1、1绩效预算法律问题研究摘要：实行绩效预算是 20 世纪 80 年代以来西方主要发达国家推行政府预算改革的新趋向，也是我国解决财政资金使用效率和效益低下问题的制度选择。绩效预算以结果为导向，以绩效评价为关键，以分权为激励，以监督和责任为约束，与投入导向型的传统预算制度明显不同。借鉴西方国家绩效预算制度实践的有益经验，我国深入推进绩效预算制度改革依然面临路径依赖、自身局限和制度环境等多个方面的约束。为此，我国应以预算法修改为契机，适时嵌入绩效预算制度，通过预算权在政府、权力机关和社会公众之间的优化配置，以绩效评价为核心的专门性制度建设和相关制度的及时跟进，为持续推进绩效预算改革提供有力的法律保障。
2、 关键词：绩效预算；预算法律制度；绩效评价 中图分类号：DF431 文献标识码：A 预算法律制度是现代国家公共财政的制度载体和游戏规则，其科学与完备程度直接关系着国家公共财政体制的建设进程和法治化水平。 中华人民共和国预算法 （以下简称预算法 ）自 1995 年生效实施以来，在规范预算行为、调整预算关系、强化预算监督等方面发挥的重要作用是有目共睹的，但距离我国公共财政体制改革目标的实现和预算运行法治化的要求仍存较大差距。因此，适时修订预算法 ，改革与完善我国2预算法律制度，不仅是近些年来诸多专家学者的理论思考和理性追求，还正在内化为广大社会公众的现实诉愿与感性呐喊。十一届全国人大常委会对于预算
3、法修正案的两次审议和向社会公开征求意见，预示着该法的修改步入快车道，但最终修改通过的预算法能否全面回应社会诉求，切实解决政府预算中的现实问题，有效助推我国预算法治的改革与发展，我们仍需拭目以待。在笔者看来，尽管预算所涉法律问题是多方面的、复杂的，但归结起来主要呈现为合法性保障和效率性评判问题。前者着眼于预算收支活动的程序与控制，后者看重的是预算资金使用的效率和效果；前者较多关注公共资源分配的民主与政治意义，后者更多偏重于公共资源配置的效益与经济价值。20 世纪以来，发端于美国的“绩效预算”改革与实践，已经做出了以传统预算制度系统为基础，以绩效评价为切入点，寻求在资源分配与预算成果之间建立某种关
4、联的改革探索与制度实践，并呈谨慎乐观之愿景。在我国， 预算法 （征求意见稿）第 9 条关于“讲求绩效”的原则规定，同样传递出理论界和立法机关对于绩效预算理论认知与原则确认的愿望。但是，如何将这一原则规定落到实处，能否在总结我国实行预算绩效管理有益经验的基础上，实现绩效预算与传统预算制度的有效对接，进而探索形成一套适应中国国情的绩效预算制度体系，仍是一个需要深入研究与探索的重要法律课题。 一、绩效预算的内涵揭示及其制度实践 （一）绩效预算的内涵揭示 绩效预算（performance budgeting）是西方发达国家在新公共管理3理念和财政民主化背景下，追求政府资金效率的一种预算管理方式。它通过
5、设定有意义的绩效目标、衡量进展情况、为决策者在配置有限资源和审议优先次序时提供信息，从而在公共服务中创造价值。与传统预算模式相比，绩效预算为预算流程注入了理性因子，呈现出以下特征： 1 以结果为导向 长期以来，世界各国奉行的是一种投入导向型的政府预算模式，其突出强调的是预算管理的资金分配职能，即政府支配了多少资金，投放到了哪些领域，哪些社会群体享用了财政资金。这种模式追求一种政治效果或遵从绩效，主要关注预算支出的民主性和合法性，并不考虑或并不重视财政资金投入的实际效果和结果。与此不同，绩效预算则把政府预算视为投入与产出的过程，并认为这一过程要以结果为导向；它把预算的产出和结果区分开来，把产出界
