1、1广州垃圾分类实践对我国社会管理创新的启示摘 要 本文通过对广州市垃圾分类实践深入观察，从不同角度对其进行深入剖析并努力寻找其获得成功的原因，试归纳出其具有普遍性的思路和做法，希冀形成一般性的经验，为我国社会管理创新提供借鉴参考。 关键词 垃圾分类 社会管理创新 位圾围城 作者简介：刘炜龙，贵州大学马列主义教学部，硕士研究生，研究方向：经济理论与政治理论。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）03-210-02 随着城市迅速扩张发展，广州市面临“垃圾围城”的危机一天天逼近，如何处理巨量的垃圾，引发全社会的强烈关注。垃圾分类收集、分类投放、分类运输和
2、分类处理的新政实施后，从 2011 年垃圾产量首次出现拐点逆转，再到 2012 年产量继续下降，实践检验垃圾分类处理成效明显。随着垃圾分类处理的推进，广州市在垃圾分类处理的社会管理创新实践中形成了示范性“样本” ，其清晰的“路线图”已经展现出来。 一、公民社会的成长和基层民主自治的发展是社会管理创新的基础 2009 年广州市民因不同意政府决定在番禺区建设大型垃圾焚烧发电项目，引发持续的维权抗争并喊出“无分类不焚烧”口号，抗议并反对生活垃圾未经分类收集、投放、收运和处理而笼统焚烧，继而自发自主2地研究和推广垃圾分类，提出解决性的方案，并努力付诸行动，再到积极地推动政府改变原有的垃圾处理的决策思路
3、，促其顺应民意接受市民提出的垃圾分类处理的建议。从一开始由部分业主提出的垃圾分类处理的自主诉求，再到公众代表和社会组织、环保团体的公开呼吁以及以垃圾分类处理为主题的“城市论坛”等相继举行，继而媒体的持续共呼，最后市民广泛的行动响应，政府亦顺应民意积极推动，垃圾分类行动全城展开。与此同时，番禺区的市民代表积极寻求与政府官方的沟通对话，开放灵活的政府也迅速作出积极回应，一场又一场“零距离”面对面的官民多边圆桌会议对话迅速铺开。在这个市场经济发达、市民文化深厚、民主自治意识强烈的公民社会里，市民的维权更多是在和平、理性、非暴力中争取进行，通过官民之间相互的妥协让步、平等对话、坦诚沟通、和平谈判和民主
4、协商来实现。 作为创造社会财富和价值的劳动者，他们清醒地认识到自己是这个城市和社会的主人，要有自我当家作主的理念，要有公共治理的主体意识。由此可见，公民因关切并争取自身正当权利和社会权益而对公共事务进行监督，是一个成长发展的公民社会民主自治的正常体现，其所秉持和展现出来的公民意识、权利觉醒、民主理念和自治精神将大大推动这座城市的可持续发展和社会的和谐幸福。 二、以人为本的决策导向和顺应民意的政策选择是社会管理创新的关键 面对广州市民强烈要求停止垃圾焚烧厂建设和反对垃圾笼统焚烧的诉求，广州市政府并没有表现出权力的傲慢任性，而是怀着谦逊的态度，3积极迅速地召开座谈会、听证会耐心地聆听市民和专家的声
5、音，努力问需于民、问策于民。 政府官方的积极反应而展现出来的诚意迅速缓和了官民对立的情绪和气氛，双方在理性的层面展开深入对话，寻求共识，探索解决性方案。经过反复深入的对话探讨，政府最后决定放弃原有的垃圾处理决策思路，暂停建设垃圾焚烧发电项目，顺应民意接受市民和专家学者提出的垃圾分类投放、分类收集、分类运输和分类处理的建议，借鉴世界各地先进理念和做法，结合广州的实际情况，最终确立了“厨余垃圾专袋投放统收统运” 、 “垃圾不落地、定时定点、直收直运” 、 “生活垃圾按袋计量收费”三大运行处理模式，按照“源头减量、分类挑拣、资源回收，再生化处理、无害化焚烧、最后填埋”的技术路线，做到“能卖拿去卖，有
