同的参与权利。理论上，环境影响评价中公众参与的最佳时机是在初步环境影响评价阶段介入，即在决策的准备阶段或建设项目的可行性研究阶段与环境影响评价同步介入；环境影响初评价和环境影响评价大纲编制时的公众参与，也属于早期介入范围。传统环境影响评价体系中，环境影响评价文件编制阶段的公众参与属于中后期介入范围，要求在环境影响评价全过程均应进行公众参与，但通常在环境影响评价文件报送环境保护行政部门之前，环境影响技术评估和审批或审查阶段，也可能根据决策
8、的环境影响和社会敏感程度、实行各种形式的公众参与。 3 完善信息公开制度 （1） 为环境信息提供技术支持 为了使公众参与更好地发挥作用，有关单位在发布的环境信息要尽量通俗易懂。考虑到环境影响评价文件技术性太强，信息发布者须提供报告书的简明版本给公众，或者举行公开说明会、听证会、提供联系人解答公众的问题等。另外还可以利用当前比较热门的媒介提供相应的技术支持，比如，建设单位还可以在自己的网站上专门设立帮助公众解答环境问题的专栏，或者开通解答环境问题的专家热线等。 （2） 扩大信息发布平台 有关单位在公示环境信息时不仅应注意选择的方式是否有利于公众获得，还要注意信息的技术性或者社会影响等因素。建设单
9、位在开展环境影响评价的过程中，应通过网站、报纸等公共媒体和相关基层组织信息公告栏等便于公众知情的方式，向公众公告项目的环境影响信息。对重大环境敏感项目，应在地方主流媒体公示相关信息，公示信息必须真实有效，包含建设项目的评价范围及受影响的公众范围，并图示，特别要注意直接面对可能受到环境影响的区域人群。另外，自信息发布之日起, 要给公众接受、了解信息留有充分的时间，不能仅满足于国家规定的 10 个工作日，从而使公众更加主动、深入地进行参与。 （3） 防止信息发布的滞后性 为了使公众能够更好地参与环境影响评价，对于编制环境影响报告书的项目，建设单位应当在确定了环评机构后 7 日内和环境影响报告书报送
10、环境保护行政主管部门审批或者重新审核前按照环境影响评价公众参与暂行办法中的要求两次向公众公示建设项目的相关情况。环境保护行政主管部门应当在受理建设项目环境影响报告书后，及时通过政府网站或者采用其他便利公众知悉的方式，公告环境影响报告书受理的有关信息，并确保其公开的有关信息在整个审批期限之内均处于公开状态，以使其能够有效地发挥在环境影响评价中的重要作用。 4 公众的真正参与 建设单位、环评机构应将征求的公众意见纳入环评报告书，对未采纳的公众意见应当作出说明，并将反对意见的原始资料作为环评报告书的附件。对公众反对意见超过 20%的项目，环保部门应采取座谈会、论证会的形式，再次征询公众意见；对存在公
11、众参与范围过小、代表性差、原始材料缺失、程序不符合要求，经环境公众意见调查部门核实存在公众反对意见强烈、一时无法有效化解或者存在弄虚作假行为等问题的项目环评文件，一律不予受理和审批，并对相关机构和责任人员作出限期整改或严肃处理。 结束语 环境影响评价中的公众参与可以理解为，项目方或环境评价工作组同公众之间的一种双向交流，以提高项目的环境合理性和社会可接受性，从而提高环境影响评价有效性。 参考文献 1 曾珩,刘丽.论我国环境影响评价制度(EIA)中公众参与机制的完善J. 科技创新导报. 2007(31) 2 刘用泉.建设项目环境影响评价的思考J. 福建环境. 2003(02) 3 李玉文,孙洪刚.我国环境影响评价公众参与的现状和对策J. 环境科学动态. 2004(01)
