1、1公共资源出让的根基性问题探讨内容摘要：公共资源出让是一个崭新的课题。它能有效解决当前资源配置中存在的问题，是促进经济又好又快发展的新方向，但当前对公共资源出让的根基性问题认知还较为模糊。本文通过剖析何谓公共资源；公共资源的出让方式；公共资源出让的利益方及公共资源出让的收益分配等公共资源出让的根基性问题，为未来公共资源出让的实践提供科学有效的依据。 关键词：公共资源 出让方式 利益分配 何谓公共资源 什么是公共资源？人人心中都有一个大致的轮廓，但又好像不太清晰。想要搞清楚公共资源为何物，必须从公共资源的定义、属性、边界、分类等方面作出解释和分析，才能全面深刻地理解公共资源为何物。 （一）公共资
2、源的定义 关于公共资源的定义，理论和实践目前尚未统一，从不同角度有不同的解释。从法律角度将公共资源定义为：公共资源是一种虚拟的资产，是为了公共事业更好地满足生产和生活需要而依一定的方式拟制出来的财产利益；从实践中的角度将公共资源定义为：政府所拥有或须经政府有关部门许可使用的有形资产和无形资产的总称。虽然解释的角度可以不同，但都不能脱离公共资源的经济学属性。 一种物品，如果不具有排他性，则每个人出于自己的利益考虑，就2会尽可能多的去利用它。如果该物品又具有竞用性的特点，则它很可能很快就会被过度的使用，从而造成灾难性的后果。所以应着重从经济学理论的角度定义公共资源以反映其本质：凡能满足效用的不可分
3、割性、受益的非排他性、消费的竞用性这三个属性的任何资源，均为公共资源。在此定义下，公共资源的范畴与边界就明晰了，包括公路、桥梁、港口、航道、森林、矿藏、文物古迹、自然景观、体育馆、公园、博物馆、文化典籍、科技成果、人力资源等。 公共资源是丰富多样的，既包括土地、森林、矿产等有形自然资源，也包括文化、教育、科技等无形社会资源，国有资产、特许经营权等也属于公共资源范畴。我国实行以公有制经济为主体的经济制度，国有资产占社会资产比重较大，公共资源的总量也比较庞大。 （二）公共资源的属性 1.效用的不可分割性。公共资源的效用具有整体性，如文物古迹、公园等，其效用是不能被分割的。它们的效用一旦被分割，其效
4、用并不是均等地被分割，而是使原有的功效和作用失真。 2.受益的非排他性。公共资源一旦被提供，便有众多的受益者，大家共同对该资源进行消费，很难将其中的任何人排斥在外。导致公共资源非排他性至少有二个原因：一是排他在技术上是不可能的；二是即便在技术上排他具有可行性，但是由于排他的成本过高，经济上无效率，或者出于公正或公益的目的无需排他。 3.消费的竞用性。公共资源存量是有限的，一旦消费程度超过了它3所能承担的范围，便会诱发消费者之间的竞争，即每增加一个消费者的使用效用将会影响到其他消费者同样有效使用该资源的效用。 （三）公共资源的边界 公共物品、公共资源及公共产品的关系如图 1 所示，它们从属性上看
5、既有区别又有联系。公共物品是天然形成的，未经人工处理的物品，公共产品是经过人工处理的物品，公共物品涵盖了公共资源和公共产品，公共资源的规模一般来说要比公共产品大。公共资源的属性决定了公共资源的边界具有动态性，公共资源将与公共物品、公共产品动态地相互转化。 当一种公共资源的“消费竞用性”这一属性消失时，该公共资源就会还原为公共物品或公共产品。例如，石油是自然界长期、普遍存在的物品，在飞机、火车、轮船、汽车等现代交通工具被发明之前；石油并不具备公共资源“消费竞用性”这一属性，充其量也只能算是公共物品。当飞机、火车、轮船、汽车等现代交通工具被发明之后，石油相对变得稀缺，公共资源的“消费竞用性”这一属
6、性显现出来。石油这一公共物品就被转化成为了公共资源。当替代石油的新能源被发明之后，石油的“消费竞用性”这一属性就会消失，石油即从公共资源还原为公共物品。（四）公共资源的分类 因为可以从不同的角度理解公共资源，所以公共资源有多种的划分方法。可以把公共资源划分为：有形公共资源和无形公共资源；可再生公共资源和不可再生公共资源；原始公共资源和衍生公共资源；自然公4共资源和社会公共资源；通用性公共资源和专有性公共资源等等。本文是探讨公共资源出让问题，所以按“公共资源能否出让”把其划分为：不可出让的公共资源、不宜出让的公共资源和可作出让的公共资源。具体划分如图 2 所示。 公共资源的出让方式 公共资源出让
7、须摆脱公共权力部门化、部门权力个人化以及暗箱操作等非市场化局面，建立市场化的公共资源出让交易体制，充分发挥市场配置公共资源的基础性作用，维护公共利益和市场主体利益。 通过招投标出让。公共资源在出让过程中容易产生道德风险，较适合通过招投标方式进行出让。近几年来，已有 170 多个省市县整合了现有分散的专业交易平台，建立统一规范的公共资源交易中心。公共资源交易中心的设立，使公共资源在招投标出让的过程中，通过创新监管机制，规范交易行为，实现管办分离，分权制衡，有效解决公共资源出让过程中存在的突出问题。 通过资产证券化出让。作为经营性国有资产形式存在的公共资源，如国有汽车生产企业，国有钢铁铸造企业等，