6、害单独放，干湿要分开” ，实现生活垃圾减量化、资源化、无害化处理，努力做到最少量的焚烧填埋。实践检验效果喜人，垃圾产量首次出现高位逆转，利益关系的疏导理顺让社会矛盾在源头上得到了化解，政府的社会公信力和美誉度迅速提升。从主动耐心地聆听市民不同的声音，再到作出顺应民意的政策选择，在官民理性博弈中积极探索政府与社会的良性互动、合作共治，这种以民众利益和社会福祉为最大化的价值追求以及以人为本的决策导向已经清晰地展现出来，此次开放、民主、科学的解决问题模式又将为今后广州解决重大公共问题提供了一个经典“范本” 。 三、公共信息和财政的公开透明、阳光化监督以及权力和利益的相互钳制、彼此制衡是社会管理创新的
7、源头性之措 4非机密即公开，公开是原则，不公开是例外，是近现代法治文明的铁律。信息不透明，隐瞒会导致猜测疑虑、谣言四起。惟有透明，才能消释猜测和误解，取信于民、取信于市。财政和公共信息的阳光开放、公开透明是监督权力运行的前提和基础，也是预防权力膨胀、寻租和反腐败的源头性之措。 1.推进垃圾分类收运处理信息的公开透明。发布季度报告和年度“绿皮书”以及出台广州市生活垃圾处理设施运营监管暂行办法要求运营单位建立环境信息公开制度，向社会公开年度环境报告书、生活垃圾处理场（厂）主要污染物排放数据、环境监测和垃圾分类收运处理的详细情况和最新进展等信息，确保垃圾处理的全过程在阳光下运行，接受公众的监督。 2
8、.推进垃圾分类收运处理资金运作和权力运行的公开透明。垃圾分类收运处理以及施行生活垃圾“按袋计量收费” ，涉及到巨额的资金运转，能否做到财政、信息和权力运行的阳光开放、公开透明，将很大程度上决定了这项工程能否获得民意支持而顺利推进。2012 年 5 月爆发的广州市城管委贪腐窝案，更将垃圾分类收运处理的信息、财政和权力运行的透明度推向了社会舆论的风口浪尖。只有推进资金运作和权力运行的公开透明才能从根本上杜绝贪腐丑闻再次发生。 3.建设社会化的监督机制，组建外部独立的监督机构，强化利益和权力的相互制衡。 （1）组建外部、独立、第三方的监督机构。成立了由城市管理、环境污染治理等方面的专家、第三方机构、
9、环保组织代表、社会公众代表5以及垃圾焚烧项目选址所在地村民代表等组成的外部、独立、第三方的监督机构“广州市垃圾处理公众监督咨询委员会” ，从规则标准、设备引进、项目运行、处理过程，再到监测步骤，全过程都置于社会各界的眼皮底下。 （2）容纳并鼓励新闻媒体监督。一直以来，广州的新闻传媒力量蛮声海内外。在今次垃圾分类投放收运处理的大讨论中，广州强大的新闻传媒力量一如既往地参与始终，发挥了巨大的作用，功不可没。广州市政府对此也能抱着开放包容的态度，而且彼此互动紧密。 （3）构建利益和权力相互钳制、彼此制衡的制度机制。面对村民和社会各界强烈质疑垃圾焚烧发电是少数利益集团为了暴利而损公肥私绑架社会的行为，
10、番禺区政府则提出“谁反对垃圾焚烧厂选址则由谁来请专家”来论证选址问题。针对建设垃圾焚烧发电项目将导致“邻避效应” ，考虑对垃圾焚烧厂所在区域和周边居民建立区域生态利益补偿机制。与此同时，政府顺应村民意愿，建立了由直接利益体参与的“村民驻厂监督员”制度，由村民直接进厂监督企业日常运营。阳光开放、彼此制衡的制度设计安排，确保了监督的能见度，让相关利益体能够直接而深度地参与，促成权力和利益的相互制衡，从而大大地降低了官民的对立情绪，增强了互信的基础。 四、建设法律化的制度，不断完善法治化运行是社会管理创新的战略之举 为应对“垃圾围城”危机，广州在 2011 年 4 月 1 日率先在全国制定并实施广州
11、市城市生活垃圾分类管理暂行规定 ，从而为垃圾分类管理提供了法制化的保障，由此广州市的垃圾分类进入了依法治理的轨道，6为全国瞩目。对于一个高度市场化、商业化的城市，法律总是敏感的，任何一部法律法规的实施，都会到牵扯各方的神经。当广州市 5 月 9 日依法开出了生活垃圾分类首张罚单，正式标志着垃圾分类实践进入了法治化轨道，全城再次燃起了垃圾分类讨论的话题。正如广东省政协委员李公明所言：“没有法律法规的制约，不具备强制执行性质，公共卫生事业是无法实施的。 ”，也有市民表示：“法律实施是有必要的，但长年养成的生活习惯和嫌麻烦的心理，难以在短时间内改变，别老是想着开罚单，还应该探索多样化的实现途径。 ”
