1、农村土地承包政策的实施效果研究【摘 要】家庭承包责任制在实施之初，土地承包期一般仅有 23年，1984 年党中央和国务院决定将土地承包期延至 15年，1993 年又延长为 30年。后来又要求土地承包关系要保持稳定并长久不变。虽然定陶县西李庄村的土地调整情况应国家政策调整悄然发生了变化，但是至今依旧保留着土地承包小调整的现状。通过对西李庄村土地调整情况的研究，可以从局部上洞悉我国农村土地承包政策的实施效果。 【关键词】土地承包期；家庭联产承包责任制；局部小调整 党的十七届三中全会提出，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。但在实践中，这一政策的实施比较艰
2、难，在第二轮土地承包之后，很多地方又出现按人口增减调整土地的现象。笔者对山东省定陶县西李庄村的实地调查过程中发现，在延长土地承包期的政策大背景下，该村依旧保留了进行土地局部小调整的做法。因此，引起我们对延长土地承包期政策实施效果的深思。 一、中国农村土地承包政策的演变过程 土地的承包经营权是有一定期限的土地权利，从家庭联产承包责任制实施之初至今，中国农村的土地承包政策变化共经历了以下五个时期：（1）土地的自由调整期（1984 年以前） 。1984 年以前，土地承包期很短，基本上是 23 年，这期间人口不会有太大的变化，因而，基本上不会有要求调整土地承包经营权的可能。 （2） “大稳定，小调整”
3、的时期（1984-1992） 。1984 年党中央和国务院决定将土地承包期延至 15年，最初政策规定小调整只能在延长土地承包期 15年以前，群众要求进行土地调整时才能进行，后来在实际执行 15年不变政策的过程中， “大稳定，小调整”政策的含义含义发生了变化，即在以后的 10年或 15年时间内，可以根据人口变化对承包地进行小调整。一般是 35 年小调一次，也有一年调一次的。小调整只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整。 （3）30 年承包期内“增人不增地，减人不减地”的时期（19931996） 。1993 年中共中央文件又把土地的承包期延长为 30年，为了为避免承包耕地的频繁变
4、动，防止耕地经营规模不断被细分，1993年 11月中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法。 （4）30年承包期内又允许“大稳定、小调整”的时期（19972002 年） 。1997年 8月 27日，中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知明确：承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定。 “大稳定、小调整”是指在坚持上述原则的前提下，根据实际情况，在个别农户之间小范围调整。今后解决人地关系的矛盾，可按“大稳定、小调整”的原则在农户之间进行个别调整。 （5）30 年承包期内，发包方不得随意调整承包地的时期
5、（2003 年以后） 。 农村土地承包法第 27条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。 ”“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。 ” 二、西李庄村土地承包政策的实施情况 （1）第一轮土地承包期间（1980-1999 年） 。刚开始实行家庭联产承包责任制时，由于经验不足，也为了实践探索，第一轮承包期间该村共进行了六次较大的土地承包经营权调整。一是土地承包期为 1年
6、期间（1980-1983 年） 。1980 年刚开始实行家庭联产承包责任制时，该村的土地承包经营权为一年一调整，所以 1980年至 1983年期间就进行了两次重新承包。二是土地承包期为 3年期间（1983-1989 年） 。一年一次的频繁的全村规模的土地调整既费时费力又不利于生产，因此，1983 年进行土地承包经营权时将承包期延长至 3年，1980 年至 1989年期间共有两个3年承包期。三是土地承包期为 5年期间（1989-1994 年） 。在农村，将一块田地养成肥田至少需要 3年时间，然而由于 3年的土地承包期限限定会使农民失去刚养好的肥田，所以他们都不愿在承包地里施太肥，进而造成土地的日