8、通过国有企业股份制改革，成为了被资产证券化的流通股，在一级证券市场出让给机构投资者或个人，而获得出让收益。这是一种完全市场化的直接出让方式，减少中间环节。出让价格完全由市场决定，避免人为干预。 通过生产消费出让。作为公益性国有资产形式存在的公共资源，它们以短暂使用权出让于生产、消费而获得公共资源出让收益，如飞机、船舶的租赁收入；高铁、地铁的票务收入，公园、古迹的门票收入等。5还有一类通过国有企事业单位生产出来的产品（即衍生出来的公共资源） ，它们以永久产权出让于生产、消费而获得公共资源出让收益。这两类公共资源出让收益虽然零散，但总量巨大，其出让收益具有永续性，是公共资源出让收益的重要组成部分。
9、 公共资源出让的利益方 在公共资源出让的过程中，各利益方的想法与决策会影响到公共资源出让的方式，出让的定价，出让后的利益分配等问题，甚至直接影响到公共资源是否能被出让。所以，有必要理清在公共资源出让过程中，各利益方所扮演的角色及所面临的处境。 出让的委托方。公共资源的产权归全体人民所有，人民理所当然是公共资源出让的委托方。人民在法理上拥有公共资源出让的决策权，通过民主集中制来行使。人民从公共资源出让中获得就业机会和社会福利，共享资源红利和资产收益，但也可能要承受因环境恶化等后果而带来的利益损失。 出让的代理方。管理机构受人民委托监管公共资源。在人民的授权下，也作为公共资源出让的代理方，代为公共
10、资源出让。作为代理人，管理机构有责任和义务对公共资源出让做好科学的规划，制定完善的定价机制，筛选出合格的受让方，使公共资源出让委托方利益最大化。与此同时，公共资源出让代理方在公共资源出让后将会获得一定的代理费收益，这些收益包括税费、使用权费、环境补偿费等。 出让的受让方。公共资源出让的受让方，从经济角度来说是纯粹追求收益最大化的生产者或消费者。这些生产者或消费者在公共资源出让中付出了各类成本，使公共资源变成了私人物品，用于生产或消费。作6为生产者的受让方把这些私人物品在经过一系列加工、包装、改造等流程后，将会成为可再次出让的商品，通过出让这些商品最终将获得经济利润，但也可能要承受因市场变化等因
11、素而带来的经营亏损。 公共资源出让的收益分配 公共资源出让必定会产生收益，有了收益就涉及到分配问题。在我国当前国情下，公共资源出让的收益分配会产生一个“非零和博弈”的局面。在这种局面下，公共资源出让的某一利益方的所得并不与其它某一利益方的所失大小相等，连自己的所得也未必建立在他人的所失去之上，即使损害了另一方也可能“损人不利己” ，所以博弈各方存在“共赢”的可能，进而合作。要促成公共资源出让收益分配的合作共赢，就必须遵循符合经济规律的公共资源出让收益分配原则。 （一）收益分配的原则 公共资源出让收益分配应遵循“在科学合理基础上的全民性共享”的原则。所谓共享，就是要把这些收益纳入到财政预算进行统
12、筹安排，用以支持社会公共事业的发展。只有在此原则下，才能符合公共资源出让的收益分配规律，使公共资源出让的各利益方在收益分配中产生合作共赢，达至帕累托最优的局面。 1.全民性共享原则。公共资源出让收益的全民性共享是一个容易理解的原则。我国的国家性质决定了公共资源的产权属于全民共有。公共资源的出让收益理应是全民性共享，让全体人民受惠。这也体现了公共资源产权全民所有的性质。 2.合理性共享原则。公共资源能被出让，从本质来说就是一种制度7变迁。它使公共资源的物品性质发生了改变，从公共物品变成了私人物品，同时权利也产生了转移，从全民权利变成了私人权利，因此，公共资源出让后的利益格局被重新划分。在这种情况
13、下，公共资源出让收益的全民性共享必然会产生利益冲突。这就必须照顾各方利益，进行合理有效的利益协调，使公共资源出让的全民性共享能够得到贯彻落实。 （二）收益分配的博弈 1.效率与公平的博弈。在利益分配的过程中，效率与公平的博弈是一个永恒的主题，效率与公平似乎永远也不能协调。在利益分配的问题上分为“公平与效率冲突论”和“公平与效率协调论”两派观点。 “公平与效率协调论”是公共资源出让收益共享的理论根基，它认为：公平与效率各有其重要性，不存在谁绝对优先于谁的问题；公平与效率二者应该是互为条件、互为促进的和谐关系。我们应寻找一系列既能保持市场效率，又能消除收入差距扩大的机制，使公共资源出让收益分配能实
14、现公平与效率的协调。 2.共享与分享的博弈。资源禀赋差异是地区间、部门间经济发展不平衡的主要原因之一。公共资源出让收益的全民性共享可以平衡资源禀赋的差异，缩小收入差距，长期来说能促进经济的互动发展，实现共同富裕，但公共资源出让收益分配的现状多是地区间、部门间等小范围的分享。要改变这一格局，必然会引发公共资源出让收益共享与分享的激烈博弈，而这一博弈单靠市场力量将难以平衡，需要设计出一定的理念、制度等机制来加以协调。 1.韩方彦.公共资源的经济属性分析J.理论月刊，2009（3） 82.周滔，杨庆媛，丰雷.土地出让市场的博弈分析：利益背景与政府行为过程J.中国土地科学，2006（8） 3.张进福.经营权出让中的景区类型与经营主体分析J.旅游学刊，2004（1）