12、， “对于其中的处罚规定，存在着缺乏取证难、谁监管等可操作性的措施，还需要不断地具体和细化。 ”等等。对于这部已经落地实施、牵动着全城神经的法规，多大程度上切合了各方面的实际情况，是否反应了社会的治理规律，能否得到普遍的利益认可，还需要在实践检验中倾听来自各方不同的声音，不断地增强其治理的合法性，促成良法善治。 五、市场化的治理路径是社会管理创新的根本之道 在市场经济的大环境下，处理好“有形之手”与“无形之手”之间的关系，关键是充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。 1.消费的源头减排。以需求为导向的市场经济，决定了消费需求在市场经济发展中处于支配主导地位，起到了决定性的作用。这要求我们遵循市
13、场规律，顺其自然、因势利导，从消费需求的源头上进行疏堵，推动消费的源头减排，践行绿色消费，倡导低碳生活，从而根本上实现垃圾减量。探索通过税收、财政、价格和法规的手段进行调控，引导消费者的购买行为只要抓住消费需求这个“牛鼻子” ，善用利益机制疏堵消7费，垃圾减排就能起到立竿见影、事半功倍的效果，在这个逐渐进入内需驱动、消费主导的买方市场里，这比任何批评谴责或道德说教、苦口婆心的劝导都要见效。 2.生产的源头减排。按照“谁产生谁付费” 、 “谁排放谁治理”的原则，形成“多制造包装垃圾者就要多承担处理垃圾的费用”的利益约束机制。建立电子垃圾的强制回收制度，形成了清晰的利益疏堵和利益制衡机制，促使企业
14、自觉调整生产行为，这比任何行政强制处罚都要持久高效，而且可以极大地降低监管成本，从而根本上促使生产商和销售商在规划设计、生产经营等源头环节上积极主动地节约资源和减少生产排放，从而促进垃圾的源头减量。 3.推动垃圾回收处理利用的产业化发展。垃圾是一种放错了地方的资源，本身蕴藏着巨大的经济价值，只要有利润，就会有企业进来。政府应该不断地推进经济的市场化改革，努力营造一个权利平等、机会均等和制度规则公平的经济环境，开放垃圾处理服务市场，引入竞争机制，让更多的社会力量参与进来，推动资源回收处理利用社会化、市场化与产业化，发展绿色循环经济。 4.实行厨余垃圾“专袋投放”和生活垃圾“按袋计量收费”制度。根
15、据法案规定，市民只能到市场去购买特制的专用垃圾袋投放垃圾。购买垃圾袋的费用也就包含了垃圾处理费费，按袋付费， “谁扔垃圾谁买单”，丢多少垃圾付多少钱，丢放的垃圾越多，支付就越多，反之越少，甚至获得奖励。实践证明，建立垃圾分类和垃圾产生者利益直接关联的制度，通过经济利益诱因提供充分的行动激励引导市民消费行为，效果是8让人惊喜的！ 当前中国正在经历转型，矛盾问题层出不穷、利益关系错综复杂，而广州市不断深入发展的垃圾分类处理实践，为我国社会管理创新，化解社会矛盾、理顺利益关系提供了有益的借鉴。实践又一次检验了，社会的和谐根本取决于利益关系的和谐。只有建立合理的利益导向和制衡机制，才能根本上疏导和理顺利益关系。我们应该相信，不断探索与改革开放和市场经济相适应的社会治理机制模式，最终能促成利益关系的理顺，社会矛盾的化解，实现社会互利共赢、共治共享、和谐共振。 参考文献： 1邓伟志.创新社会管理体制.上海：上海社会科学院出版社.2008. 2何增科.中国社会管理体制改革路线图.北京：国家行政学院出版.2009. 3龚维斌.我国社会管理体制存在的主要问题.理论视野.2010（1）. 4李莉.关于中国社会管理体制改革的几个基本问题的认识.湖北第二师范学院学报.2011（5）. 5邓桂兰，周云华.社会管理的问题成因与对策研究.湖北第二师范学院学报.2010（6）.