7、渐贫瘠。鉴于 3年调整一次的做法仍不能更好地调动农民种田养地的积极性，于是在 1989年进行土地调整时将土地承包期再次延长到 5年。四是土地承包期为 10年期间（1994-1999 年） 。1994 年，当第一个 5年承包期结束时，该村进行了一次大规模的土地承包经营权调整，在不打破原生产队土地所有权界限的前提下，将包括 1980-1994年期间林荒地开发的新增耕地全部耕地重新丈量计算在全村范围内平均承包。由于人口增长速度不同，8 队新增人口数量较大，所以人均承包耕地面积由 1980年的 2.30亩/人变为 1994年的 1.70亩/人，9 队的人均承包耕地面积不变，仍为 2.30亩/人。199
8、4 年的这次土地承包经营权调整确定的承包期为 10年，即 1994-2004年，但由于 1999年该村实行了第二轮土地承包并于该年重新签订承包合同并确定了承包期。 （2）第二轮土地承包期间（1999 年至今） 。1999 年，西李庄村实行了第二轮土地承包，但绝大多数群众对 1994年的土地承包情况基本满意，该村就未打乱原来的承包土地重新发包，保持了农户原有的承包土地相对稳定，只是在 1999年与农户重新签定新一轮承包合同，办理了土地承包经营权证书 。 农村集体土地承包合同书上的承包期并不是从 1994年起顺延 30年，而是“承包期限为 30年，自 1999年 3月 1日起至 2029年 3月
9、1日止” 。在此期间西李庄村一直保留了对承包土地进行局部小调整的做法。根据“大稳定、小调整”的原则，西李庄村自 1994年起至今没有再对土地承包经营权做过全村范围内的大规模调整，但以调整活田和机动地为主的局部土地调整一直存在，调整期为 5年，1999 年二轮土地承包时第一次调整，其后在 2004年、2009 年分别进行了两次局部小调整，下一次局部小调整时间为 2014年。局部调整的主要内容是将局部调整期内村内去世、出嫁到外村、户口外迁的村民的承包土地收回并分配给在该调整期内新出生、嫁入及户口迁入该村的村民。该村在分配新增人口的土地时仍旧按照 1994年的人均标准执行，但由于新增人口增长速度远大
10、于减少速度，导致收回土地和待分配土地数量不平衡，所以需要在用活田分配的同时还要用机动地进行补充。截至 2012年 12月，该村 8队已没有机动地，而 9队也只余 11.5亩机动地。 三、西李庄村实行土地局部小调整的原因和现实意义 （1）西李庄村能够实行土地局部小调整的原因。在实行第二轮土地承包之前，西李庄村在实行家庭联产承包责任制初期的短期频繁调整及后期较长土地承包期内局部小调整行为的存在，使得该村“耕者有其田”的观念深入人心，既然在这个村内长期生活和生产，村里就有义务给予其土地让其生存得到保障。这一传统观念的存在，使得在现在 30年不动地的政策下仍坚持预留机动地和划分活田适时进行局部小调整也
11、成为正常之举，村民也愿意接受这一制度，并认为其是合理的。 （2）实行土地局部小调整的现实意义。访谈中一位村干部认为，农村作为一个自治性基层组织，在不违反宪法和国家大政方针的前提下，可以制定一些村规民约才能更好地治理农村。因为国家的制度政策多是针对全国而言的，往往会缺乏对基层实际情况的了解，使得基层在实施这些方针政策时会遇到许多料想不到的阻碍，因此，在总体与国家政策一致的前提下，灵活变通地制定一些村规民约会更有利于国家政策的推行。土地承包经营权局部小调整便是一项村规民约性质的制度行为，在坚持国家所规定的土地承包经营权总体“大稳定”的前提下，进行局部小规模的调整。既坚持了总体的大稳定，又保证了新增
12、人口有田可种，也避免了“增人不增地，减人不减地”的制度所造成的耕地资源的浪费，有助于维护社会公平和维持农村地区的团结稳定的治安秩序。 四、结语 虽然定陶县西李庄村的土地调整情况应国家政策调整悄然发生了变化，但是至今依旧保留着土地承包小调整的现状，并在具体实施过程中取得很好的实践效果。因此，在延长土地承包期的政策大环境下，因地制宜，根据各地的实际情况，允许土地的局部小调整还是十分必要的。 参考文献 1 严金泉.延长土地承包期的政策前提研究.中国大地出版社，2001 2 韩志才.土地承包经营权研究.安徽人民出版社，2007 3 钱忠好.中国农村土地制度变迁和创新研究（续） .社会科学文献出版社，2005