6、定为投入的直接成果，把结果界定为这些产出所带来的社会后果；它要求政府的预算报告不仅要清楚地说明政府资金使用了多少，产出了什么，而且还要说明取得了什么社会效果。 2 以绩效评价为关键 推行绩效预算的目的在于建立投入与结果之间的关联性，但在将资源与成效相关联之前，政府需要系统地采集与成本和绩效有关的可靠、一致、完整且可比较的信息。因此，建立起一种科学有效的绩效评价机制，即一种对公共部门资源利用、产出之生产以及预期结果之达成等有关信息的系统收集、分析和报告的制度和流程，进而透过一组指标，来衡量政府活动的产出和结果实现的程度，对于能否真正施行绩效预算制4度具有至关重要的意义。在实践中，绩效评价也常常成
7、为各国推行绩效预算改革时遭遇的最突出薄弱环节，因为绩效评价面临着评价指标的恰当选取、评价标准和方法的科学确立、绩效信息的有效供给和合理运用等诸多现实问题的困扰。 3 以分权为激励 预算管理权限的划分始终是预算法律制度的核心问题，权力过于集中或分散，均容易导致财政资金配置失衡。在传统的投入导向型预算模式下，尽管在建立多层级预算管理体系的同时，立法机关也在逐步强化预算监管，但在实际运行中，预算管理权还是过多地集中在了行政管理体系的顶层，预算单位有效利用预算资源的积极性和主动性被抑制，不同预算单位之间的预算利益冲突以及由此引致的逆向选择行为和后果常常被这种表面上的规范化所掩盖。绩效预算在本质上属于分
8、权化改革。采行绩效预算，要求预算单位根据政府绩效来编制和执行预算，实质上加大了预算单位的预算管理自主权，有助于发挥其预算管理的主动性和创造性。当预算单位成为绩效评价主体后，会把政府绩效与预算资源的争取自觉结合起来，在预算执行过程中也会主动有效地配置资源，以达到提高预算资源使用效率的目的。 4 以监督和责任为约束 在预算分权的同时，当然离不开预算监督和责任的约束。与投入导向型预算制度不同，绩效预算使资源投入与政府行为的产出和效果联系起来，大大提高了政府运行的透明度，不仅使政府内部的管理者能够准确把握其工作的优劣状态，政府绩效报告还可以成为广大社会公众评价5和监督政府的一个基本依据。同时，绩效预算
9、还进一步细化了责任关系，即在赋予中下层预算管理者更大支出自主权的同时，又通过绩效评价指标明晰预算单位的预算义务，要求其为预算执行的结果负责。这将有助于改变传统预算模式下支出机构官僚预算最大化的动机，拟制其“要钱”和“花钱”的冲动。 （二）绩效预算的制度实践 绩效预算理念肇始于 20 世纪初叶的美国，30 年代被田纳西流域管理局和美国农业部采纳，1949 年在全国推行，但在 70 和 80 年代，绩效预算却处于被忽视的地位。20 世纪 80 年代后期，为了提高政府运行效率、缩减支出、控制赤字规模，澳大利亚和新西兰率先开始绩效管理或预算改革，美国、加拿大、法国、荷兰、英国、德国等大多数发达国家以及
10、马来西亚等部分发展中国家也相继开始绩效预算的改革探索与制度实践，从而形成了绩效预算改革的新潮流。 1 市场化趋向的政府改革绩效预算的改革背景 自 20 世纪 80 年代开始，以经合组织（OECD）成员国为代表的西方发达国家相继掀起了一场以“新公共管理理论”为理论基础，以预算制度改革为核心的、市场化取向的政府改革运动。在传统的政府治理框架和投入导向型预算模式下，政府运行表现出低效率、无效益、浪费严重等问题，以及由此引致的经济停滞、财政困难、信任危机等，是各国推行绩效预算的直接动因。无论是早期绩效预算的浅尝辄止，还是目前新绩效预算的卓有成效，都具有直接而鲜明的经济目标，即通过重新构造公共预算和财政
11、管理体制，使得纳税人缴纳给政府的税收在使用后能够创造出最大的货币价值。 62 立法活动的及时跟进绩效预算的制度保障 制度变革离不开立法的确认与保障，完备的法律制度体系有助于保障绩效预算改革预期的顺利实现。具有合法性的绩效预算制度改革比较容易获得社会公众的认可、支持和协作配合，有助于减少改革阻力、节约改革成本、推进改革速度。这不仅是美国早期开展预算改革的经验教训，而且是西方发达国家进行新绩效预算改革时的共同做法。在美国，早期因为忽视了立法机关的参与，致使绩效预算改革陷入停滞，而 1993年政府绩效和成果法案的出台则开启了绩效预算改革的新篇章。新西兰作为预算改革的先行者，正是 1986 年国有部门
12、法案 、1989 年公共财政法案和 1994 年财政责任法案等法案建构了中央政府推行绩效预算改革的基础。当然，绩效预算改革对立法的需求在更大程度上依赖于一国的法律传统和公共管理体制而不是改革者的主观愿望。 3 权责发生制的适时引入绩效预算的会计核算 权责发生制是与传统预算的收付实现制相对应的一种会计核算方法，它要求本期已经实现的收益和已经发生的费用，不论款项是否收付，均应该作为本期的应税所得和应扣除费用。相应地，本期未实现的收益和未发生的费用，即使款项已经在本期收付，均不得作为本期的应税所得和应扣除费用。在绩效预算改革中，不同国家根据各自的国情适时地将权责发生制引入政府预算会计核算和政府预算编
13、制领域，使得政府预算会计能够适应预算绩效管理测量的要求，为寻求合理的拨款规模、制定科学的绩效规划、调整未来的绩效目标等发挥基础性作用。其中，澳大利亚 1998 年财务管理和受托责任法案和英同 2000 年政府资源与7账户法案则成为两国将权责发生制作为政府预算、政府会计和财务报告之基础的法律依据。 4 绩效信息的合理运用绩效预算的目标追求 比较分析绩效预算在不同国家的改革实践，我们可以发现，尽管几乎每一个将绩效信息纳入预算考量的政府都声称自己所执行的就是绩效预算，但是这并不意味着绩效预算在所有国家的改革实践是等量齐观的，实践中的绩效预算与理论设计上的绩效预算有较大距离，而这种距离集中体现为绩效信
14、息在不同国家预算中的运用状态。大多数经合组织成员国的公共部门预算编制和管理重心已经从投入转向产出，这种转型改善了管理质量并提高了政府活动的有效性和效率。美国联邦政府机构一直在努力满足立法机构的要求，在预算请求和预期绩效成果之间建立更为直接的关联，试图利用绩效信息来提高管理效率，但实际上绩效信息并没有被纳入预算参与者的考量和决策过程，是一种典型的“报告型绩效预算” 。澳大利亚则将绩效信息广泛应用于预算决策，将评估结果用于支持新的提案和财政节约。新西兰的预算编制基于产出而不是投入，其目标在于尽可能地使资源分配与绩效紧密联系，更好地将结果信息整合到预算和管理过程之中。 二、我国的绩效预算改革及其面临
15、的制度约束 （一）我国的绩效预算改革实践 从 20 世纪 90 年代末开始，我国围绕建立和完善公共财政管理体制的改革目标，先后推行了部门预算、国库集中收付、政府采购等一系列预算制度改革，在增强预算编制的合理性和提高预算资金分配的规范性8方面取得了明显效果。但是财政管理体制中“重投入、轻产出”以及“重分配、轻管理”的作法并未得到根本改变，财政支出中追踪问责机制缺失，财政资金使用不经济甚至浪费现象依然严重。解决这一问题的关键就是要在财政管理中引入绩效理念，由“重投入”转向“重效益” ，强化财政支出的绩效管理。为此，党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系” ，十七届二中、五中全会进一步提出“推
16、行政府绩效管理和行政问责制度” 、 “完善政府绩效评估制度”的原则要求，为我国开展预算绩效管理、加快预算制度改革指明了方向。与此同时，有关财政绩效评价与管理的理论研究在全国范围内迅速展开，中央和地方各级政府及其财政部门先后出台大量的规范性文件，做出不少有益探索，为财政绩效评价体系的建立提供了制度依据。 开展财政绩效评价与管理工作，需要建立一套完整的绩效评价制度体系来规范各类主体的行为。2009 年 6 月财政部发布财政支出绩效评价管理暂行办法 ，确立了财政支出绩效评价应当遵循的基本原则和主要依据，并对评价对象和内容、绩效目标、评价指标、评价标准和方法、组织管理和工作程序、绩效报告和绩效评价报告
17、、绩效评价结果及其应用等内容做出了系统规定。2011 年 4 月财政部重新发布财政支出绩效评价管理暂行办法 ，对原办法做出了进一步修订与完善，从而为全面推行财政支出绩效评价与管理提供了重要的制度依据。2011 年 7 月财政部发布关于推进预算绩效管理的指导意见 ，对于在全国范围内推进预算绩效管理的指导思想、基本原则、主要内容和工作要求进一步提出指导性意见，以完善公共财政体系，推进财政科学化、精细化管理，强化预9算支出的责任和效率，提高财政资金使用效益。 为了统一规范中央部门预算支出绩效评价工作，财政部预算司于 2005 年发布中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行） 。相应地，其他司局先后出台
18、和修订了分行业、分部门的财政绩效评价管理办法，如中央级教科文部门绩效考评管理办法 、 中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法（试行） 、 中央级农口部门项目支出绩效考评实施办法（试行） 、 中央经济建设部门部门预算绩效考评办法（试行） 、 中央经济建设部门项目绩效考评管理办法 ，等等。为了保证绩效评价工作的具体实施，一些中央预算单位还制定有本部门的实施细则，如中国地震局制定的中央财政项目绩效考评实施办法（试行） 等。此外，根据 2009 年财政部发布的关于进一步推进中央预算部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知 ，部分试点单位针对试点项目制定了更为具体的实施办法，对项目绩效评价提出了更为细化的
19、要求，如农业部对“农业科技跨越计划”和“科技入户工程”两个试点项目制定有相应的评价方案，以进行全面绩效考评。与此同时，各级地方财政部门也在加强预算绩效管理方面开展了积极探索，取得了一定实效。截至目前，全国所有 36 个省级财政部门都制定了专门的预算绩效管理制度和办法，并随着实践工作的开展不断补充和完善，其中，河北、青岛直接以政府的文件发文，天津、内蒙古、上海、浙江、宁波、广东、贵州等 7 个地区以政府办公厅的文件转发，其他均以财政厅（局）发文。各地还制定了相应的配套文件，如内部工作流程、相关协调制度、规范性文本等，制度建设渐成体系。以此为基础，10各地绩效评价工作稳步开展，评价范围逐步扩大，评
20、价项目和涉及资金量逐年增加，预算绩效管理的范围不断拓宽，绩效评价结果得到多种方式和不同程度的应用，全面实施绩效管理工作的基础已经初步建立。 （二）我国推行绩效预算面临的制度约束 在充分肯定我国已经开始的绩效预算改革尝试取得积极成效的同时，我们必须清醒地认识到距离绩效预算制度的真正建立和有效实施仍然存在巨大差距。造成这种差距的缘由固然是多方面的，但是推行绩效预算遭遇的制度阻滞值得我们高度关注与深思。 1 对传统预算制度的路径依赖难以在较短时间内予以克服 一个国家的政府预算绝不只是一个经济问题，而是行政管理体制乃至政治体制问题。尽管政府预算的规模和结构变动受制于经济运行状况，但最终的管理框架和运行
21、效果，则是以国家的社会管理目标为依据的。一旦其政府预算体制形成并付诸实践运转，必将形成一种制度惯性和路径依赖。我国现在开展的绩效预算改革是在原有预算制度基础上生成的，并不是另起炉灶、白手起家，因此，这一制度的生成和实施可能面临的制度约束是不言而喻的。第一，制度化的预算权力分配格局难以被打破。依据我国预算法而运行的现行预算体制，在很大程度上是预算权力在政府、人大等相关主体之间和各自内部的配置结构制度化的产物和体现。在政府内部，预算权力机构极度“碎片化” ；在政府与人大之间的关系方面，人大的预算监督职能实际上没有落到实处，成为这一时期预算体制运行和预算权力分配结构的基本特征。在这样一个制度运行模式下引入绩效预算改革，调整或重新分配预算权力，可能遭遇的困难是不难
